Die Suche nach Wegen aus dieser finanziellen Krise hat bei den Kommunen zu zahlreichen Optimierungsbemühungen geführt. Dazu zählt auch weiterhin das intensive Nachdenken über die kommunale Daseinsvorsorge und die Möglichkeiten, Aufgaben auszulagern, aber dabei – wo immer sinnvoll - die Handlungsoptionen zu behalten.
Private Gesellschaften im Bereich Wasser, Elektrizität oder Nahverkehr gehören längst zum gewohnten Erscheinungsbild unserer Städte. Auch bei Schwimmbädern und den übrigen Sportstätten hat dieser Umstrukturierungsprozess bereits stattgefunden.
Die Zukunft kommunaler Krankenhäuser ist für fast alle Städte ein aktuelles Thema. Hier wird vielfach kontrovers diskutiert. Chancen werden abgewogen. Risiken werden bewertet. Die Rahmenbedingungen ändern sich rapide und die Städte müssen reagieren. Stichworte sind die Gesundheitsreform und die Einführung von DRG (Fallpauschalen).
Auch in Köln wurde und wird intensiv über die Zukunftssicherung nachgedacht. Im April 2002 hat das Beratungsunternehmen Ernst und Young sein Gutachten zu dieser Frage vorgelegt. Die wesentliche Empfehlung lautet, die Kliniken der Stadt Köln in eine gemeinnützige GmbH zu überführen.
Dieses Beispiel eignet sich, einige generelle Betrachtungen zum Thema „Privatisierung und gesellschaftliches Interesse“ anzustellen. Denn der Fall der Kliniken der Stadt Köln zeigt deutlich, in welchem Spannungsfeld sich Privatisierungsüberlegungen und die Sorge um das Gemeinwohl bewegen.
Entscheidend war und ist, dass die städtischen Kliniken als gemeinnützige GmbH ihre medizinische Leistungsfähigkeit verbessern können. Denn nur so können sie unter den künftigen Wettbewerbsbedingungen bestehen.
Von Beginn an wurde Wert darauf gelegt, dass ein Gutachten zwar die medizinischen Optionen und mögliche Betriebsformen bewertet. Es sollte aber insgesamt im Ansatz ergebnisoffen herangehen und Alternativen untersuchen. Die Interessen der Allgemeinheit, der Patienten und auch der Mitarbeiter(innen) der Kliniken sollten gleichberechtigt berücksichtigt werden.
Das Beispiel der Kölner Kliniken zeigt, wie dies gestaltet werden kann. Denn trotz aller berechtigter Überlegungen, Aufgaben an private Anbieter zu übertragen, muss die Kommune - das war eine zentrale Forderung an das Ergebnis des Gutachtens - ihre Einflussmöglichkeiten behalten.
1.Gesellschaftliches Interesse und Privatisierung von kommunalen Unternehmen
In fast jeder Privatisierungsdiskussionen auf kommunaler Ebene müssen die Befürworter sich gegen den Vorwurf wehren, ein privatisiertes Kommunalunternehmen vernachlässige das Gemeinwohl. Dies liegt zunächst daran, dass mit einer öffentlichen Aufgabenträgerschaft eine Verpflichtung auf das Gemeinwohl untrennbar verbunden ist.
Wird diese öffentliche Aufgabenträgerschaft aufgegeben, müssen Mechanismen gefunden werden, um die Verpflichtung auf das Gemeinwohl neu zu verankern. Das Vertrauen der Menschen in diese Mechanismen ist jedoch wenig ausgeprägt.
Viele gescheiterte Privatisierungsvorhaben sind Ausdruck dieses Misstrauens: Die Bürgerinnen und Bürger in Düsseldorf, Münster und anderen Städten verhinderten mit Bürgerentscheiden den Verkauf der Stadtwerke.
Es ist eine Tatsache, dass Privatisierungspläne oft als Gefahr für Gemeinwohlinteressen wahrgenommen werden. Einschränkungen beim Leistungsangebot, steigende Preise, Senkung von Qualitätsstandards, Abbau von Arbeitsplätzen, Verschlechterung von Arbeitsbedingungen, Engpässe bei der Versorgungslage – all dies sind Szenarien, die regelmäßig mit Privatisierungsvorgängen in Verbindung gebracht werden.
Betrachtet man die kommunale Praxis der vergangenen 10 bis 15 Jahre, so gewinnt man aber in den meisten Fällen ein anderes Bild: Die Kommunen haben in fast allen Bereichen, die nicht unmittelbar der Kernverwaltung zuzurechnen sind, die Zusammenarbeit mit Privaten gesucht:
Im ÖPNV etwa werden Buslinien zur Vergabe ausgeschrieben und von privaten Gesellschaften betrieben. Dort, wo dies umgesetzt wurde, hat sich das Preis Leistungsverhältnis verbessert. Stadtwerke werden teilprivatisiert, indem private Mitgesellschafter aufgenommen werden. Städte suchen Kooperationen mit privaten Versorgungsunternehmen.
In den wenigsten Fällen kommunaler Privatisierungen sind die Befürchtungen der Kritiker eingetreten. Die Beispiele der Energieversorgung in Kalifornien und des Bahnsystems in Großbritannien taugen im übrigen nicht als abschreckende Beispiele für die kommunale Ebene. Hier sind jeweils andere Voraussetzungen gegeben.
Dennoch gilt eines ganz sicher: Die Privatisierung kommunaler Aufgaben ist keine Wunderwaffe. Sie garantiert nicht zwingend sinkende Preise, bessere Qualität, den Erhalt von Arbeitsplätzen und einen wirksamen Umweltschutz.
Aber es gilt auch auf der anderen Seite: Privatisierungen widersprechen nicht per se dem Gemeinwohl. Diese Erkenntnis macht den Blick frei für die Kernfrage jeder Privatisierungsdiskussion:
2.Grenzziehung zwischen öffentlicher und privater Verantwortung
Der Deutsche Städtetag hat versucht im Rahmen seines Projektes „Zukunft der Stadt – Stadt der Zukunft“ eine Antwort auf diese Frage zu finden. In seiner „Leipziger Resolution“ aus dem Jahr 2001 wird gefordert, die Städte sollten sich auf die Aufgaben beschränken, die sie besser als andere staatliche oder gesellschaftliche Akteure erfüllen können.
Die Hauptversammlung des Deutschen Städtetages hat am 15. Mai 2003 ein Leitbild „Stadt der Zukunft“ verabschiedet. Dort wird „die Selbstbeschränkung bei der Wahl der Aufgaben und Gestaltungsansprüche“ als „Grundlage der Stadtpolitik“ bezeichnet.
Weiter heißt es: „Der gesellschaftlichen Selbstregulierung ist ein möglichst großer Raum zu belassen. Die Auswahl der Aufgaben und die Reichweite der Gestaltungsansprüche durch die Stadtpolitik muss deshalb strengen Maßstäben genügen.“
Wenn wir diese Grundlage der Stadtpolitik akzeptieren, müssen Kriterien formuliert werden, anhand derer wir entscheiden können, ob kommunales Engagement gerechtfertigt ist oder nicht. Es sind im wesentlichen drei Kriterien, die erfüllt sein müssen, damit eine kommunale Verantwortung für eine Aufgabe begründet werden kann:
(1)Politische Zielsetzung, Steuerung und Kontrolle
Charakteristisches Merkmal kommunaler Aufgabenwahrnehmung ist die Möglichkeit, die Leistungserbringung politischen Zielen zu unterwerfen. Die Aufgabenerfüllung wird durch demokratisch legitimierte Organe gesteuert und kontrolliert. Wir müssen uns also fragen, wo diese Form der Steuerung heute noch erforderlich ist.
(2)Die ganzheitliche Verantwortung für das Gemeinwohl
Kommunales Engagement sichert in einem hohen Maße eine ganzheitliche Verantwortung für übernommene Aufgaben. Bei der Gestaltung und Wahrnehmung von Aufgaben kann die Stadt nicht einem Partikularinteresse verpflichtet sein. Sie muss im Sinne ihrer Verantwortung für das Gemeinwohl Zielkonflikte auflösen und widerstreitende Interessen ausgleichen. Sie muss danach streben, einen möglichst großen sozialen, ökonomischen und ökologischen Nutzen für alle Bürgerinnen und Bürger zu erzielen. Die Frage lautet also: Welche Aufgaben erfordern diese Form der ganzheitlichen Verantwortung für das Gemeinwohl?
(3)Die Kontinuität der Aufgabenwahrnehmung und die Zugänglichkeit für alle
Es gibt Leistungen, deren Angebot nicht von der aktuellen Marktlage oder der wirtschaftlichen Situation des Anbieters abhängig gemacht werden dürfen. Kommunales Engagement hat seine besondere Berechtigung dort, wo die Aufgabenerfüllung kontinuierlich gewährleistet sein muss. Bestimmte Leistungen müssen auch dort zugänglich sein, wo ein rein ökonomisch denkender Anbieter sie vielleicht nicht anbieten würde. Auch hier kann kommunales Engagement gefordert sein.
Beispielsweise:
- die Buslinie abends oder nachts in ein abgelegenes, ruhiges Wohnviertel.
- der eine Rentner, der im Schwimmbad um 6 Uhr morgens seine Runden zieht, und der dieses Angebot gerne nutzt.
- Auch die Schwerstverbrennungsabteilung in einer Klinik ist ein solcher Fall. Angesichts des Kölner Chemiegürtels, der 3 Mio. Menschen in der Region erfasst, ist eine solche Abteilung für den Ernstfall unerlässlich, aber sicher nicht gerade ökonomisch.
3.Die Wahrnehmung kommunaler Verantwortung
Wenn wir anhand der genannten Kriterien dazu kommen, dass kommunales Engagement erforderlich ist, bedeutet dies nicht notwendig das Aus für jede Privatisierungsoption. Denn in der Tat lassen sich die eben genannten Maßstäbe auf unterschiedliche Art und Weise erfüllen:
(1)Unproblematisch kann die Kommune diesen Kriterien Rechnung tragen, indem sie die Aufgabe selbst in die Hand nimmt und mit eigenen Kräften erfüllt.
Der Vorteil ist, dass sie damit sie ein größtmögliches Maß an politischer Steuerung erreicht. Die Politik kann ihrer Funktion gerecht werden und im Sinne des Gemeinwohls die Maßgaben für die Aufgabenerfüllung formulieren.
Die Nachteile liegen auf der Hand: Privates Kapital und Know-how sind schwierig zu mobilisieren. Zudem kann die Erfüllung der Aufgabe durch die Kommune unverhältnismäßig teuer und damit absolut unwirtschaftlich werden.
(2)Die Vorteile einer Privatisierung (Wahrnehmung der Aufgabe in einer Gesellschaft privatrechtlicher Form) können ein Plus an Flexibilität und Effizienz sein.
Der Nachteil ist, dass die Steuerung durch die Kommune besonders organisiert werden muss. Es gilt also hier, Einflussmöglichkeiten zu behalten, in Köln beispielsweise bei der anstehenden Reform der Gesundheitsversorgung.
Dazu ist es zum einen erforderlich, bei der Gründung der Gesellschaft große Sorgfalt auf die Ausarbeitung der Gesellschaftsverträge oder auch die Verträge mit den leitenden Angestellten zu legen.
Zum anderen ist es nötig, dass auch nach der Gründung die Kommune ihre gesellschaftsrechtlichen Möglichkeiten permanent wahrnimmt.
Dies bedeutet auch, dass die Gemeinde sich als Gesellschafterin - sofern notwendig und rechtlich möglich - auch einmal ins operative Geschäft einmischen muss.
Eine gut funktionierende Beteiligungsverwaltung, die die Interessen der Kommune im Auge hat, ist dazu unerlässlich.
Die Mitarbeiter einer städtischen Gesellschaft sollten sich außerdem immer bewusst sein, trotz der privatrechtlichen Form ihres Arbeitsgebers, eine öffentliche Aufgabe zu erfüllen.
Unter diesen Bedingungen - das zeigt das Kölner Beispiel - ist das Spannungsfeld zwischen Privatisierung und gesellschaftlichen Interessen klar ausgelotet.
Auch wenn die großen Privatisierungswellen in den 1980er und 1990er Jahren stattgefunden haben: Das Problem kommunaler Verantwortung und der Übertragung der Aufgaben an Private ist nicht neu.
Dies gilt gerade für die Krankenversorgung und es gilt gerade für Köln. Denn im 19. Jahrhundert, als durch die napoleonischen Erlasse die Kommunen für die Kranken und alten Bürgerinnen und Bürger zunehmend aufkommen mussten, hat es bereits ein solches Neben- und Miteinander von Kommune und Privaten gegeben.
So etwa durch die Zusammenarbeit zwischen dem städtischen Bürgerhospital am Neumarkt, in dem auch alte, unheilbare Kranke Aufnahme fanden und dem Marienhospital, dem sogenannten Kunibertsklösterchen. Diese private Stiftung kümmerte sich um jene unheilbare Kranke, die im Bürgerhospital nicht aufgenommen werden konnten. In den Statuten des Marien-Hospitals sind der Oberbürgermeister der Stadt Köln und der Kölner Erzbischof als geborene Mitglieder vorgesehen.
Das Marienhospital hat die Stadt immer dort unterstützt, wo deren Möglichkeiten erschöpft waren. Dieses gute Miteinander hat sich bis weit in die 1950er Jahre erstreckt und hat gezeigt, dass sich kommunale Daseinsvorsorge und privates Engagement zum Wohl der Bürgerinnen und Bürger gut ergänzen können.
Hier gilt vielleicht einmal mehr, dass man in der Tat aus der Geschichte lernen kann. Dazu wäre es sicher dienlich, wenn die Entscheidungsträger in Rat und Verwaltung auch ein wenig von diesem geschichtlichen Bewusstsein mitbrächten.
In Köln wird zur Zeit in einer intensiven, breit angelegten Diskussion ein „Leitbild Köln 2020“ erarbeitet. Besonders betont wurde und wird dort gerade dieser Gedanke einer stolzen Bürgerstadt Köln im Spannungsfeld von Tradition und Fortschritt. Angesichts der heutigen schwierigen Situation unserer Städte ist das sehr ermutigend.