„Ernährungspolitik“ ist ein Begriff des vergangenen 20. Jahrhunderts. Er setzte sich im Ersten Weltkrieg durch, um die tradierte Agrarpolitik und die Versorgungsansprüche der urbanen Konsumenten miteinander zu koppeln. In der Weimarer Republik, der NS- und der Nachkriegszeit hielt man regimeübergreifend an ihm fest, doch angesichts des wachsenden Wohlstands verlor er an Bedeutung, weil der Markt Angebot und Nachfrage wieder regelte. Das änderte sich angesichts der Rinderseuche BSE (Bovine Spongiforme Enzephalopathie) seit Ende der 1990er-Jahre. Aus der eingeforderten „Agrarwende“ wurde eine breiter gefasste „Ernährungswende“; eine moderne „Ernährungspolitik“ sollte dafür den Weg aufzeigen. Dies scheiterte allerdings an der Beharrungskraft ministerieller Bürokratien, am eigensinnigen Bürger und an neuen, drängenderen Krisen. Dennoch findet Ernährungspolitik seither in Expertengremien und Aktionsplänen weiter große Resonanz. Den parteipolitischen Auseinandersetzungen großteils entzogen und um weitere umwelt- und klimapolitische Ziele ergänzt, folgt man seit 2015 der Nachhaltigkeitsstrategie der Vereinten Nationen sowie seit 2020 dem Green Deal der Europäischen Kommission. Der eigensinnige Bürger aber lässt die gut gemeinten und wohlbegründeten Vorschläge weitgehend echolos verhallen.
Historischer Abstand hilft, diesen für alle Seiten unbefriedigenden Zustand zu erklären. Die Sorge um die tägliche Kost führt zurück in die ständische Gesellschaft vor der Industrialisierung, vor Urbanisierung, Konsumgesellschaft und Staatsinterventionismus. Sie war geprägt von einer für die Mehrzahl stets prekären Grundversorgung. Missernten und Preissteigerungen gefährdeten das Dasein, regelmäßige Hungersnöte Gesundheit und Leben. Das Zeitalter der Revolutionen war ein Aufbegehren gegen diese Enge im Elementaren. Moderate Reformen waren die Folge, langfristig eine erst bürgerliche, dann zunehmend demokratischere Gesellschaft. In der sich parallel entwickelnden Marktgesellschaft wurden Geld und Recht zu zentralen Steuerungsmechanismen und eröffneten Gestaltungsräume für gezielte politische Interventionen.
Technischer Fortschritt und Wettbewerb im Kaiserreich
Die Städtereformen des frühen 19. Jahrhunderts etablierten die Selbstverwaltung. Vor Ort bedeutete das Marktregulierung, Lebensmittelkontrolle, Vorkehrungen gegen Täuschung und Gesundheitsschädigung sowie Armenfürsorge. Stadthygiene wurde zur kommunalen Aufgabe erklärt: Wasserversorgung und Abwassersysteme, später auch Krankenhäuser, Säuglingsküchen und kommunale Untersuchungsämter halfen, die Lebenserwartung deutlich zu erhöhen.
Die deutschen Staaten flankierten dies durch Förderung der wirtschaftlich bis in die 1890er-Jahre dominierenden Landwirtschaft durch Kredite, Flurbereinigung, Entwässerung, Landgewinnung, Straßen- und Kanalbau. Wichtiger noch war neues Gestaltungswissen: Geld floss in die Agrarwissenschaften, in landwirtschaftliche Experimentierstationen, in Universitäten. Fachleute und Experten etablierten sich, zunehmend Chemiker, dann Nahrungsmittelchemiker, auch Physiologen, Pädiater, Militärärzte und Veterinärmediziner. Die Länder federten Mängel des freien Marktes ab, Lebensmittelkontrolle diente dem Schutz von Leib und Leben. In hauswirtschaftlichen Lehranstalten wurde das Wissen der Experten in praktisch erprobte Haushaltslehren und Küchenfertigkeiten transformiert.
Der spät entstandene deutsche Zentralstaat konzentrierte sich anfangs auf Grundlagenforschung (1876 Kaiserliches Gesundheitsamt, 1918 umbenannt in Reichsgesundheitsamt) sowie die Rahmengesetzgebung (Nahrungsmittelgesetz, offiziell „Gesetz betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln, Genußmitteln und Gebrauchsgegenständen“, 1879). Hohe Zölle schützten die heimische Landwirtschaft. Statt auf Regulierung setzte man auf technischen Fortschritt und Wettbewerb, auf die Logik der zuvor unbekannten stofflichen Binnenwelt der Nahrung, auf erste, darauf aufbauende Grenzwerte und Kostmaße. Chemisches und physiologisches Grundwissen trat seit den 1840er-Jahren an die Seite eines von Brauch und Religion geprägten Ernährungsverhaltens. Die Art der Ernährung blieb jedoch dem Einzelnen überlassen, die hauswirtschaftliche Praxis ebenso.
Das föderale System des Kaiserreichs förderte Wettbewerb, führte allerdings auch zu Abstimmungsproblemen und Interessengegensätzen. Schutzzölle und niedrige Lebenshaltungskosten widersprachen einander, der Kontrolldruck auf die Ernährungswirtschaft war und blieb gering. Verbraucherschutz gründete auf Konsumgenossenschaften und bürgerlichem Engagement und konnte nur grobe Missstände bekämpfen. Wissenschaftler boten dagegen Handreichungen für „richtige“ Ernährung, zielten zudem auf die Regelung gesellschaftlicher Kernfragen. Heimischer Rübenzucker unterminierte Sklaverei und Kolonialismus, Fleischextrakt und Backpulver sollten die sozialen Probleme durch billigeres Eiweiß und Brot mildern. Pflanzliche Fette und Fleischersatzprodukte galten als Wegmarken in eine friedlichere und erschwinglichere Konsumwelt.
Ernährung und Kriegsfähigkeit
Im Ersten Weltkrieg war das nicht mehr ausreichend. Die Begünstigung von Landwirtschaft, Ernährungsindustrie und mittelständischem Handel konnte zuvor angesichts steigender Reallöhne hingenommen werden, nicht aber angesichts des Wegbrechens von etwa zwanzig Prozent der Nahrungsimporte. „Ernährungspolitik“ sollte die staatlichen Institutionen effizienter machen, eine gerechte Rationierung ermöglichen, die vielen Ebenen koordinieren. 1916 entstand das Kriegsernährungsamt, das 1924 in das Reichsministerium für Ernährung und Landwirtschaft mündete. Die Ernährungspolitik scheiterte an Überbürokratisierung, an den Interessen der organisierten Landwirtschaft und an fehlenden Nahrungsmitteln. Doch das Prinzip des Interessenausgleichs schien richtig, sodass der zunehmend finanzstarke Zentralstaat auch während der Weimarer Republik weiter intervenierte. Kennzeichnungs- und Verpackungsvorschriften, ein neues Lebensmittelgesetz, Handelsklassen und Normierung folgten. Doch Ernährungspolitik blieb vorrangig Agrarpolitik; sie mündete neuerlich in Zollschutz und Subventionen und während der Präsidialregierungen in Dirigismus sowie Beimischungszwänge. Das nationalsozialistische Regime übernahm ein bereits beackertes Feld, in dem Ernährungspolitik für den Interessenausgleich in der „Volksgemeinschaft“ stand.
Eine integrierte Ernährungspolitik schien erforderlich, um in neuen Kriegen siegreich zu bestehen. Ohne auskömmliche Ernährung keine Leistung, keine Kriegsfähigkeit. Auf Grundlage der Vitamin- und Mineralstofflehre wurden Gesundheit und Ernährung eng verbunden, waren Teil der Rassenhygiene des nationalsozialistischen Regimes. Ernährungsaufklärung und -propaganda wurden zunehmend verstaatlicht, propagierten eine dominant pflanzliche, regionale und saisonale Kost. Die „Volksgenossen“ sollten die heimischen Angebote wertschätzen. Die Mobilisierung eigener Kräfte erforderte „Kampf dem Verderb“, Lebensmittelabfälle wurden gezielt begrenzt und recycelt. Staatliche Zufuhrempfehlungen veränderten die wachsende Außer-Haus-Verpflegung, von der bei Kriegsende ein Drittel der Deutschen abhängig war. Die große und durch massive Forschungsgelder rasch wachsende Anzahl wissenschaftlicher Experten sah sich als Sachwalter und zugleich als Erzieher der Bevölkerung. Mängel und Mangel blieben bestehen, doch die Versorgung der deutschen Bevölkerung konnte fast bis Kriegsende auf Kosten der besetzten Gebiete und von Abermillionen Hungertoten „im Osten“ auf einem erträglichen Niveau gehalten werden.
Impulse zur Revitalisierung von Ernährungspolitik
In der unmittelbaren Nachkriegszeit war eine ausreichende Grundversorgung weiterhin vordringlich. Abgesehen von einer kurzen Periode moderaten Wettbewerbs Anfang der 1950er-Jahre wurde die Landwirtschaft daher staatlich massiv gefördert. Technisierung, Chemisierung und Kapitalisierung führten zu rasch steigenden Erträgen. Agrarpolitik dominierte den Grünen Plan 1955, ein umfangreiches Förderprogramm für die Landwirtschaft, und die Römischen Verträge 1957, die viel kritisierte „subventionierte Unvernunft“ sicherte die Versorgung, zunehmend auch den sozialpolitisch abgefederten Strukturwandel des Agrarsektors.
Impulse zur Revitalisierung einer Ernährungspolitik wurden in den 1950er-Jahren von einer breiten öffentlichen Protestbewegung gegen vermeintlich vergiftetes Essen gesetzt. Das Lebensmittelgesetz von 1958 etablierte das Vorsorgeprinzip, Folgeverordnungen verboten zahlreiche Zusatz- und Konservierungsstoffe, festigten zugleich allerdings die Definitionsmacht der Naturwissenschaften. Die agrarwissenschaftliche Ressortforschung wurde weiter ausgebaut, die 1953 gegründete Deutsche Gesellschaft für Ernährung, die wissenschaftlichen Beiräte der Ministerien und halbstaatliche Institutionen der Ernährungsbildung sicherten den Einfluss der Funktionseliten. Im Kampf gegen vermeintliche Zivilisationskrankheiten gewannen gesundheitspolitische Aspekte wieder an Bedeutung, zumal nachdem das 1961 gegründete Bundesministerium für Gesundheitswesen die Suchtprävention und den Kampf gegen Fehlernährung verstärkte. Rivalitäten zwischen Bund, Ländern und Kommunen nahmen derweil zu, die Stiftung Warentest (1964) und die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (1967) verstärkten diesen Trend, zeugten zugleich jedoch vom Reformoptimismus dieser von Utopien geprägten Zeit. Dies galt auch für die stärker zentralisierte DDR, deren Agrar- und selbst deren Gesundheitspolitik damals vielen westdeutschen Wissenschaftlern als zukunftsweisend galt.
Debatten über Lebensmittelqualität
Die immensen Finanzprobleme der ausufernden Agrarpolitik der Europäischen Union, die breit diskutierten Umweltprobleme und die mit dem Wandel zu postmateriellen Werten einhergehende Neubelebung der ökologischen Bewegung ließen Anfang der 1970er-Jahre jedoch Fragen nach qualitativem Wachstum und einer qualitativ hochwertigen Ernährung auf die politische Agenda treten. Das galt für Ost und West, die Ignoranz gegenüber der damit verbundenen Aufgaben war ein wichtiger Grund für den Kollaps der DDR 1989. Umweltthemen wurden im Westen schon lange vor Gründung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 1986 im Innen-, Landwirtschafts- und Gesundheitsministerium institutionalisiert. Dennoch intensivierten sich die öffentlichen Debatten über die industrialisierte Landwirtschaft, die Schadstoffbelastung und die Qualität der Lebensmittel. Die Ernährungspolitik diente vorrangig den Agrarinteressen. Bauernverband und Ministerien diskreditierten den wieder erstarkenden Ökolandbau, die Vollwerternährung und den Vegetarismus.
Die BSE-Krise 2000/01 führte zu einem zeitweiligen Bruch. Der dramatische Vertrauensverlust traf eine alltagsferne Agrarpolitik, die die Konsequenzen der eigenen Strukturentscheidungen nicht tragen, sondern vertuschen wollte. Neue Zielbegriffe wie „Agrar-“ und „Ernährungswende“ folgten, doch beide blieben weit hinter den anvisierten Zielen zurück. Ein vollständiges Rollback gab es nicht. Evaluationen verwiesen dennoch auf die weiter bestehende Dominanz agrarpolitischer Interessen und die erfolgreiche Lobbyarbeit der Ernährungswirtschaft.
Neue Institutionen folgten, eine umfassendere „Ernährungspolitik“ diente vielen Experten auch als Mittel, um im personell zunehmend entkernten Arbeitsfeld Stellen und Einfluss zu behaupten.
Ernährungspolitik erfolgt heute – gut meinend, berechtigt, doch zugleich bevormundend und alltagsfern – auf einer vieldimensionalen Wissensgrundlage. Sie ist aller Rhetorik zum Trotz strukturkonservativ, folgt trotz Internationalisierung dem tradierten Wissen des kurzen 20. Jahrhunderts. Ernährungspolitik will Essen ändern, weiß jedoch kaum etwas über die Motive und den lebensweltlichen Rahmen der Essenden. Die Epistemologie der Ernährungs- und Gesundheitswissenschaften, der Klima- und Umweltwissenschaften ist unreflektiert, zielt heute wie vor hundert Jahren auf hierarchische Lenkung und Anleitung der Bürger, auf mikroautoritäres Nudging.
Fehlende Selbstreflexion
Die ernährungspolitischen Ziele sind hochgesteckt, ein längeres und gesundes Leben scheint bei Folgsamkeit möglich, ebenso globale Klimagerechtigkeit. Deren Umsetzung aber spricht jeder historischen Erfahrung mit den Ernährungspolitiken des 20. Jahrhunderts Hohn. Diesen koordinierenden Politikentwürfen fehlt ein realistisches Bild des eigentlichen Souveräns, des eigensinnigen Bürgers. Die fehlende Selbstreflexion über die Begrenztheit des eigenen Wissens wird begleitet von immer umfassenderen Zielsetzungen, von Maßnahmen zur Rettung der ganzen Welt, mag der eigene Einfluss darauf auch marginal sein. Eine solche Ernährungspolitik ist letztlich ebenso „irrational“ wie das stetig kritisierte Verhalten der „irrational“ essenden und lebenden Menschen. Ohne Integration sozialer und kultureller Aspekte werden die Erfolge derartiger Politiken eng begrenzt bleiben. Die Modellannahmen mögen richtig sein, doch der Souverän, der eigensinnige Bürger, lebt, isst und trinkt nach anderen Prämissen. Ernährungspolitik wird sich im 21. Jahrhundert häuten müssen, will sie denn wirklich mehr sein als eine sprachlich gefälligere und sachlich begründetere Wiedervorlage der wenig erfolgreichen Maßnahmen des 20. Jahrhunderts.
Uwe Spiekermann, geboren 1963 in Olsberg, Sozial- und Wirtschaftshistoriker, 2008 bis 2015 stellvertretender Direktor des Deutschen Historischen Instituts Washington, D.C., Privatdozent an der Georg-August-Universität Göttingen