Die Agenda für den NATO-Gipfel in Chicago hätte umfangreicher kaum sein können, denn gleich in drei Bereichen wollte und musste die Allianz Fortschritte erzielen. Der bereits beschlossene Abzug aus Afghanistan musste vor- und vor allem nachbereitet werden. Schließlich wird der Abzug schon in logistischer Hinsicht zu einer Herkulesaufgabe werden und die dafür benötigten Transportwege müssen von der NATO erst noch gesichert werden. Ohne die Hilfe Pakistans wird das kaum möglich sein, das daher auch zum Gipfel eingeladen wurde.

Darüberhinaus hatte die NATO sich vorgenommen, auf dem Gipfel eine vorläufige Operationsfähigkeit in der Raketenabwehr bekanntzugeben. Und schließlich sollte mit Smart Defence auch eine Initiative auf den Weg gebracht werden, die vor allem darauf zielt, den schleichenden Fähigkeitsverlust durch die drohenden Einschnitte in die Verteidigungsetats der Mitgliedsländer aufzufangen. Die Allianz hatte sich also einen Implementierungsgipfel vorgenommen, der in diesen kritischen Bereichen signifikante Fortschritte möglich machen sollte. Doch schon eine kurze Nachlese zeigt, dass die Aufgabenliste nach dem Gipfel länger und nicht kürzer geworden ist.

Steiniger Abzug aus Afghanistan

Zur Implementierungsagenda der NATO gehört an erster Stelle der bereits auf dem NATO-Gipfel in Lissabon beschlossene und für 2014 angestrebte Abzug aus Afghanistan. Obwohl bereits länger verabschiedet, nahmen in den Monaten vor dem Gipfel auch die Pläne für den Abzug erste Konturen an. So wird der eigentliche Kampfeinsatz der Allianz bereits 2013 beendet, nachdem mehr und mehr Regionen in die Verantwortung der afghanischen Streitkräfte übergeben werden. Damit verlagert sich bereits jetzt die Natur des Einsatzes von einer umfangreichen Aufstandsbekämpfungsstrategie zu einem Ausbildungs- und Hilfseinsatz. Von 2013 bis 2014 werden die Soldaten der International Security Assistance Force (ISAF) nur noch als Ausbilder eingesetzt. Die Vereinigten Staaten beginnen bereits jetzt, ihre im Rahmen des 2008 verkündeten Surge zusätzlich nach Afghanistan verlegten Truppen abzuziehen.

Der Abzug wirft gleich zwei Fragen auf, auf die in Chicago noch unzureichende Antworten gegeben wurden: Auf welchem Wege die NATO ihre Truppen und ihr Material aus Afghanistan abziehen will und wie die Allianz ihrem Ziel wird gerecht werden können, Afghanistan auch nach 2014 bei der Stabilisierung des Landes zu helfen. In beiden Fragen sollte es in Chicago zu konkreten Ergebnissen kommen. Nach der bereits über mehrere Monate anhaltenden Sperrung der Nachschubwege über Pakistan, war allgemein erwartet worden, dass mit Pakistan nun ein Abkommen unterzeichnet wird, dass zumindest den Abzug der Alliierten über Pakistan möglich machen würde. Daher war in letzter Minute auch der pakistanische Präsident Asif Ali Zardari nach Chicago eingeladen worden. Doch ein Durchbruch konnte nicht erzielt werden, bis zuletzt sperrte sich Islamabad gegen ein Abkommen, dass vor wenigen Jahren noch als reine Formalität betrachtet worden wäre. Zwar hat die NATO nach wie Hoffnung, dass es zu einer Unterzeichnung kommt, doch die Hürden dafür sind hoch.

Das pakistanische Parlament hat die Einstellung der Drohnenangriffe zu einer Vorbedingung der erneuten Öffnung der Versorgungswege gemacht, obwohl pakistanische Militärs und die pakistanische Regierung im Vorfeld des Gipfels Bereitschaft gezeigt hatten, die Korridore zu öffnen, sollte die Allianz bereit sein, mehr Gebühren für die Container abzuführen. Präsident Obama konnte seine Enttäuschung nur schwerlich verbergen und ließ Pakistan bei der Danksagung an die NATO-Partner bewusst außen vor und verweigerte Zardari zudem ein persönliches Treffen in Chicago. Damit setzt sich die rapide Verschlechterung in den amerikanisch-pakistanischen Beziehungen fort, die bereits seit längerem zu einer Hypothek für den gesamten Einsatz geworden sind. Sollte es nicht gelingen, mit Pakistan ein vernünftiges Abkommen zu erzielen, bedeutet dies, dass die NATO im schlechtesten Fall große Mengen an Material in Afghanistan würde zurücklassen müssen.

Während den Vereinigten Staaten ihr Engagement in Afghanistan reduzieren und zur Bekämpfung internationaler Terrornetzwerke vor allem auf Drohnenangriffe setzen, wird das Afghanistan-Engagement auch von pakistanischer Seite als weitgehend abgeschlossen gesehen. Da die NATO sich aber entschlossen hat, auch über 2014 hinaus der afghanischen Regierung zur Seite zu stehen, stellt sich vor allem die Frage, wie eine Strategie für den Januar 2015 aussehen soll. Der schnelle Aufwuchs der afghanischen Sicherheitskräfte — die Allianz spricht dabei von einem Afghan surge — wird zwar von der NATO als Erfolg gesehen, doch zieht dieser auch weitreichende finanzielle Verpflichtungen nach sich. Schließlich wird der afghanische Staat auch mittelfristig nicht in der Lage sein, eine Armee und nationale Polizei von mehreren hunderttausend Männern und Frauen zu finanzieren.

Die NATO geht davon aus, dass für die Finanzierung der afghanischen Sicherheitskräfte jährlich um die vier Milliarden US-Dollar zugeschossen werden müssen, weshalb schon jetzt Planungen in Angriff genommen werden, ab 2017 auch den Umfang der afghanischen Sicherheitskräfte zu reduzieren. Allerdings wird auch die Wiedereingliederung dann aus dem Dienst scheidender Soldaten und Polizisten erhebliche Mittel verlangen, so dass die NATO noch mindestens weitere zehn Jahre in Afghanistan Verpflichtungen haben wird. Freilich setzen diese Pläne voraus, dass sich die Sicherheitslage bis 2017 soweit stabilisiert und konsolidiert, dass eine Verringerung der afghanischen Sicherheitskräfte überhaupt möglich ist.

Die NATO hatte zudem gehofft, durch den in Lissabon beschlossenen Abzugstermin für das Jahr 2014 den Druck aus den nationalen Abzugsdiskussionen zu nehmen, die zwischenzeitlich in vielen Mitgliedsstaaten aufgebrochen waren. So sollte gewährleistet werden, dass die Allianz sich an das Prinzip, gemeinsam in einen Einsatz hinein und auch wieder gemeinsam hinauszugehen, würde halten können. Die spürbare Erleichterung über den Abzug hatte allerdings nur vorübergehend zu einem Konsens im Bündnis geführt. Die Wahl Francois Hollandes zum neuen Präsidenten Frankreichs hat den nationalen Abzugsdiskussionen erneut Auftrieb gegeben. Hollande hatte vor dem Gipfel angekündigt, die französischen Truppen würden so wie früh möglich abgezogen. Zwar wolle sich Frankreich langfristig engagieren; dennoch fürchtet die NATO, dass Paris damit den Wettlauf zu den Ausgängen neu startet. Hollande war kurz nach dem Gipfel nach Afghanistan geflogen, wo er die Abzugspläne Frankreichs bekräftigte. Das Signal an die Partner war eindeutig: Innenpolitik übertrumpft Solidarität innerhalb des Bündnisses.

Erfolg Raketenabwehr

Angesichts der vielen offenen Baustellen die der Allianz noch Sorgen bereiten, wird ausgerechnet die Raketenabwehr zu einem präsentablen Fortschritt, wenngleich auch hier Herausforderungen bestehen bleiben. Die NATO erklärte in Chicago die vorläufige Operationalität ihrer Raketenabwehr und betonte zugleich, dass zwar die Aufklärungssysteme von der NATO betrieben, die eigentlichen Abfangwaffen aber unter nationalem Kommando bleiben werden, womit sichergestellt bleibt, dass die Abfangwaffen auf kurzem Wege gestartet werden können. Von ihrem Ziel, das gesamte Bündnis und die alliierten Truppen im Einsatz komplett abdecken zu können, ist die Allianz aber noch weit entfernt. Trotz Kampfwertsteigerung ruht ein Teil der Raketenabwehr auf alternden Patriot-Systemen. Das leistungsfähigere Nachfolgesystem MEADS wird nach jahrelangen Diskussionen nicht nur in den europäischen Entwicklungsländern Italien und Deutschland in Frage gestellt, sondern auch in den Vereinigten Staaten, wo sich Zweifel an Kosten und Fähigkeiten des Systems mehren. Wann also der vorläufigen Operationalität der Raketenabwehr die vollständige folgt, ist weitestgehend offen.

Neben den fortbestehenden technischen Hürden, gilt es vor allem die politischen Bedenken Russlands zu zerstreuen. Das ist mit der erneuten Wahl Vladimir Putins in das Präsidentenamt Russlands keineswegs einfacher geworden, schließlich hat sich Putin nie zögerlich gegeben, innenpolitische Spannungen mit außenpolitisch aggressiven Manöver ein Ventil zu geben. Dem unmittelbar vor dem NATO-Gipfel stattfindenden Treffen der G8-Staaten in Camp David war Putin demonstrativ ferngeblieben; ein klares Zeichen, dass die Beziehungen zu Russland sich nicht ohne weiteres werden verbessern lassen. Die russische Regierung hat in den vergangenen Jahren eine so bemerkenswerte, wie besorgniserregende Entwicklung in der Frage der Raketenabwehr durchgemacht. Hatte sie zunächst noch Kooperation mit der NATO angeboten, ging der Chef des Generalstabes der russischen Streitkräfte, General Nikolai Makarov, sogar soweit, präemptive Schläge gegen das Abwehrsystem anzudrohen. Hier steht also noch eine Menge Arbeit an.

Smart Defence – Smarte Kürzungen?

Bereits im Vorfeld des Gipfels in Chicago wurde Smart Defence als neue Initiative der NATO vorgestellt, die vor allem darauf zielt, die durch die massiven Einsparungen in den Haushalten der Mitgliedsländer verursachten Kürzungen in den Verteidigungshaushalten aufzufangen. Der Vorsatz der Allianz, mit weniger Mitteln besser umzugehen, ist grundsätzlich löblich. Doch der Vorstellung des Generalsekretärs, dass mit weniger Mitteln mehr zu erreichen ist — do more with less — ist mit erheblicher Skepsis zu begegnen. Angesichts der weiterhin bestehenden Einsparungszwänge, des Abzuges aus Afghanistan und der bewusst kurzgehaltenen Intervention in Libyen, kann davon ausgegangen werden, dass die Allianz in Zukunft eher weniger als mehr wird unternehmen können. Und schließlich wird auch der politische Wille, sich auf ähnlich umfangreiche Engagements wie den Afghanistan-Einsatz einzulassen, in den kommenden Jahren kaum zu mobilisieren sein. Zu greifbar ist die allgemeine Erleichterung über den bevorstehenden Abzug.

Das eigentliche Problem der Smart Defence-Initiative ist allerdings, dass sie nicht aus sicherheits- oder verteidigungspolitischen, sondern aus fiskalpolitischen Überlegungen heraus geboren wurde. Sie soll es den Mitgliedsstaaten erlauben, Fähigkeiten zu bündeln — Stichwort: pooling and sharing — um unnötige Redundanzen in den Fähigkeiten zu vermeiden und so Haushaltseinsparungen zu ermöglichen. Sie wird die zum Teil erheblichen Fähigkeitslücken der Allianz nicht schließen, was nicht zuletzt daran deutlich wird, dass die konkreten Initiativen, die Rahmen dieser Initiative in Angriff genommen wurden, kaum noch eine Verbindung zu den Prioritäten des Strategischen Konzepts erkennen lassen. So hatte etwa Norwegen im Vorfeld des Gipfels betont, dass die Allianz Planungen für die Verteidigung der osteuropäischen Alliierten zu lange vernachlässigt habe. Anders gewandt: Die Allianz überlegt nicht, welche Instrumente sie braucht und eventuell beschaffen muss, um den im Strategischen Konzept aufgestellten Prioritäten zu folgen, sondern vielmehr, was mit den vorhandenen Mitteln noch gemacht werden kann.

Greifbar wird dieses grundsätzliche Problem an den konkreten Projekten, auf die sich die NATO-Staaten geeinigt haben. Auch in Chicago wurde immer wieder die Anschaffung von drei Transportflugzeugen des Typs C-17 Globemaster durch zwölf Mitgliedsländer der NATO für eine gemeinsame Strategic Airlift Capability angeführt. Dies Modell erlaubt den Teilnahmestaaten die Nutzung der Flugzeuge gemäß ihres Kostenbeitrages. Die Vereinigten Staaten tragen etwa dreißig Prozent der Kosten und können daher auch dreißig Prozent der jährlichen Flugstunden nutzen, weshalb das Projekt etwa vom amerikanischen NATO Botschafter Ivo Daalder gerne als nachweislicher Erfolg von Smart Defence angeführt wird. In Chicago hat sich die NATO zudem auf die Anschaffung von fünf Drohnen des Typs Global Hawk geeinigt, die den Kern des sogenannten Allied Ground Surveillance Systems (AGS) ausmachen werden, das bis 2017 volle Einsatzbereitschaft erlangen soll. Diese Initiative hilft zwar tatsächlich, die im Libyen-Einsatz deutlich zu Tage getretenen Fähigkeitslücken in Aufklärung, Zielidentifizierung und Gefechtsfeldüberwachung zu schließen. Weitere Bereiche, in denen die NATO-Staaten Kooperationen anstreben, etwa in der luftgestützten Seeüberwachung, im Sanitätsdienst und in der Luftbetankung sind ebenfalls Bereiche, in denen Fähigkeiten ohne allzu groß Hürden geteilt werden können.

Allerdings wird es bei allen Offensivfähigkeiten besonders schwierig zu einer wirklichen Bündelung zu gelangen. In Chicago gestand dann auch der NATO Generalsekretär Anders Fogh Rasmussen ein, dass vor allem dort ungelöste Fragen bestehen, wo die Einsatzfähigkeit von der Bereitschaft mehrerer Staaten abhängt, sich tatsächlich an einem Einsatz zu beteiligen oder anteilige Zugriffsrechte im Einsatzfall bereits aufgebraucht sind. Anders gewandt: Die Partnerstaaten brauchen das, was im NATO-Jargon assured access genannt wird und damit die Gewissheit, dass kritische Komponenten und kritisches Personal im Ernstfall auch wirklich bereit stehen werden. Gerade der Libyen-Einsatz hat aber gezeigt, dass nicht alle Mitgliedsländer die notwendige Verlässlichkeit mitbringen.

Weniger mit Weniger

Ein Gipfel ist aber auch immer für das interessant, was nicht auf der Agenda gelandet ist oder nur am Rande Behandlung fand. Für einen Gipfel, der die globalen Partnerschaften der NATO und den Beitrag von Nichtmitgliedsländern am Einsatz in Afghanistan betonen sollte, ist es bemerkenswert, dass es in der Frage der Erweiterung kaum nennenswerte Fortschritte gegeben hat. An baldiger Aufnahme sind Georgien und Mazedonien interessiert. Die ungelösten Territorialstreitigkeiten zwischen Georgien und Russland und der so sinn- wie richtungslose Namensstreit zwischen Athen und Skopje um den Namen Mazedoniens verhindern allerdings eine Erweiterung in allzu naher Zukunft, auch wenn die Allianz betont, sie würde die Politik der offenen Tür fortsetzen. Immerhin ist es Georgien gelungen, in eine Gruppe von Aufnahmekandidaten mit den Balkan-Staaten zu gelangen, was die generelle Aufnahmebereitschaft der NATO immerhin etwas betont und das Land auf eine Ebene mit Bosnien-Herzegowina und Montenegro stellt. Dennoch besteht die Allianz auf deutschem Wunsch auf einem Membership Action Plan für Georgien, der allerdings nicht in Angriff genommen werden kann. Deutschland nutzt damit de facto den Membership Action Plan um eine Aufnahme Georgiens zu verhindern. Das schafft insofern eine Schieflage, als Georgien inzwischen zu den größeren Truppenstellern in Afghanistan gehört.

Ebenso aufschlussreich ist, dass auf türkisches Drängen Israel nicht nach Chicago eingeladen wurde, was angesichts der Diskussion um den Iran und Syrien zumindest bemerkenswert ist. In ihrem in Lissabon besc hlossenen Strategischen Konzept hatte sich die NATO zudem entschlossen, aus dem Einsatz in Afghanistan Lehren zu ziehen, um auf künftige Einsätze besser vorbereitet zu sein. Allerdings scheinen sich die Mitgliedsländer vor allem darin einig, einen solch komplexen Einsatz nicht zu wiederholen. Das ist insofern problematisch, als sich die Natur eventueller militärischer Einsätze nicht prognostizieren lässt. Schließlich war die Allianz nicht mit dem Vorsatz nach Afghanistan gegangen, einen umfangreichen Aufstandsbekämpfungseinsatz durchzuführen.

Schon diese kurze Nachlese zeigt, dass der Gipfel die wesentlichen Probleme zwar benannt und zum Teil auch Lösungen auf den Weg gebracht hat, zentrale Problem der Allianz aber nicht hat lösen können. Trotz der Smart Defence-Initiative setzt sich der Trend der Entmilitarisierung Europas in einem besorgniserregenden Tempo fort. Denn zur ohnehin schon seit längerem andauernden strukturellen Unterfinanzierung der meisten europäischen Verteidigungshaushalte gesellt sich ein zusätzlicher Sparzwang durch die Finanzkrise. Das Bündeln und gemeinsame Nutzen noch vorhandener Ressourcen wird daher den Fähigkeitsverlust der Allianz allenfalls verlangsamen, aber keineswegs aufhalten.

Dustin Dehez ist Senior Analyst am Global Governance Institute. Er ist Mitglied im Arbeitskreis Junge Außenpolitiker der KAS sowie der Young Atlanticist Working Group des Atlantic Council of the United States, auf deren Einladung er am NATO-Gipfel 2012 teilnahm.