Event Reports

Foreign Policy Toward Areas of Limited Statehood

by Anna Jandrey

A Critical Challenge for the EU and the Southern Mediterranean Countries

Noch nie gab es weltweit so viele Regierungen wie heute, die sich mit der Bewältigung von „begrenzter Staatlichkeit“ und den sich daraus resultierenden politischen Problemen innerhalb der Staatsgrenzen konfrontiert sahen. Wie dieses Phänomen zu definieren ist und wie damit innerstaatlich als auch außenpolitisch umgegangen werden muss, wurde im Rahmen einer Tageskonferenz der KAS Israel in Kooperation mit der Universität IDC Herzliya am 13. Dezember in Jerusalem diskutiert. Anwesend waren Wissenschaftler, Diplomaten, Vorsitzende einflussreicher Denkfabriken und Studierende der IDC Herzliya.

Eröffnet wurde die Konferenz durch den Leiter des Auslandsbüros der KAS Israel, Dr. Michael Borchard. In seiner Begrüßung unterstrich er die Dringlichkeit und Aktualität des Konferenzthemas angesichts aktueller politscher Entwicklungen. Immer mehr der von der internationalen Staatengemeinschaft als souverän anerkannten Staaten, seien nicht mehr dazu in der Lage, ihre Souveränität flächendeckend im Staatsgebiert auszuüben. Die Regierungen der betroffenen Staaten seien durch die Einflussnahme von nicht-staatlichen Akteuren in ihrer Fähigkeit, politische Entscheidungen zu treffen und diese dann autoritativ auszuführen, stark eingeschränkt. Während begrenzte Staatlichkeit noch um die Jahrtausendwende von der Weltpolitik als innerstaatliche Angelegenheit diagnostiziert worden sei, so werde die Erscheinung heute richtigerweise als überregionales Sicherheitsrisiko wahrgenommen, dessen Auswirkungen sowohl regional als auch überregional zu spüren seien. Gerade die wachsende Einflussnahme und Ausbreitung bewaffneter nicht-staatlicher, oftmals in diesem Zusammenhang auch terroristischer Gruppierungen, habe fatale Auswirkungen auf die gesamte Staatengemeinschaft, wie die derzeitige Flüchtlingskrise und die verübten Terroranschläge bewiesen. Die internationale Staatengemeinschaft habe begriffen, dass die Folgen begrenzter Staatlichkeit sich nicht mehr länger nur auf das „Ursprungsland“ und dessen regionalen Umfeld begrenzen ließen. Die internationale Wertegemeinschaft, die auf Rechtstaatlichkeit, Demokratie und Menschrechte gründet, müsse anfangen gemeinsam zu agieren, um so das Sicherheitsrisiko durch die Ausbreitung begrenzter Staatlichkeit minimieren zu können. Vor allem sei es von großer Bedeutung, nicht erst zu handeln, wenn ein Staat seine staatliche Legitimität bereits vollends verloren habe und als sogenannter „gescheiterter Staat“ („failed state“) definiert werde. Bereits erste Anzeichen von begrenzter Staatlichkeit erforderten frühe kollektive Schritte der internationalen Gemeinschaft, um zusammen mit der betroffenen Regierung diesem Prozess entschieden entgegenzuwirken. Denn die Fähigkeit „vollkommene Staatlichkeit“ auszuüben, sei eine Grundvoraussetzung für die Implementierung demokratischer Staatsstrukturen, so Dr. Michael Borchard. Gleichzeitig betonte er jedoch auch, wie herausfordernd es für die internationale Gemeinschaft sei, dieser außenpolitischen Verantwortung nachzukommen. Die Schwierigkeit, der Entstehung begrenzter Staatlichkeit entgegenzuwirken beziehungsweise die Staatlichkeit betroffener Staaten wiederherzustellen, begründe sich vor allem auf drei Faktoren: Das Phänomen der begrenzten Staatlichkeit hat sich in den letzten Jahren rapide ausgebreitet und noch nie habe es so viele Regierungen gleichzeitig gegeben, die sich damit auseinandersetzen mussten. Zweitens fehle es an international akzeptierten und implementierten Richtlinien, die das außenpolitische Vorgehen gegenüber begrenzter Staatlichkeit einheitlich reglementierten. Als dritte und wichtigste Begründung, warum der Umgang mit begrenzter Staatlichkeit so problematisch sei, nannte Dr. Michael Borchard die Unmöglichkeit vorauszusehen, zu welchem Resultat (außen)politische Handlungen führten. In der Politik gebe es schlicht und einfach kein Patentrezept für das erwünschte Ergebnis. Was in einem politischen Kontext funktioniere, sei nicht direkt in andere Situationen übertragbar. Als Diskussionsanstoß für die Konferenz machte Dr. Michael Borchard zum Schluss seiner Begrüßung deutlich, wie wichtig es sei, zunächst zu klären, was die Forschung und Politik unter „begrenzter Staatlichkeit“ verstehe. Ferner müsse in diesem Zusammenhang erörtert werden, was den Begriff „good governance“ auszeichne und ob mit dieser Begrifflichkeit nicht automatisch demokratische Werte impliziert würden. Außerdem sei die Frage, inwiefern Staatlichkeit überhaupt von anderen Staaten „von außen“ implementiert werden kann, ein grundlegender Bestandteil der thematischen Diskussion. Abschließend verwies Dr. Michael Borchard auf die Europäische Nachbarschaftspolitik sowie auf die europäische Politik gegenüber den Balkanstaaten. Diese seien gute und lehrreiche Beispiele hinsichtlich internationaler Bemühungen Staatlichkeit aufzubauen und zu stabilisieren.

Auf die Begrüßung von Dr. Michael Borchard folgte eine thematische Einführung durch Dr. Amichai Magen. Er betonte, dass die Diskussion um begrenzte Staatlichkeit die Verknüpfung von einer außenpolitischen, sicherheitspolitischen und diplomatischen Perspektive voraussetze. Diesen Ansatz verfolge auch die Konferenz, daher würden Experten aus allen drei Bereichen einbezogen. Laut Dr. Magen mache der aktuelle Forschungsstand die Existenz von „vollkommener Staatlichkeit“ an insgesamt fünf Kriterien fest: (1) die Regierung ist in Besitz des staatlichen Gewaltmonopols und hält die militärische Oberhoheit über das gesamte Staatsgebiet inne, (2) die Regierung ist fähig die Gesetze und öffentliche Ordnung durchzusetzen und aufrechtzuerhalten, (3) die Regierung kann die Bevölkerung mit Kollektivgütern und öffentlichen Dienstleistungen versorgen, inklusive einer ausreichenden medizinischen Versorgung, einer intakten Infrastruktur und eines Bildungssystems, (4) die Regierung und ihre Handlungen werden durch die Bevölkerung legitimiert, (5) die Souveränität des Staates wird von anderen souveränen Staaten akzeptiert und anerkannt. Sobald einer dieser Kriterien nicht erfüllt werde, müsse von begrenzter Staatlichkeit gesprochen werden, so Magen.

Panel 1: Foreign Policy Towards Areas of Limited Statehood: Defining the Terrain

Inwieweit begrenzte Staatlichkeit definiert werden kann, wurde auch im ersten Panel aufgegriffen und tiefgreifend diskutiert. Prof. Thomas Risse, Direktor des Zentrums für Internationale Beziehungen an der Freien Universität Berlin, machte darauf aufmerksam, dass begrenzte Staatlichkeit in keinem Falle mit „gescheiterten“ oder „fragilen“ Staaten (sog. „fragile“ und „failed states“) gleichgesetzt werde dürfe. Die brasilianische Regierung beispielsweise übe Staatlichkeit aus, da alle der zuvor von Dr. Amichai Magen genannten fünf Kriterien erfüllt würden. Dennoch gebe es Gebiete im brasilianischen Staatsterritorium, wie das Gebiet des Amazonas, in dem die Regierung große Schwierigkeiten habe, ihre Gesetze und Autorität, und damit ihre Staatlichkeit durchzusetzen. Trotzdem dürfe bei Brasilien nicht von einem fragilen oder gescheiterten Staat gesprochen werden. Diese terminologische Unterscheidung sei in der politischen Debatte äußerst bedeutsam, klärte Prof. Risse auf. In diesem Zusammenhang fügte Prof. Tanja Börzel, ebenfalls von der Freien Universität Berlin und Expertin im Forschungsgebiet europäische Integrationspolitik, hinzu, es müsse ebenso diskutiert werden, ab wann die Existenz von nicht-staatlichen Akteuren und deren Handlungen Strukturen von Staatlichkeit annehmen. Dieser Transformationsprozess habe entscheidende Auswirkungen auf die Außenpolitik souveräner Staaten gegenüber den an Einfluss gewinnenden nicht-staatlichen Akteuren. Dieser Ansatz fordere das bisherige internationale außenpolitische Staatssystem grundlegend heraus.

Die anschließende Diskussion setzte sich insbesondere mit dem gegenwärtigen Status und der Charakteristika der Hamas auseinander. Die Hamas spiele in der Debatte um begrenzte Staatlichkeit eine besondere Rolle: Während sie sich ursprünglich als (terroristischer) nicht-staatlicher Akteur formierte, erfülle die Hamas heutzutage nahezu alle der zuvor formulierten Kriterien von Staatlichkeit, erklärte die ehemalige stellvertretende Generalstaatsanwältin von Israel, Dr. Shavit Matias. Die Referenten diskutierten in diesem Zuge, wie mit solchen Akteuren außenpolitisch umgegangen werden könne, ohne dabei ihre Existenz weder international zu legitimieren noch ihren Status mit anerkannten Staaten gleichzusetzen. Es müsse eine klare außenpolitische Trennung zwischen international legitimierten Staaten und solchen Autonomien wie dem Gaza-Gebiet geben.

Panel 2: Security

Das zweite Panel wurde mit einem Vortrag von Dr. Benedetta Berti, gegenwärtige Forschungsassistentin am Institute for National Security Strategies (INSS) eingeführt. In ihren Ausführungen griff sie die Rolle nicht-staatlicher Akteure erneut auf und verdeutlichte, dass diese nicht grundsätzlich ein erhöhtes Sicherheitsrisiko darstellten, sondern auch in Friedens- und Stabilitätsprozessen einen wesentlichen Beitrag leisten könnten. Trotzdem läge im internationalen Interesse, begrenzte Staatlichkeit schnellstmöglich zu unterbinden, da es eine Plattform für die unkontrollierbare Ausbreitung von Waffenarsenalen, illegalem Drogen- und Menschenhandel und Schmuggel eröffne. Dadurch werde nicht-staatlichen Akteuren eine eigenständige Finanzierung ermöglicht, die etwa in Wirtschaftsbeziehungen zu anderen Staaten und nicht-staatlichen Akteuren kulminieren könne. Die Terrormiliz „ISIS“ zeige auf, wie die unabhängige und eigenständige Finanzierung auch die Rekrutierung von Terroristen erleichtere. Im Fall von ISIS müsse ohnehin schon von einer hybriden Einheit gesprochen werden, da sie bereits Charakteristika von Staatlichkeit aufweise und ihr Status dementsprechend über den einer „üblichen“ Terrororganisation hinausreiche.

Brigadegeneral a.D. und Leiter des Fisher Institute for Air and Space Strategies Studies Abraham Assael machte anhand von aktuellen Entwicklungen im Libanon deutlich, was für ein schwieriges politischen Unterfangen es sei, begrenzte Staatlichkeit einzudämmen und einem Staat „von außen“ Stabilität zu geben. Seit 1974 sei der Libanon von begrenzter Staatlichkeit betroffen, die ihren traurigen Höhepunkt im Libanonkrieg 2006 gefunden habe, so Assael. Die Hisbollah verdeutliche darüber hinaus noch einmal die Problematik der internationalen Staatengemeinschaft, mögliche nicht-staatliche Dialogpartner zu identifizieren, denn die Hisbollah könne trotz ihrer Einflussnahme als solcher definitiv nicht betrachtet werden. Dr. Amichai ergänzte diese Erläuterungen durch die Darstellung eines grundlegenden Dilemmas des internationales Staatensystems: diese verfolge noch immer eine Außenpolitik, die sich auf die Existenz von souveränen Staaten konstituiert. Doch müsse endlich erkannt und akzeptiert werden, dass ein Drittel der Staaten weltweit von entweder begrenzter Staatlichkeit betroffen sei oder gar als gescheiterte Staaten zu identifizieren seien, dessen Regierungen keine vollständige Souveränität mehr innerhalb der Staatsgrenzen ausübe. Diese Zahl werde in den kommenden Jahrzehnten weiter steigen. Für Dr. Amichai Magen fordere diese Erkenntnis eine Kehrtwende in der Außen- und Sicherheitspolitik souveräner Staaten. Auch Eran Etzian, ehemaliger Leiter der politischen Planungseinheit im israelischen Außenministerium, fand in der Diskussion klare Worte. Für ihn erfülle keiner der Staaten der südlichen Levante die „fünf Kriterien der Staatlichkeit“ und darüber hinaus müsse hier von bereits gescheiterten Staaten gesprochen werden. Regionen, die von begrenzter Staatlichkeit betroffen sind, insbesondere, wenn diese aus der Einflussnahme bewaffneter terroristische nicht-staatlicher Akteuren resultiere, erforderten einen vernetzten, Ressourcen übergreifenden Ansatz. Mit dem Anspruch, dass jegliche außenpolitische Handlungen ebenfalls eine entwicklungspolitische, wirtschaftspolitische, und innenpolitische Dimension beinhalten sollten, schloss Etzian die zweite Diskussionsrunde.

Panel 3: Challenges to Diplomacy

Der dritte Teil knüpfte nahtlos an die vorherigen Panels an. Im Mittelpunkt stand die schon zuvor angesprochene Problematik, wie sich begrenzte Staatlichkeit auf die diplomatischen Beziehungen der Staaten auswirkt und die Frage, inwieweit Diplomatie als Einfluss genutzt werden kann, dem betroffenen Staat wieder zu mehr Stabilität zu verhelfen. Die erste thematische Einführung erfolgte durch den israelischen Botschafter und ehemaligen stellvertretenden Außenminister Danny Ayalon. Eindrucksvoll schilderte er von seinen praktischen Erfahrungen mit instabilen Staaten. Für ihn sei beispielsweise der katastrophale Zustand Somalias Beweis dafür, dass die internationale Staatengemeinschaft oftmals zu spät reagiere und im Falle von begrenzter Staatlichkeit unzureichend handle. Dagegen zeige der europäische Umgang mit Bosnien-Herzegowina auf, dass staatliche Stabilität und ein friedvolles Miteinander zuvor sich bekriegender Bevölkerungsgruppen erreicht werden könne. In diesem Sinne diene der Westliche Balkan als ein Vorbild für die Länder des Nahen Ostens. Der belgische Rechtswissenschaftler, Prof. Jan Wouters, fügte dem hinzu, dass das internationale Rechtssystem noch große Lücken aufweise, wie mit begrenzter Staatlichkeit umgegangen werden müsse und schloss mit dem Gedanken und der Frage, ob das Westfälische System von einem rechtlichen und politischen Ansatz eventuell überholt sei. Prof. Cagri Erhan, Rektor der Kemerburgaz Universität in Istanbul, führte aus, wie wichtig die Rolle von internationalen Organisation, Institutionen und auch Nichtregierungsorganisationen im diplomatischen Austausch zweier Staaten sei. Ihre Rolle dürfe nicht unterschätzt werden und müsse stattdessen weitaus mehr von Regierungen genutzt werden, denn Diplomatie fände nicht nur auf höchsten Regierungsebenen, sondern auf vielen kleinen Ebenen, beispielsweise der der Zivilgemeinschaft, statt. Außerdem sei die Intensität und Ausprägung des diplomatischen Verhältnisses einzelner Staaten zu Staaten mit begrenzter Staatlichkeit stark von ethnischen, religiösen und wirtschaftlichen Faktoren beeinflusst und sei immer abhängig vom geopolitischen Interesse der internationalen Staatengemeinschaft. In der anschließenden Diskussion nutzte Prof. Börzel noch einmal das Beispiel der Balkanstaaten und schilderte, dass die Stabilisierung zwar erfolgreich verlief, jedoch einen sehr hohen monetären und, durch die Einbindung der Vereinten Nationen und NATO, großen institutionellen Preis erfordert habe. Das könne nicht in jedem Fall von begrenzter Staatlichkeit geleistet werden und sei letztendlich auch kein Erfolgsgarant.

Panel 4: Economic Ties and Development Policy

Um den vernetzten Ansatz ebenfalls in der Konferenz umzusetzen, beschäftige sich das vierte Panel ausgiebig mit der wirtschaftlichen und entwicklungspolitischen Komponente begrenzter Staatlichkeit. Als Aufhänger der Diskussion diente die Frage, wer eigentlich von begrenzter Staatlichkeit maßgeblich ökonomisch profitiert. Der Verlauf der Diskussion machte deutlich, dass schlechte Wirtschaftsbedingungen sowohl Grund als auch Ergebnis begrenzter Staatlichkeit seien. Dies sei vor allem im Nahen Osten zu beobachten. Außerdem sei eine schlechte Wirtschaftslage oder ein wirtschaftliches Ungleichgewicht, etwa in Form eines großen Lohngefälles in der Bevölkerung, eine Grundvorau ssetzung für die Einflussnahme oder gar Machterlangung terroristischer Organisationen. Für Dr. Gregor Walter Drop, Leiter des Sonderforschungsbereichs für „Governance in Areas of Limited Statehood“ an der Freien Universität Berlin, sei eine ökonomische Unterwicklung gar ein erster Indikator für begrenzte Staatlichkeit.

Panel 5: Migration and Humanitarian Issues

Anschaulich demonstrierte Dr. Jonathan Zaragoza, Forschungsassistent am European University Institute in Florenz, in einer Powerpoint-Präsentation die aktuellen Zahlen und Landruten der Flüchtlingsströme. Um die Flüchtlingszahlen einzudämmen, brauche es eine schnelle Stabilisierung der begrenzten Staatlichkeit der Fluchtursprungsländer. Das sei nur mit einem übergreifenden humanitären und diplomatischen Lösungsansatz zu schaffen. Außerdem seien sowohl Kollaborationspartner in der Fluchtregion als auch nicht-staatliche Organisationen und Institutionen (Nichtregierungsorganisationen und Unternehmen aus der Privatwirtschaft) notwendig, stellten die Konferenzteilnehmer fest. Weiterhin dürfe bei der Diskussion um Flüchtling nicht vergessen werden, dass Flüchtlinge zwar oftmals richtigerweise als Resultat begrenzter Staatlichkeit identifiziert würden, allerdings führe überhöhte Staatlichkeit ebenfalls dazu, dass Menschen ihre Heimat fluchtartig verließen.

Panel 6: Conclusions and Next Steps

Das letzte Panel diente der Reflektion der vorangegangen Diskussionen und der Überlegung, wie die Ergebnisse der Konferenz im Rahmen einer Publikation festgehalten werden können. Ebenso wurde beschlossen, das Thema auch künftig im Zuge weiterer Konferenzen und Roundtable-Diskussionen fortzuführen. Insbesondere der vernetzte Ansatz, also die gleichzeitige Inklusion der außen- und sicherheitspolitischen, entwicklungspolitischen, humanitären und wirtschaftlichen Perspektive machte eine allumfassende Diskussion über die Herausforderungen des sich weltweit ausbreitenden Phänomens „begrenzte Staatlichkeit“ möglich. Dieser übergreifende Ansatz ist gerade für die betroffenen Staaten im Nahen Osten von großer Bedeutung. Europas Erfahrungen und Praktiken im Zuge des Stabilisierungsprozesses der Balkanstaaten können für den Nahen Osten als hilfreiches „Vorbild“ dienen. Das Auslandsbüro Israel der Konrad-Adenauer-Stiftung konnte mit der Konferenz einen wesentlichen Beitrag zum Erfahrungsaustausch und politischen Dialog zwischen Europa, Deutschland, Israel und dem gesamten Nahen Osten leisten.

Dr. Amichai Magen KAS Israel
Dr. Jonathan Zaragoza KAS Israel
Roundtable KAS Israel