La política educativa y el nuevo rol del Estado en América Latina - Auslandsbüro Mexiko
Veranstaltungsberichte
El objetivo principal del seminario era destacar la importancia de la política educativa para un desarrollo sostenible en América Latina. Como ya se puede notar una mejora parcial en cuanto a aspectos cuantitativos, se trata ahora de aumentar sistemáticamente la calidad de la enseñanza que actualmente sigue siendo baja. Por ello, otra meta central del seminario estaba en mostrar a los políticos responsables opciones realistas para hacer frente a este desafío.
INFORME DEL SEMINARIO
El seminario “La Política educativa y el nuevo rol del Estado en América Latina” se llevó a cabo en los días 22 y 23 de Abril en la Ciudad de México y tuvo una dinámica de taller, basada en las presentaciones y el intercambio de los participantes, y en esfuerzos de síntesis y sistematización realizados por la coordinación del encuentro. Reunimos 60 personas a lo largo de los dos días de trabajo intensivo de los cuales 20 eran invitados internacionales que permanentemente debatieron los temas presentados en el programa. La posibilidad de reunir a dirigentes de partidos democráticos, humanistas y republicanos de América Latina, junto a especialistas en política educativa, permitió no solo contar con un panorama de los escenarios educativos de la región, sino definir algunos ejes centrales, consensos y desafíos de la actual política educativa; que se presentan a continuación.
I. El abordaje de la agenda educativa que se requiere es técnico-político.
Durante la década del 90´, los ministerios de educación de la región plantearon las reformas cuya concepción se centraba en criterios técnicos: reformas curriculares, capacitación de docentes, distribución de recursos didácticos, entre otras acciones. En este sentido, los ministerios consolidaron equipos de funcionarios técnicos, que lideraron los programas de reforma que se implementaron en la región. El bajo impacto de las reformas, sus dificultades de apropiación por parte de los actores del sistema, revelaron la necesidad de lecturas y criterios políticos para producir las transformaciones necesarias. El actual desafío de transformar el sistema en dirección a la mejora de calidad educativa y la disminución de los niveles de inequidad, requiere cambios en la estructura del sistema, es decir, transformar regulaciones, modelos de distribución de recursos, niveles de responsabilidad de los actores, incentivos, entre otras intervenciones. Este tipo de acción pública responde esencialmente a criterios y matrices políticas. Implementar una reforma de carácter estructural implica afectar derechos de los actores, distribuir poder y establecer responsabilidades; lo que deja entrever que la nueva agenda necesita ser pensada desde una perspectiva técnico-política, recuperando la visión de sistema como una trama de actores e instituciones que interactúan alrededor de determinados objetivos.
II. Las reformas que “vienen” no son cuantitativas en sus aspectos esenciales sino cualitativas.
Las políticas educativas se centraron en nuestra región, en metas cuantitativas: Más alumnos, más escuelas, más cargos docentes, más recursos didácticos distribuidos, entre otras. La definición del mejoramiento de la calidad y la equidad como objetivos, implica políticas que más allá de las metas cuantitativas, de seguir incorporando insumos, se hacen necesarias otras esencialmente cualitativas. Ya no se trata de “hacer más cosas” sino de hacerlas de un modo diferente, y esa tarea requiere una movilización del conjunto de los actores en función de transformar sus prácticas.
Las tareas que debemos plantear hacia adelante requieren ministerios capaces de intervenir sobre las prácticas, las ideas y los deseos de los actores del sistema, y eso requiere un nuevo modelo de estado.
III. Las políticas de cambio no pueden limitarse a cambiar las ideas y deseos de los actores, sino que también deben operar sobre las restricciones en el marco del cual estos se desarrollan.
Las experiencias de reforma de la década de 1990, mostraron que no resultó suficiente capacitar a los actores, transmitir nuevas ideas y valores, proponerles nuevos objetivos, sino que se hace necesario intervenir sobre las restricciones a partir de las cuales los mismos actúan.
Intentar cambios en los modos de “hacer” de los actores del sistema, implica transformar los marcos regulatorios, los modos de distribución de los recursos, las relaciones de poder al interior del sistema. Los actores definen sus estrategias de acuerdo con sus deseos, sus creencias y las restricciones que enfrentan (Elster, 1993). De tal modo que, a las políticas de construcción y transmisión de ideas y valores, deben sumarse aquellas que operan sobre el marco en el que dichos actores se desarrollan. Una reforma de carácter estructural, entonces debe consolidar un nuevo modelo de reconstruir el marco de actuación de los docentes, directores, supervisores, funcionarios, padres. No alcanza con definir técnicamente las características de los nuevos estatutos laborales, buena parte del éxito de una política docente reside en la gestión política de la misma. Y ella no sólo define su viabilidad sino el modo en que se instalará en el tiempo. Modelos de consenso con el Colegio de Profesores como ha intentado Chile, pueden ser más lentos en el tiempo pero probablemente pueden garantizar mejor pronóstico en el mediano plazo. Los casos colombiano o ecuatoriano muestran mayor velocidad en los avances, apoyados en altas legitimidades presidenciales, pero probablemente tengan más riesgos en el mediano plazo. Lo cierto es que parece difícil establecer reglas generales, justamente las condicionalidades políticas son las que obligan a contextualizar, evaluar la economía política en cada caso, y tomar algunas de las opciones de las que se dispone, que no siempre son las preferidas.
IV. Reformar la estructura del sistema implica afectar derechos de los actores, redistribuir poder y eso pone en juego la capacidad de los ministerios de educación de liderar el cambio.
Como se mencionó anteriormente, reformar la estructura del sistema en función de la mejora de la calidad, implicará inevitablemente afectar derechos de los actores, redistribuyendo poder y responsabilidades. Al mismo tiempo, no parece posible que la gestión educativa siga estando en manos exclusivamente de una mesa de negociación de dos actores – sindicatos y ministerios- sino que es preciso incorporar nuevos “jugadores” como los padres, académicos, organizaciones no gubernamentales, empresariales, etcétera. Incorporar nuevos actores, implica una pérdida de poder o, al menos, una redistribución del mismo, y son los actores históricos los que más tienen para perder en ese cambio.
Dado que estos nuevos desafíos toman fuerza en un momento de debilidad de los ministerios de educación en particular y de los ejecutivos en general, y de una pérdida de credibilidad de los funcionarios públicos y políticos, la demanda de poder que los mismos tienen, pone en juego la gobernabilidad de los ministerios para instalar y liderar el cambio. Generar nuevos espacios, incorporar nuevos actores, proponer nuevos modelos de consenso y toma de decisiones, no implica que el estado pierda el liderazgo de los procesos de cambio, más allá de que no lo haga con los niveles de verticalidad y centralización del pasado.
En ese contexto, parece necesario revisar las institucionalidades con las que se gobiernan los sistemas, incorporar a la sociedad civil a diversos ámbitos del gobierno, aprovechar los „tiempos“ en los que los ejecutivos crecen en capacidad de gobierno y credibilidad a los efectos de instalar los cambios, entre otros modelos de abordaje. Más allá de los que se definan, lo cierto es que el tema de la gobernabilidad del cambio no puede quedar afuera de la agenda de las políticas que se quiere implementar.
V. La participación de la sociedad civil ya no puede limitarse a la tradicional validación de las políticas educativas.
Las reformas de los 90´ apelaron a diferentes modelos de participación de la sociedad civil, que en general, se limitaban a aceptar y validar las acciones de los ministerios. El tipo de participación civil que se plantea en los nuevos modelos de política, no se limita a validaciones formales, sino que se trata de constituir a ese actor, en un polo de demanda, debate y toma de decisiones. Ya no puede pensarse en que la educación se defina exclusivamente en la macro-estructura, en un debate entre sindicatos y gobiernos, como hemos planteado anteriormente. Pero por otro lado, también se requiere forjar una nueva alianza entre la escuela y la familia, que incorpore a la misma como verdaderos partícipes del arduo proceso de construcción de una educación de calidad. Los cambios en las familias, los nuevos modelos de relación entre adultos y chicos y unas ciertas barreras que la escuela ha planteado tradicionalmente a la participación familiar, se han convertido en una limitación a la capacidad de acción de las instituciones educativas.
VI. La gobernabilidad es una construcción.
Está claro que la gobernabilidad del sistema educativo no surge ni se restringe a una decisión política del ministerio. El proceso de construcción de gobernabilidad es una tarea de construcción gradual y sostenida en el tiempo, que se logrará sobre la base de prácticas de diálogo, confianza, legitimidad y participación de los diversos actores; en dirección a objetivos claros. La construcción de la misma a través de la instalación de mesas de diálogo informado ,la generación de institucionalidades participativas, la transparencia de la información, la generación de mecanismos de rendición de cuentas, son condiciones necesarias para el establecimiento de espacios de gobernabilidad democrática. Los liderazgos presidenciales ayudan mucho en dichos procesos de construcción, pero de ningún modo son suficientes. Otro tema que merece ser considerado es el hecho que la discontinuidad en las políticas educativas, en los cambios de gestiones, dificultan los avances en materia de calidad y equidad, objetivos que requieren de políticas de estado, sustentables en el tiempo.
VII. Las respuestas no pasan por invertir más recursos, exclusivamente, se trata de entender al financiamiento como una herramienta de política educativa.
La reforma de los 90´ ha dejado entrever que ya no se alcanza con que la política de financiamiento se limite a mayor o menor cantidad de recursos. El desafío de implementar reformas estructurales a los sistemas educativos requiere pensar el financiamiento como un dispositivo de política pública, es decir, como una herramienta más para el alcance de los objetivos buscados. En tal sentido, es clave salir exclusivamente de la pregunta acerca de “cuánto”, para avanzar en responder: ¿qué financiar? ¿A qué actores otorgar poder para tomar decisiones?, ¿qué incentivos establecer a los mecanismos de financiamiento?, ¿Cómo se rendirán cuentas de los recursos invertidos? ¿Cuáles serán las prioridades del gasto? En el capítulo de la rendición de cuentas, aparece como central el capítulo de la transparencia en la ejecución de las políticas educativas. La misma, suma credibilidad a los ministerios y a las propias políticas, e invita a una participación más activa por parte de la sociedad.
VIII. Es preciso distinguir entre los docentes y los sindicatos.
Históricamente, los ministerios de educación de la región han tendido a identificar a los sindicatos y los docentes como un mismo actor; las organizaciones sindicales aparecían como el modo de dialogar con “los maestros“, lo que ha dificultado la construcción de vínculos y de diálogo. Parece necesario distinguir entre ambos actores, comprender que la discusión laboral no puede ser el único eje de conversación, y que los ministerios necesitan „hablar“ con los maestros más allá de las discusiones salariales, ya que no hay política de mejora de la calidad, que no tome en consideración a los docentes. Una estrategia de política docente aparece como el núcleo de cualquier programa educativo, la misma debe tener claros los interlocutores, debe valorizar a los „buenos docentes“, reconocerlos y apelar tanto a las cuestiones laborales, como a las de profesionalización y gestión de los procesos educativos.
IX. Los sistemas educativos tienen los sindicatos que han construido.
Al analizar las tradiciones políticas de los países de la región, se puede afirmar que los modelos de organización y operación de los sindicatos docentes encuentran similitudes con muchas de las prácticas políticas del sistema. Sin embargo, en el afán de los ministerios por modificar las históricas prácticas sindicales, se invisibiliza que generalmente, la relación entre ambos actores no es más que un reflejo de la cultura política del país y que los cambios que se les exigen deben ser analizados en ese contexto.
Tanto en aquellos casos en que existe una relación de acuerdo y consenso, de conflicto o incluso de ausencia de diálogo, no pareciera ser una característica propiamente educativa ni coyuntural, dichas relaciones responden a tradiciones políticas que, en muchos casos, deben ser transformadas.
X. Los ministerios de la región deben esforzarse en construir una sociedad civil con capacidad de demanda.
Uno de los problemas educativos de la región es que la sociedad civil está bastante contenta con su educación, en comparación con los resultados que arrojan las evaluaciones de calidad. Comparativamente con otras regiones, Latinoamérica muestra una visión de la educación de mucho mayor optimismo, que el que sus resultados objetivos permitirían tener, y que el de otras del mundo. Esta satisfacción/conformidad con los resultados, se traduce en un desafío para los ministerios que no se enfrentan a reclamos por mejora de la calidad, es decir, no hay demanda de mejor educación. La tarea de construcción de la sociedad civil como polo de demanda y de construcción pareciera requerir una construcción por parte del estado. El fortalecimiento de la sociedad civil, no pareciera un proceso que puede generarse espontáneamente, al menos, no a la velocidad que las reformas educativas requieren.
XI. Encontrar modos de instalar los valores del humanismo a los objetivos del sistema educativo.
Es bueno centrar las políticas educativas en la búsqueda de la calidad educativa, pero también es preciso entender que la escuela forma personas, por lo cual hay que buscar modos de introducir valores del humanismo en la lógica de los sistemas y en el diseño de las políticas educativas. La presencia de algunos representantes de partidos políticos importantes de la región en el debate puede ser un canal para formar una red que trabaje en la puntualización y difusión de esos valores en la región.
XII. De una escuela implementadora a una escuela generadora.
Desde la consolidación de los sistemas educativos las escuelas ocuparon el rol de “implementadoras” de las políticas. En el marco de sistemas estandarizados, burocráticos y verticales, lo cierto es que las escuelas se dedicaban a cumplir la norma y poner en marcha las decisiones que “bajaban“. La incorporación de los objetivos de calidad y equidad como prioritarios, implica nuevos modelos de organización de los sistemas educativos. Uno de los desafíos consiste en pasar de escuelas implementadoras a escuelas generadoras de políticas. Pero para que las mismas logren consolidar políticas de mejora, no solo es preciso brindar autonomía sino que desde el Estado es esencial asistirlas y acompañarlas. Lo cierto es que los ministerios han sido poco hábiles en esta tarea de acompañamiento, por lo cual resulta clave trabajar en esto. Un nuevo modelo de organización implica nuevas tareas y modos de enfrentarles, y a su vez asumir responsablidades diferentes – tanto las escuelas como los propios ministerios.
XIII. Es preciso alinear la formación de las universidades con las necesidades del sistema.
Los ministerios de educación de la región necesitan consolidar modelos de gobierno y control de la carrera docente como un modo de garantizar la calidad de la formación de los mismos. En tal sentido, más allá de que las instituciones formadoras sean gestionadas por los gobiernos directamente, los ministerios deben recuperar el control y alinear la formación docente con las necesidades del sistema. Dicho control político de la formación docente debe darse más allá que la misma ocurra en las universidades u otro tipo de instituciones autónomas.
XIV. Articular las estrategias con otras áreas del estado.
Las políticas educativas necesitan dialogar con otras políticas públicas como las de desarrollo social, salud, entre otras. La mejora de la calidad educativa, no está asociada exclusivamente a cuestiones pedagógicas, sino que la misma requiere políticas integrales, que en muchos casos exceden a los sistemas educativos.
Conclusiones:
El evento generó mucho debate entre los participantes lo que muestra la importancia de espacios como éste de intercambio entre expertos, políticos y representantes de la sociedad civil de América Latina.
La sensación que se ha podido tomar en las discusiones, es que los enfoques, visiones y valores generales, empiezan a ser muy similares. Las diferencias aparecen en los modos de implementación en los diferentes escenarios.
Es muy productiva la discusión que se ha producido entre actores que provienen del mundo político, más específicamente, otros cuyo origen es de tipo académico, incluso aquellos que trabajan en organizaciones sindicales. La idea que parece “crecer” es la de un diálogo más activo entre estas visiones o tradiciones.
Finalmente, no parece menor la impronta que aporta la mirada valórica sobre la política. Los riesgos de la mirada eminentemente técnica, son de quedar encerrados exclusivamente en los objetivos de equidad y calidad, observados alrededor de los resultados de las evaluaciones. La incorporación de discursos más cercanos a la visión de la sociedad y del ser humano que se tiene, enriquecen dicha visión de la calidad educativa.
El grupo de senadores, diputados y representantes de partidos humanistas de la región presente en el evento se mostró dispuesto a llevar los resultados del encuentro a sus países y debatir con sus colegas el futuro de la política educativa. Incentivados por el Senador chileno, Mariano Ruiz Esquide, el grupo se propuso a darle seguimiento a este debate y formar una identidad y un pensamiento común sobre el tema de la educación. La necesidad de mejorar la calidad de la misma es consenso en la región.
El discurso afinado entre los participantes demuestra uno de los principales objetivos de la Fundación Konrad Adenauer que es proporcionar espacios de discusión y facilitar la creación y el fortalecimiento de redes y el intercambio sobre importantes temas como las políticas educativas en la región.
Fue un evento exitoso que contó con la importante contribución de la Fundación Rafael Preciado, de la Fundación CEPP en Argentina así como del equipo de la Fundación Konrad Adenauer en México y Brasil.
Enlaces relacionados:
Centro de Estudios en Políticas Públicas
Fundación Rafael Preciado Hernández
Download de las presentaciones Power Point:
La Nueva Agenda:
Gobernabilidad y Políticas Educativas:
Relaciones entre Ejecutivos y Sindicatos:
Hacia una Mirada en las Politicas Educacionales:
La Educación en la Coyuntura Política de la Región:
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