Event Reports

Arabische Kommunalpolitik in Israel

by Michael Mertes, Daliah Marhöfer

Eine Analyse der Stadt- und Gemeinderatswahlergebnisse 2013

Am 21. November 2013 veranstaltete das Konrad-Adenauer-Programm für Jüdisch-Arabische Zusammenarbeit (KAP) an der Tel Aviv University eine Konferenz zu den Ergebnissen der Kommunalwahlen vom 22. Oktober 2013 (und der Stichwahlen vom 5. November) im arabischen Sektor Israels. In Israel gibt es 257 Kommunen, von denen 85 zum arabischen Sektor gehören.

In ihren Grußworten betonten Arik Rudnitzky, Geschäftsführer des KAP, und Michael Mertes, Leiter der KAS Israel, die hohe Bedeutung der Kommunalpolitik für Israels rund 1,6 Millionen arabische Bürgerinnen und Bürger. Dies zeige nicht zuletzt die hohe Wahlbeteiligung im arabischen Sektor, die mit über 85% den Landesdurchschnitt von 51% erneut signifikant überstiegen habe.

Panel 1: Die Kommunalwahlen im arabischen Sektor – Überblick und Analyse

Als erster sprach Dr. Nohad Ali vom Western Galilee College und der Universität Haifa über die Rolle der Islamischen Bewegung in der Kommunalpolitik. Diese Bewegung besteht aus zwei Richtungen: dem „dogmatischen“ nördlichen Zweig und dem „pragmatischen“ südlichen Zweig. Der nördliche Zweig lehnt eine Beteiligung an Wahlen aus ideologischen Gründen prinzipiell ab; der südliche Zweig sieht darin kein Problem für die religiöse und erzieherisch-soziale Mission der Islamischen Bewegung.

Aus Sicht der meisten israelischen Araber sei die „kommunale Arena“ wichtiger als die „staatliche Arena“; das drücke sich nicht zuletzt in einer signifikant niedrigeren Wahlbeteiligung des arabischen Sektor bei den Knessetwahlen aus.

Dr. Ali unterschied zwischen vier verschiedenen Phasen in der Rekrutierung arabischer Kommunalpolitiker seit 1948. Zu Beginn hätte lokale Honoratioren eine wesentliche Rolle gespielt. Seit Beginn der 1970er Jahre, mit dem Aufstieg der Islamischen Bewegung, hätten ideologische Auswahlkriterien und damit religiöse Autoritäten an Bedeutung gewonnen – zunächst auf lokaler, seit Ende der 1970er Jahre auch auf staatlicher Ebene. Allerdings habe die Islamische Bewegung in Israel sich – im Gegensatz etwa zur Hamas oder zur Hisbollah – nie als eine nationale Kraft verstanden; sie habe ihre eigentliche Aufgabe stets im lokalen Bereich gesehen.

Kurz nach der Jahrtausendwende habe der nördliche Zweig der Islamischen Bewegung die kommunale Arena verlassen. Beobachter hätten dafür so unterschiedliche Gründe wie Radikalisierung oder abnehmender Einfluss ausgemacht. Dr. Ali widersprach beiden Thesen und bot als Erklärung an, die Islamische Bewegung habe sich auf ihre eigentliche – nämlich religiöse – Aufgabe zurückbesonnen. Der Rückzug aus der Politik sei als Ausdruck eines zunehmenden religiösen Fundamentalismus, nicht als Symptom eines wachsenden politischen Extremismus zu deuten. Auch habe eine Rolle gespielt, dass die religiösen Autoritäten befürchtet hätten, durch Verwicklung in kommunale Korruptionsaffären könne der makellose moralische Ruf der Islamischen Bewegung leiden.

Diese neuere Entwicklung habe eine dritte Phase in der Rekrutierung arabischer Kommunalpolitiker eingeleitet – die Dominanz der „Hamula“ (Großfamilie, Clan). Dies erkläre unter anderem, weshalb die Zahl der Kommunalparteien und der unabhängigen Kandidaten im arabischen Sektor so außerordentlich hoch sei: Ein Großteil der Wählerinnen und Wähler träfen ihre Entscheidung nicht nach programmatischen oder ideologischen Kriterien; sie stimmten einfach für den Kandidaten ihrer Hamula. Mit der Kommunalwahl 2013 sei der arabische Sektor in eine vierte Phase der Kommunalpolitik eingetreten, die Dr. Ali als „Post-Hamula-Phase“ bezeichnete: Die traditionellen Hamulas hätten sich in vielen Gemeinden unter Führung von akademisch gebildeten Clanmitgliedern gespalten; infolgedessen hätten 2013 Gruppierungen unterhalb der Hamula-Ebene um Kommunalmandate konkurriert.

Die zweite Rednerin, Frau Dr. Ziyad Abu Habla, präsentierte erste Untersuchungen über die Beteiligung arabischer Frauen – Wählerinnen und Kandidatinnen – an der Kommunalwahl 2013. Zu Beginn unterstrich sie, dass ein geringer Anteil an Frauen in Parlamenten und politischen Ämtern auch in westlichen Demokratien (mit Ausnahme der skandinavischen Länder) zu beobachten sei. Sie warnte davor, dieses Phänomen in arabischen Gesellschaften kulturell zu erklären. Der relativ hohe Anteil an Mandats- und Amtsinhaberinnen in mehreren Maghreb-Staaten oder den Palästinensischen Gebieten zeige, dass dieses Deutungsmuster zu simpel sei. Im arabischen Sektor Israels verhindere allerdings die Dominanz der patriarchalischen Hamula eine stärkere Beteiligung von Frauen.

Mit zahlreichen statistischen Details konnte Dr. Abu Habla belegen, dass bei der Kommunalwahl 2013 mehr arabische Frauen als jemals zuvor (302, darunter 42 in gemischt jüdisch-arabischen Kommunen) kandidiert hätten. Bei der Kommunalwahl 2008 habe es insgesamt nur 149 Kandidatinnen gegeben. Viele der Kandidatinnen 2013 hätten auf aussichtsreichen Listenplätzen (1 auf Listenplatz 1, 25 auf Listenplatz 2, 38 auf Listenplatz 3, 36 auf Listenplatz 4, 25 auf Listenplatz 5) gestanden. In Nazareth, das als „Hauptstadt“ der israelischen Araber gilt, kandidierte die Knesset-Abgeordnete Hanin Zouabi (von der arabischen Balad-Partei) für das Oberbürgermeisteramt und erzielte in der seit 1978 von der Chadasch-Partei dominierten Stadt ein Ergebnis von über 10%.

Insgesamt 18 arabische Kandidatinnen schafften es 2013 in ein Kommunalparlament. Das sei, so Dr. Abu Habla, immerhin eine Steigerung um 133% gegenüber 2008. Darin komme ein Trend zu Ausdruck, der mehrere Ursachen habe. Zum einen wirke der „feministische Diskurs“ – in Israel, in der Region und weltweit – immer stärker auf den arabischen Sektor der israelischen Gesellschaft ein. Eine besondere Rolle spielten dabei Menschenrechtsorganisationen wie „Women Against Violence“ in Nazareth. Die Medien hätten das Ihre dazu beigetragen, das Selbstbewusstsein der arabischen Frauen zu stärken und sie politisch zu mobilisieren. Es falle auf, dass die Mehrheit der arabischen Kandidatinnen akademische Abschlüsse (BA, MA, PhD) vorweisen konnten.

Panel 2: Nach den Wahlen: Herausforderungen für die arabischen Gemeinde- und Stadtverwaltungen

Unter der Leitung von Frau Anna Hazan, Dozentin für Verwaltungswissenschaften am Sapir College und ehemalige Leiterin des Referats für kommunale Entwicklung im Innenministerium, widmete sich das zweite Panel den praktischen Konsequenzen des Kommunalwahlergebnisses 2013 für den arabische Sektor.

Ziyad Abu Habla, Leiter der Sektion Transparenzforschung an der Universität Tel Aviv, ging der Frage nach, ob die Wirtschafts- und Finanzkrise der vergangenen Jahre in vielen arabischen Kommunen nur ein vorübergehendes Phänomen oder von Dauer sei. Zunächst verwies Abu Habla auf die sozioökonomischen Rahmenbedingungen im arabischen Sektor als Ursache der kommunalen Haushaltskrise: Ein Großteil dieser Bevölkerungsgruppe ist von Arbeitslosigkeit, Armut und Problemen im Bildungswesen betroffen. Dadurch werde der kommunale Haushalt auf Einnahmeseite durch geringe Steuerzuflüsse geschwächt und auf Ausgabenseite durch Sozialleistungen belastet.

Als weitere Ursache für die Haushaltskrise in den arabischen Kommunen können die eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten aufgrund der Dominanz der „Hamula“ genannt werden. Es sei problematisch, dass ein Großteil der Wählerinnen und Wähler für den Kandidaten ihrer „Hamula“ stimmen, unabhängig davon, ob er Führungskompetenzen vorweisen kann oder nicht. Dies führe meistens zu einer instabilen Gemeindeverwaltung, der die Expertise zum Managen des Kommunalhaushalts fehle. Ferner nannte Abu Habla staatliche Rahmenbedingungen als Ursache für die wirtschaftliche Krise in den arabischen Kommunen. Die staatliche Ausgaben- und Einnahmenverteilung berücksichtige beispielsweise nicht, dass die arabischen Kommunen in der Regel eine geringere Einwohnerzahl aufweisen oder in der Peripherie der Städte liegen.

Vor dem Hintergrund seiner Ausführungen resümierte Abu Habla, dass die Wirtschaftskrise der vergangenen Jahre in vielen arabischen Kommunen noch kein chronisches Problem sei. Um eine dauerhafte Krise zu verhindern, müssen die verschiedenen Krisenursachen erkannt und bekämpft werden, indem beispielsweise das Bildungssystem gestärkt werde.

Mordechai Cohen, Leiter des Referats Kommunalverwaltungen im Innenministerium, sprach über die Zukunftsperspektiven der arabischen Kommunalverwaltung. Zu Beginn betonte Cohen, dass es sich bei der Krise in den arabischen Kommunen nicht um ein einzigartiges Phänomen handele; die kommunale Verwaltung in Israel stehe im Allgemeinen vor diversen Herausforderungen, insbesondere da es staatlichen Stellen nicht gelinge, erforderliche Reformen durchzusetzen.

Für die arabischen Kommunen, die sich vorwiegend in der Peripherie der Städte befinden, sei vor allem die Entwicklung von Industrieparks und Gewerbegebieten relevant, da durch Unternehmenssteuern der Kommunalhaushalt wesentlich gestärkt werden könne. Um hier eine Änderung hervorzurufen und eine Balance zwischen den Kommunen herzustellen, sei der Einsatz politischer Entscheidungsträger gefragt. In diesem Zusammenhang verwies Cohen auf das Fehlen eines modernen Kommunalgesetzes. Ein solches Kommunalgesetz würde u. a. zu einer Professionalisierung der Kommunalverwaltung betragen, von der auch die arabischen Kommunen profitieren würden. In seinem Fazit rief Cohen dazu auf, die gegenwärtige Situation der Kommunen in Israel nicht zu vereinfachen, sondern in ihrer Komplexität zu sehen. Darüber hinaus müsse die Regierung zur Verantwortung gezogen werden, die Lücken zwischen den arabischen und jüdischen Kommunen zu schließen.

Rechtsanwalt Aaref Krayem, Projektmanager beim Zentrum für professionelle arabische Kommunalverwaltung (Injaz), analysierte die Herausforderungen, aber auch die Chancen, denen sich die neu gewählten arabischen Bürgermeister gegenüber sehen. Deren Anteil beträgt 73%, während nur 27% der 2008 gewählten Amtsinhaber wiedergewählt wurden.

Mit der Verwaltung der Kommune übernimmt der neu gewählte Bürgermeister auch die Verantwortung für den kommunalen Haushaltsplan. Aufgrund der wirtschaftlichen Krise in vielen arabischen Kommunen stehen die Amtsinhaber hier vornehmlich vor der Herausforderung, den Defiziten im Haushalt entgegenzuwirken. Krayem spricht in diesem Kontext von einem Teufelskreis der Armut der arabischen Kommunen, den die Bürgermeister zu durchbrechen versuchen müssen. Dies werde jedoch aufgrund der meist ähnlichen Profile der Bürgermeister erschwert: Aufgrund der Dominanz der „Hamula“ werden vorwiegend solche Personen für das Amt des Bürgermeisters gewählt, die keine oder nur begrenzte Erfahrungen für das Leiten einer Kommune mitbringen.

Zudem bestehen zwischen den Großfamilien oft bilaterale Abkommen, dass ein Bürgermeister lediglich für eine Amtsperiode kandidiert. Dadurch seien die Handlungsmöglichkeiten im Bereich der Kommunalverwaltung durch ein kurzfristiges Denken bestimmt und die Motivation, die Situation der Kommunen nachhaltig zu verbessern, beschränkt. Es brauche jedoch einen langfristigen Blick, um Herausforderungen wie die Stadtentwicklung, die Etablierung eines stabilen Bildungssystems, die Stärkung der Rolle der Frau sowie die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Armut anzugehen.

Ferner verwies Krayem auf die gegenwärtigen Chancen, die Situation der arabischen Kommunen zu verbessern: Die Haushaltsdefizite seien immerhin minimal zurückgegangen, das Bewusstsein für Steuereinnahmen sei gestiegen, die Tonalität des Diskurses in der Knesset gegenüber der arabischen Kommunen habe sich verbessert und die Anzahl der arabischen Akademiker sei konstant gestiegen. Aufgrund dieser Entwicklungen ist Krayem überzeugt davon, dass sich die arabischen Kommunen in zehn Jahren in einer besseren Ausgangslage befinden werden.

Fazit: Das aktuelle Gesamtbild arabischer Kommunalpolitik in Israel deutet zwar nicht auf grundlegende Veränderungen hin, zeigt jedoch Elemente eines graduellen gesellschaftlichen Wandels. Die traditionelle Hamula bleibt weiterhin dominierend, wird jedoch durch innere Fragmentierungprozesse mancherorts geschwächt. Die Mobilisierung von jungen Menschen und von Frauen – vor allem aus akademisch gebildeten Kreisen – nimmt langsam zu. Allerdings ist es noch ein weiter Weg bis zu einer politischen Kultur, in der nicht so sehr Gruppenloyalitäten, sondern eher Parteiprogramme und die professionelle Qualifikation von Kandidatinnen und Kandidaten die wichtigsten Kriterien der persönlichen Wahlentscheidung sind.