Der Entwurf einer europäischen Verfassung in der juristischen Diskussion

Die Konrad-Adenauer-Stiftung veranstaltete im September 2003 in ihrer Tagungsstätte „Villa La Collina“ am Comer See unter der wissenschaftlichen Leitung von Professor Thomas von Danwitz (Universität Köln) ein mehrtägiges Symposium deutscher und französischer Rechtsexperten zum Entwurf einer europäischen Verfassung. Die 30 Tagungsteilnehmer - Universitätsprofessoren für Verfassungsrecht und Europarecht, Juristen der Kommission und der Bundesministerien - waren sich darin einig, dass die im Verfassungsentwurf sichtbare Steigerung der Handlungsfähigkeit der Union auch und gerade im Hinblick auf die anstehende Osterweiterung ein Schritt in die richtige Richtung ist. In den Beratungen wurde bei sehr viel Übereinstimmung im Grundsätzlichen allerdings auch deutlich, dass der Verfassungsentwurf eine Vielzahl offener Rechtsfragen mit sich bringt:

• In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist fraglich, ob das Konventsverfahren, das jetzt zum Verfassungsentwurf geführt hat und künftig allen Vertragsänderungen vorgeschaltet sein soll, einen substantiellen Gewinn an Transparenz und Bürgernähe gebracht hat und bringen wird. Es wird eine Aufgabe der Union und der Mitgliedstaaten sein, eine breitere Öffentlichkeit über die Konventsverfahren zu informieren

• Der Begriff „Europäische Verfassung“ ist deutungsbedürftig. Er ist nicht in einem klassisch-staatsrechtlichen Sinne zu verstehen, beschreibt aber einen Perspektivwechsel, womöglich gar einen Paradigmenwechsel in der historisch-politischen Entwicklung der europäischen Integration. Zu einer qualitativen Veränderung der rechtlichen Grundbeziehungen der Mitgliedstaaten zueinander führt die „Verfassung“ indes nicht. Die Union verharrt im Stadium eines mit hoher Integrationsdichte ausgestatteten supranationalen Staatenverbundes.

• Die Mitgliedstaaten bleiben auch nach der Ratifikation des Verfassungsentwurfs „Herren der Verträge“. Ihre Verfügungsgewalt über das europäische Primärrecht wird mit der neuen Kündigungsklausel des Art. I-59 Abs. 1 EU-VerfE tendenziell eher verfestigt als geschwächt. Dabei spielt keine Rolle, dass die einseitige Kündigung für die Mitgliedstaaten aus national-verfassungsrechtlichen und faktischen Gründen keine realistische Option darstellt.

• Auch vor dem Hintergrund der Vertragsherrschaft der Mitgliedstaaten ist der Regelungsinhalt des Art. I-10 Abs. 1 EU-VerfE, der dem EU-Recht Vorrang vor dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten einräumt, interpretationsbedürftig. Es ist nicht auszuschließen, dass diese neue Vertragsbestimmung dem Gemeinschaftsrecht über einen bloßen Anwendungsvorrang hinaus Geltungsvorrang zukommen lässt.

• Interpretationsbedürftig sind auch die Kompetenzkataloge der Artt. I-12 und I-13 EU-VerfE. Unklar ist dabei, ob diese Kataloge von Unionszuständigkeiten abschließend sind, ob der vom EuGH entwickelte Ansatz der implied powers aufrecht erhalten werden kann, welche Bedeutung der Flexibilitätsklausel des Art. I-17 Abs. 1 EU-VerfE künftig zukommt, und schließlich, ob kompetenzwidrig erlassene Rechtsakte der Mitgliedstaaten per se nichtig und unwirksam oder bloß rechtswidrig und aufhebbar sind.

• Das Subsidiaritätsprinzip des Art. I-9 Abs. 3 EU-VerfE ist in inhaltlicher Hinsicht, aber auch hinsichtlich seiner im Subsidiaritätsprotokoll vorgesehenen verfahrensrechtlichen und justitiellen Absicherung problematisch. Die Zuständigkeitsabgrenzung bleibt mit dem Gegensatzpaar „ausreichend erreicht“ – „besser erreicht“ unscharf, die Bindungswirkung von Subsidiaritätseinwänden nationaler Parlamente reicht nicht weit genug („berücksichtigen“), und der Streitgegenstand der von nationalen Parlamenten initiierten Subsidiaritätsklage steht nicht fest.

• Die behutsame Fortentwicklung der dualen demokratischen Legitimation der Union durch das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente ist begrüßenswert. Dabei stößt die nahezu flächendeckende Einführung der Mehrheitsentscheidung in unterschiedlicher und doch vergleichbarer Weise an verfassungsrechtliche Grenzen in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten (z.B. Art. 79 Abs. 3 GG, Art. 89 Frz.Verf.); Die Ergänzung der repräsentativ-demokratischen Strukturen um solche der partizipativen Demokratie (Art. I-46 EU-VerfE) ist klärungsbedürftig, sofern der Kreis der Akteure verengt wird („repräsentative Verbände“, „Betroffene“).

• Die Grundrechtscharta ist wesentlich auf die Ausbildung einer eigenen Dogmatik durch die Judikatur des Gerichtshofs und der nationalen Gerichte angewiesen. Für eine konsistente Schrankensystematik gibt der Chartatext nur wenige Anhaltspunkte. Inwieweit die in der Präambel der Grundrechtscharta in Bezug genommenen Erläuterungen des Konventspräsidiums rechtliche Bindungswirkung entfalten, ist unklar. Mit dem Begriff des grundrechtlichen „Schutzniveaus“ wird ein Maßstab aufgestellt, der in der Abgrenzung verschiedener Gewährleistungsebenen keine eindeutige Orientierung ermöglicht.