Länderberichte

Auf dem Weg zum Frieden?

von Thomas Lawo
Myanmar im Wahljahr 2015
Die Wahlen in Myanmar, die voraussichtlich im November dieses Jahres stattfinden werden, erhalten vor Ort und international große Aufmerksamkeit. Für eine erfolgreiche Durchführung müssen allerdings einige Hürden überwunden werden, um einen erneuten Boykott oder Unruhen zu vermeiden: Der Friedensprozess muß zu einer nachhaltigen Waffenruhe führen. Auf Forderungen der Opposition nach einer Verfassungsreform und die Studentenproteste im März muß ebenfalls noch eine friedliche Antwort gefunden werden.

„Wir glauben nicht, dass ein Boykott der Wahlen die beste Wahl ist. Aber wir können das nicht völlig ausschließen. Wir halten unsere Optionen offen.“

Dies sagte Aung San Suu Kyi am 3. April 2015 in einem Interview mit der Nachrichtenagentur Reuters auf die Frage, ob sich ihre Partei an den für November erwarteten Wahlen beteiligen würde, selbst wenn die Verfassung von 2008, die ihr politische Spitzenämter verweigert, nicht vorher geändert würde.

Solche Worte aus dem Mund der Demokratie-Ikone und Vorsitzenden der stärksten Oppositionspartei, der National League for Democracy (NLD), klingen wenige Monate vor den regulär im November 2015 geplanten Wahlen befremdlich. Sie weisen aber auf die großen Unsicherheiten und Herausforderungen hin, die bezogen auf die nach fünf Jahren anstehenden, ersten wirklich freien und allgemeinen Parlamentswahlen, die gegenwärtige politische Stimmung im Lande prägen.

Herausragendes Merkmal des politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Transformationsprozesses in Myanmar, der nach den Wahlen vom 7. November 2010, der Eröffnung des Parlaments im März 2011 und dem Antritt einer zivilen Regierung im April 2011 eingeleitet wurde, ist dessen Dynamik. Es bestand lange Skepsis, ob der ehemalige General Thein Sein, Premierminister der letzten Militär-Junta, als jetzt vom Parlament neu gewählter ziviler Präsident genügend Führungswillen und Durchsetzungsfähigkeit besitzen würde, um den eingeleiteten Wandlungsprozess während der gesamten Wahlperiode von fünf Jahren (April 2011 – März 2016) durchhalten zu können. Dies hat sich spätestens im Jahr 2014 in die Gewissheit verwandelt, dass er und seine Regierung den eingeschlagen Weg konsequent weiter verfolgen wollen.

Allerdings gibt es besorgniserregende Vorgänge, die Zweifel an der Reformfähigkeit der Regierung wecken. So warnte beispielsweise die UN-Sonderberichterstatterin für Menschenrechte in Myanmar, Yanghee Lee, in ihrem sehr kritischen Bericht für den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen, der am 16. März in Genf tagte, vor zunehmenden inter-religiösen und inter-ethnischen Spannungen, Verletzung von Landrechten und gewalttätigen Übergriffen bei Land- und anderen Konflikten.

Zu einem weiteren Konfliktherd wurde das neue Bildungsgesetz (National Education Law), welches der Präsident am 30. September 2014 unterzeichnet hatte und in dem insbesondere die Versammlungsrechte der Studenten sehr stark eingeschränkt wurden. Es kam Ende Februar und Anfang März zu massiven Protestaktionen und Großdemonstrationen, die von der Polizei und zivilen Sicherheitskräften brutal aufgelöst wurden. Hunderte von Studenten wurden festgenommen und gegen die Verantwortlichen sind Gerichtsverfahren eingeleitet worden. Zwar wurden auch Anhörungen und Verhandlungen zu den Forderungen der Studentenorganisationen durchgeführt, aber bei der anschließenden parlamentarischen Beratung möglicher Gesetzesänderungen blieben viele Forderungen der Studenten unberücksichtigt.

Auch die Sicherheitslage im Land, vor allem in den Grenzregionen und ethnischen Staaten, muss kritisch betrachtet werden. Im Februar kam es zu massiven und blutigen Kampfhandlungen zwischen Rebellen und Regierungstruppen in der nahe der chinesischen Grenze gelegenen Kokang-Region des Shan-Staates mit hunderten von Toten und Verletzten auf beiden Seiten. Über die Region wurde das Kriegsrecht verhängt und es kommt immer wieder zum Aufflackern der Kämpfe.

Opposition ringt mit der „disziplinierten Demokratie“

Ein Rückzug des Militärs aus der Politik des Landes ist noch nicht vollzogen und selbst im Ansatz nicht erkennbar. Auch ist die zukünftige Rolle der Streitkräfte nicht eindeutig zu beurteilen, zumal die meisten der führenden Regierungsmitglieder Ex-Generäle sind und auch andere Schlüsselpositionen, wie die des Parlamentspräsidenten, Thura U Shwe Mann, oder die des Vorsitzenden der Wahlkommission, U Tin Aye, von den früheren Spitzen der Militär-Junta besetzt sind. Außerdem sind nach der geltenden Verfassung 25% aller Sitze im Parlament für Angehörige der Streitkräfte reserviert, deren Abgeordnete vom Militär in autonomer Weise benannt werden. Allerdings legte der Oberkommandierende der Streitkräfte, Senior General Min Aung Hlaing, bei seiner Ansprache zur Feier des 70. Jahrestag der Streitkräfte am 27. März 2015 in der Hauptstadt Nay Pyi Taw ein - in dieser Form und Deutlichkeit - unerwartet klares Bekenntnis zur Rolle der Armee als Hüter von Sicherheit und Ordnung und als Garant für die Durchführung ungestörter und freier Wahlen ab.

Bereits am 30. Dezember 2014 hatte die Friedensnobelpreisträgerin Aung San Suu Kyi einen möglichen Boykott der Parlamentswahlen 2015 nicht ausgeschlossen, nachdem von der Wahlkommission (Union Election Commission, UEC) die ursprünglich für das Jahresende 2014 angekündigten Nachwahlen für Parlamentssitze in dreißig Wahlbezirken, überraschend und ersatzlos abgesagt worden waren. Diese Haltung der NLD-Parteivorsitzenden wird sehr ernst genommen, da sie die gegenwärtigen und komplexen Probleme insbesondere im Bereich der Verfassungsreform unterstreicht, deren Lösung noch vor den Wahlen 2015 von ihr und ihren Anhängern angestrebt wird.

Es muss in diesem Zusammenhang daran erinnert werden, dass sich die NLD schon im Jahr 2010 nicht an den ersten Wahlen, nach dem Rückzug der bis dahin herrschenden Militär-Junta, beteiligt hatte. Damals war Aung San Suu Kyi nicht als Kandidatin zugelassen worden und ihre Partei war nicht offiziell registriert. Unmittelbar nach den Wahlen wurde ihr langjähriger Hausarrest aufgehoben. Der damalige Boykott hatte zunächst die Abspaltung von enttäuschten NLD-Mitgliedern mit einer Neugründung der National Democratic Force (NDF) zur Folge und zudem erst den haushohen Sieg der Union Solidarity and Development Party (USDP), der Partei des Militärs und der früheren Junta, ermöglicht.

Geschichte und Hintergrund der Wahlen von 1990 und 2010

Nach dem Ende des 2. Weltkriegs und der Unabhängigkeit Burmas von den Briten im Jahre 1948 hat sich keine echte Parteiendemokratie entwickeln können und es gibt auch keine Tradition demokratischer, freier und allgemeiner Wahlen. Ohne im Rahmen dieses Beitrags detaillierter auf die frühen Jahre der Demokratie und die recht bewegte Geschichte des Landes von 1948 bis 1988 eingehen zu können, muss festgehalten werden, dass die Streitkräfte (burmesisch: Tatmadaw) immer schon eine bedeutsame Rolle in der Einsetzung, Kontrolle und Ablösung von demokratisch gewählten Regierungen gespielt haben. Von 1962 bis 2010 hatte das Militär zudem de facto die absolute Herrschaft im Lande.

Dadurch verdienen die bisher durchgeführten landesweiten Wahlen der Jahre 1990 und 2010 eine besondere Aufmerksamkeit. Sie sollten in ihrer Bedeutung für die hohen Erwartungen der Bevölkerung in Myanmar, in Hinblick auf die Wahlen 2015, nicht unterschätzt werden.

Im März 1988 waren Studentenunruhen in Rangun ausgebrochen, die sich rasch in landesweite und von breiten Kreisen der Bevölkerung unterstützte Proteste gegen die totalitäre Diktatur von General Ne Win und die von ihm geführte Einheitspartei, die Burma Socialist Programm Party (BSPP), ausweiteten. Sie wurden vom Militär auf Anweisung des Diktators unterdrückt und blutig niedergeschlagen. Im Juli erklärte Ne Win auf einem Parteikongress seinen Rücktritt und empfahl ein Referendum über die Einführung eines Mehrparteiensystems. Am 8.8.88 kam es zu einem landesweiten Generalstreik und Massenprotesten, die wiederum von den Machthabern blutig niedergeschlagen wurden.

Der lange Weg der Aung San Suu Kyi und der NLD

Am 26. August kam es dann zum ersten großen öffentlichen Auftritt von Aung San Suu Kyi bei einer Demonstration in Rangun. Die Tochter des Volkshelden und Märtyrers der Unabhängigkeitsbewegung, General Aung San, war erst kurz zuvor aus England nach Burma zurückgekehrt und vom Vorsitzenden und Ex-General U Tin Oo und der Führung der gerade neu gegründeten Nationalen Liga für Demokratie (NLD) als wichtige Gallionsfigur der Partei und Sprecherin der Bürgerbewegung auserkoren worden.

Die Übergangsregierung unter Vorsitz des Obersten Richters, Dr. Maung Maung, machte dann weitreichende Zusagen, um die Ruhe im Lande wiederherzustellen. Allerdings blieben alle Universitäten geschlossen, um ein Wiederaufflackern der Unruhen zu verhindern. Kurz darauf putschte sich das Militär wieder an die Macht und Aung San Suu Kyi wurde am 20.07.1989 unter Hausarrest gestellt.

Die versprochenen Wahlen wurden am 27. Mai 1990 wie geplant abgehalten und die National League for Democracy (NLD), mit der inzwischen zur Ikone der Bürgerrechtsbewegung aufgestiegenen Aung San Suu Kyi, erreichte einen überwältigenden Wahlsieg mit 392 von 492 Parlamentssitzen. Dieses Ergebnis wurde jedoch von den Generälen nicht anerkannt. Die Partei des Militärs, die National Union Party (NUP) kam nur auf 10 Sitze, weitere 90 Sitze errangen andere, insbesondere kleinere ethnische Parteien.

Das 1990 gewählte Parlament trat nie zusammen. Die NLD forderte eine Übergabe der Macht an die gewählten Vertreter des Volkes, während die Militär-Junta, auch bekannt unter ihrem Kürzel SLORC , darauf bestand, dass erst eine Verfassung erarbeitet werden müsse. Daraufhin flohen einige gewählte Parlamentarier nach Thailand und gründeten dort eine Art Exilregierung mit dem Kürzel NCGUB (National Coalition Government of the Union of Burma).

Ein nächster Schritt der Militärmachthaber, zur weiterhin beabsichtigten Übergabe der Regierungsverantwortung an eine Zivilregierung, war die Erarbeitung einer Neuen Verfassung im Rahmen einer siebenstufigen „Roadmap to Democracy“. An dem Verfassungsentwurf wurde bereits ab 1993 und dann – nach einer Aussetzung wegen des Rückzugs der NLD aus der verfassungsgebenden Versammlung 1996 - erst wieder seit 2004 gearbeitet. Nur wenige Wochen nach dem verheerenden Wirbelsturm „Nargis“ - und von einem landesweiten Referendum mit überwältigender Mehrheit angenommen – wurde sie am 29. Mai 2008 in Kraft gesetzt.

Auf der Grundlage dieser Verfassung fanden dann am 7. November 2010 die ersten Wahlen für ein Zweikammer-Parlament auf Bundesebene mit 664 Sitzen statt, von denen 166 Sitze (= 25%), gemäß Artikel 436, für das Militär reserviert sind. Gleichzeitig wurden ebenfalls Wahlen mit derselben 25%-Quote für ernannte Abgeordnete der Streitkräfte (Tatmadaw) zu den 14 Regionalparlamenten in den 7 Unionsstaaten und 7 Regionen durchgeführt.

Wie eingangs bereits erwähnt, beteiligte sich die NLD nicht an diesen Wahlen, stellte keinen Antrag auf Registrierung und Zulassung der Partei, benannte in den 330 Wahlbezirken für die Unterhauswahl keine eigenen Kandidaten und überließ damit der neugegründeten, staatsnahen Unionspartei für Solidarität und Entwicklung (USDP) den klaren Wahlsieg. Dieser überraschte in seiner Deutlichkeit auch viele internationale Beobachter und sorgte mit 388 errungenen Mandaten, entsprechend 51% der Parlamentssitze, für eine komfortable und systemsichernde Mehrheit der bisherigen Führung. Die National Democratic Force (NDF), die mit der Boykott-Entscheidung nicht einverstanden gewesen war, erhielt lediglich 12 Mandate und blieb damit im neu gebildeten Parlament weitgehend bedeutungslos.

Die Nachwahlen vom April 2012 und Dezember 2014

Am 1. April 2012 fanden in Myanmar Nachwahlen zu den Parlamenten statt. Die im Jahr 2010 gewählten Abgeordneten, die danach Ministerämter übernommen hatten, mussten ihre Parlamentsmandate niederlegen und so waren 45 Sitze neu zu besetzen. Für die NLD eine hochwillkommene Gelegenheit, als Partei anzutreten und sich, sozusagen in einer Testwahl, ihrer Unterstützung in der Bevölkerung zu vergewissern. Auch für Aung San Suu Kyi war dies die beste Chance, selbst in einem Wahlkreis anzutreten und sich ins Unterhaus des Unions-Parlaments wählen zu lassen, um damit zukünftig aktiv und im Parlament die Oppositionsrolle zu stärken. Diese Nachwahlen endeten mit einem überwältigenden Sieg der NLD, der es gelang, 43 von 45 Sitzen, davon immerhin 38 Mandate im Unterhaus, zu gewinnen.

Mit diesem Ergebnis wurde zwar keine Änderung der Machtverhältnisse erreicht, aber es wurde eine Erwartungshaltung für die Wahlen 2015 geschaffen . In diesem Fall hatte das angewandte Mehrheitswahlrecht die im Land überaus populäre und direkt gewählte Demokratie-Ikone und ihre Partei begünstigt und ihr in ihrem eigenen Wahlkreis und in den Augen der nationalen und internationalen Öffentlichkeit zu einer längst überfälligen Überwindung der Isolation und Anerkennung verholfen.

Entschleunigung der Demokratisierung

Für das Jahresende 2014 wurden im April vom Vorsitzenden der Nationalen Wahlkommission (Union Election Commission, UEC), Ex-General U Tin Aye, weitere notwendig gewordene Nachwahlen in 30 Wahlkreisen angekündigt. Selbst wenn sie nur sehr begrenzte Auswirkungen auf die bestehende Stimmverteilung in den Parlamenten haben würden, konnten sie als Stimmungstest und Machtprobe zwischen USDP und NLD gesehen werden.

Was genau die Gründe waren, dass diese Nachwahlen entgegen aller Erwartungen seitens der Wahlkommission abgesagt wurden, ist weiterhin rätselhaft. Spekuliert wurde, dass die unerwartet hohe Mobilisierung der NLD mit ihrer erfolgreichen Unterschriftenkampagne zur Verfassungsreform in Allianz mit der Bürgerbewegung „Generation 88 – Open Society“ im Sommer 2014 der Regierung und ihrer Partei so große Sorgen bereitet hätte, dass man kein Risiko habe eingehen wollen, unter den Augen der Weltöffentlichkeit im Jahr der ASEAN-Präsidentschaft einen herben politischen und allgemeinen Gesichtsverlust zu erleiden. Offiziell wurde lakonisch mitgeteilt, dass es aufgrund der enormen Belastungen der Regierung und des Staatshaushaltes durch die ASEAN-Präsidentschaft und in unmittelbarer zeitlicher Nähe zum ASEAN-Gipfeltreffen und anderer höchstrangiger politischer Treffen in Myanmar im November 2014 nicht vertretbar sei, mit hohem finanziellen und organisatorischem Aufwand auch noch Wahlen für relativ wenige Wahlbezirke abzuhalten.

Verfassung und Verfassungsreform

Für die geplanten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 2015 müssten im Wesentlichen zwei Artikel (436 und 59 f) der von den Militärs 2008 vorgelegten und per Volksentscheid mit überwältigender Mehrheit angenommenen Verfassung geändert werden, um einerseits die Rolle des Militärs in einem demokratischen Staat neu zu definieren und andererseits eine erfolgversprechende Teilnahme der Oppositionsführerin Aung San Suu Kyi mit Aussicht auf die Übernahme eines führenden Amtes in der Staatsführung, zu ermöglichen. Die NLD organisierte im Sommer 2014 eine landesweite Unterschriftenkampagne für eine entsprechende Verfassungsreform, bei der immerhin 5 Millionen Unterschriften gesammelt wurden und als Petition dem P arlament übergeben wurden.

Hieraus entwickelte sich nach mehreren Verhandlungsrunden mit dem Präsidenten und dem Sprecher des Unionsparlaments, der auch Sprecher des Unterhauses ist, sowie im Ober- und Unterhaus ein breiter inner- und außerparlamentarischer Konsultationsprozess, ohne dass es bisher einen tragfähigen Konsens gibt. Allerdings wurde zugesagt, ein Referendum zur Verfassung von 2008 noch im Mai 2015 abzuhalten, dessen Ergebnis dann aber erst nach den Wahlen 2015 vom dann gewählten Parlament beraten und beschlossen werden könne. Konsequent und kompromisslos weist die Regierung immer wieder darauf hin, dass die Wahlen 2015 nur auf der Grundlage der Verfassung von 2008 durchgeführt werden.

Damit signalisiert die militärnahe Regierungspartei USDP (Union Solidarity and Democratic Party) unter Führung des ehemaligen Generals, Parteivorsitzenden und Parlamentspräsidenten Thura Shwe Mann, kaum noch Bereitschaft, die Hürden zur Wählbarkeit „Der Lady“ zu beseitigen.

Die Kompromisslosigkeit des Militärs gegenüber der Opposition verstärkt den Eindruck eines zunehmenden Autoritarismus in Südostasien . Generäle aus Myanmar und Thailand zeigten bei gemeinsamen Treffen zuletzt gegenseitiges Verständnis für Maßnahmen zur „Stabilisierung“ im jeweiligen Land.

Nach langwierigen Verhandlungen und in Umsetzung einer parlamentarischen Initiative vom November 2014 hat der Präsident nach einem Dringlichkeitstreffen mit den Vertretern von 48 Parteien am 9. April 2015 letztlich doch eingelenkt und der sofortigen Aufnahme sogenannter „Six-Way-Talks“ (Sechs-Parteien-Gespräche) zugestimmt. Das erste Treffen fand unter seiner Leitung bereits am Folgetag statt . Zu diesen Gesprächen kamen unter Führung des Präsidenten Thein Sein die Sprecher des Unterhauses (Pyithu Hluttaw), Thura U Shwe Mann, und des Oberhauses (Amyotha Hluttaw), U Khin Aung Myint, der Oberkommandierende der Streitkräfte, Senior General Min Aung Hlaing, die Vorsitzende der NLD, Daw Aung San Suu Kyi, und ein Vertreter der ethnischen Parteien des Oberhauses, Dr. Aye Maung, der Vorsitzende der Rakhine National Party, zusammen. Mindestens zwei weitere Gesprächsrunden in derselben Zusammensetzung sind für Mai 2015 verabredet.

Waffenstillstand und Friedensverhandlungen

Für die Befriedung und Einheit des Landes sind das Ende der bewaffneten Auseinandersetzungen und eine Beteiligung der ethnischen Parteien und Milizen am politischen Reformprozess, und damit auch an den Wahlen 2015, zwingende Voraussetzungen. In der „Republik der Union von Myanmar“ gibt es in allen bisherigen Verfassungen verankerte Sonderrechte für die sieben ethnischen Regionen und sieben ethnischen Staaten in den Grenzgebieten zu den Anrainerstaaten Bangladesch, Indien, China, Laos und Thailand. Seit der Unabhängigkeit 1948 befinden sich ethnische Milizen, teilweise vom Ausland unterstützt, und die Regierungsarmee im bewaffneten Konflikt miteinander und haben sich erst im Zuge der Reformen seit 2011 zu Waffenstillstandsverhandlungen bereit erklärt. Inzwischen sind diese vom Myanmar Peace Centre (MPC) moderierten Treffen unter Beteiligung aller 18 bewaffneten Gruppen, sowie der Unionsregierung und der militärischen Führung des Landes weit fortgeschritten. Nach über 60 Jahren scheint der Frieden endlich in greifbare Nähe gerückt zu sein.

Trotz immer wieder aufflackernder Kämpfe in einigen Regionen, wie zuletzt im Februar 2015 in der Kokang-Region, konnte am 30. März das Abschlussdokument zum „National Ceasefire Agreement“ in Anwesenheit des Präsidenten ratifiziert werden. Es bedarf noch der Annahme durch alle Vertragspartner und insbesondere die Vertreter der ethnischen Gruppierungen und Milizen, doch wird noch im Mai mit einem Abschluss und der offiziellen Unterzeichnung gerechnet.

Daran knüpfen die Planung und Aufnahme eines politischen Dialogs binnen drei Monaten an. Ein Hinauszögern der Verhandlungen würde Zeit für die Vorbereitungen der Wahlen kosten - ein Abbruch gar die Durchführung in den jeweiligen Gebieten gefährden. Zügige Fortschritte in den Verhandlungen könnten den Friedensprozess festigen, so dass alle Parteien an die Ergebnisse gebunden sind und diese vom Gewinner der Wahlen nicht ignoriert werden können.

Ausblick

Nicht verschwiegen werden darf, dass sich einige politische Beobachter immer noch skeptisch zu der Frage äußern, ob die Wahlen überhaupt, und wenn ja, zum angegebenen Zeitpunkt stattfinden werden. Solange die ethnischen Milizen und das Militär noch in Kampfhandlungen verstrickt sind, können in diesen Gebieten keine sicheren Wahlen durchgeführt werden. Auch ist es zweifelhaft, ob sich die Vertreter der Streitkräfte, die heute alle Staatsorgane kontrollieren oder selbst in Spitzenpositionen der Regierung, der Parlamente und der Verwaltung sitzen und dort alle wichtigen Entscheidungen treffen, im Falle einer Wahlniederlage den Rückzug antreten werden.

Hierzu sind klare Bekenntnisse von den Spitzen der Staatsorgane und des Militärs zur Durchführung freier, fairer und allgemeiner Wahlen in sicheren und geordneten Umständen erforderlich. Ferner bedarf es dringend entsprechender Zusagen und Sicherheitsgarantien für alle Parteien und ihre Kandidaten. Laut Verfassung muss der Wahltermin von der Wahlkommission vier Monate vorab bekannt gegeben werden, das würde also bei einem Wahltermin Anfang November bedeuten, dass Anfang Juli eine solche Ankündigung erfolgen müsse.

Die zentrale Frage nach der Beteiligung der NLD und ihrer Koalitionspartner an diesen entscheidenden Schlüsselwahlen, die Kooperations- oder Koalitionswilligkeit aller Parteien und die möglichen Erfolgsaussichten der ethnischen Parteien stehen weiterhin im Fokus des Interesses. Die Opposition ist auf eine breite Koalition angewiesen, wenn eine realistische Aussicht auf einen Machtwechsel nach den Wahlen von 2015 bestehen soll. Ein mögliches Szenario bleibt die Bildung einer Regierung der nationalen Einheit (große Koalition), die – je nach dem Ergebnis der Wahlen 2015 - von USDP und NLD gebildet, oder zumindest zwischen beiden Parteien als Beteiligungsmodell verhandelt und verabredet werden könnte . Dies ist allerdings noch sehr spekulativ.

Über diese Reihe

Die Konrad-Adenauer-Stiftung ist in rund 80 Ländern auf fünf Kontinenten mit einem eigenen Büro vertreten. Die Auslandsmitarbeiter vor Ort können aus erster Hand über aktuelle Ereignisse und langfristige Entwicklungen in ihrem Einsatzland berichten. In den „Länderberichten“ bieten sie den Nutzern der Webseite der Konrad-Adenauer-Stiftung exklusiv Analysen, Hintergrundinformationen und Einschätzungen.