Länderberichte

„Internetfreiheit hat keinen Besitzer, es ist ein öffentliches Gut“

Ist die Mongolei das Land der großen (Internet)freiheit?

2015 war die Mongolei Gastgeber der 5. Konferenz der Freedom Online Coalition (FOC). Doch welchen Stellenwert hat Internetfreiheit im Land? Dieser Länderbericht versucht die Worte der mongolischen Regierung im Bereich der Internetfreiheit zu analysieren und ihren konkreten Taten gegenüber zu stellen.

von Christina Toeppel und Dr. Daniel Schmücking

Mit der Aussage „Internetfreiheit hat keinen Besitzer, es ist ein öffentliches Gut“ eröffnete der mongolische Präsident Elbegdorj die 5. Freedom Online Coalition (FOC) Konferenz im Mai in Ulaanbaatar. Regierungsvertreter aus Vorreiternationen und Delegierte der NGOs aus dem Bereich Internet und Menschenrechte trafen sich gemeinsam in der Mongolei, um globale Standards in der Onlinefreiheit zu setzen und Best Practices auszutauschen. Die Bedeutung der Internetfreiheit in demokratischen, rechtsstaatlichen Länder ist enorm: Das Internet 2.0 bietet einen Mikrokosmos, in dem demokratische Grundrechte der Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit sowie Recht auf Privatsphäre und Datenschutz genauso eine Rolle spielen und genauso gewährt werden sollten wie offline. Die Charakteristika des Cyberspaces legen diesen Idealen allerdings einige Steine in den Weg: Er kann vergleichsweise leicht vom Staat reguliert werden, es gibt keine Ausweichmöglichkeiten und die komplexe Struktur macht Transparenz fast unmöglich. Dennoch ist Internetfreiheit für eine funktionierende Demokratie von höchster Relevanz. Sie gewährt ein viel höheres Ausmaß an Partizipation und direkter Demokratie, verstärkt durch Blogger den Kontrollmechanismus der Medien als vierter Instanz und bietet effektive und schnelle Möglichkeiten der Organisation und des Gedankenaustausches.

Eine der Verfechter der Internetfreiheit ist die FOC, die daran arbeitet, demokratische Grundrechte auch online zu implementieren. Die FOC ist ein loser Zusammenschluss von Nationen, die sich gemeinsam bestimmte Ziele und Ideale im Rahmen der Internetfreiheit setzen und als globale Vorbilder gesehen werden wollen. Die Mongolei reiht sich somit in die Liste der 27 demokratischen Staaten ein, die weltweit als Pioniere der Internetfreiheit gelten, darunter Australien, die USA, Estland und auch Deutschland. Die mongolische Regierung ist gerne und oft Teil von Initiativen im Bereich der Global Governance: So ist sie 2016 Gastgeber des Asia-Europe-Meetings (ASEM) und trat 2012 der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) bei. In diesem Zusammenhang stellt sich aber die Frage nach der demokratischen Reife der Mongolei: Ist das Land schon bereit, Teil einer Koalition der Pioniere der Internetfreiheit zu sein? Werden die gemeinsamen Richtlinien der FOC im Bereich der demokratischen Grundrechte auch in der Mongolei umgesetzt? Fünf Auszüge aus der „Tallinn Agenda 2014“ der FOC, die auch von der mongolischen Regierung unterzeichnet wurde, sollen dafür mit der Realität gegenübergestellt werden.

1. „Wir betonen, dass die selben Rechte, die offline gelten, auch online geschützt werden müssen“

Als demokratisches und rechtsstaatliches Land werden Menschenrechte auch in der Mongolei groß geschrieben. Seit 1992 herrscht das Recht auf Meinungs-, Publikations- und Informationsfreiheit, das verfassungsrechtlich geschützt ist. Diese Gesetze sind offline durch verschiedenste Regulierungen eingeschränkt – darunter das Medienfreiheits- oder das Transparenzgesetz zur Informationsbeschaffung. Ihre Umsetzung steht ebenso im Internet mehr und mehr unter Regulierungsbemühungen der Regierung. Beispiele dafür sind die Einschränkung von Meinungsfreiheit und Publikationsfreiheit durch Filtern von bestimmten Wörtern im Internet und der Zwang zur Lizenzerwerbung. Leider gibt es in der Mongolei bis heute kein Gesetz, das das Internet gezielt anspricht oder hervorhebt. Um diese Lücke zu umgehen werden zwei Methoden angewendet. Erstens werden bestehende Grundsätze neu interpretiert – laut dem Rechtsexperten Galbaatar Lkhagvasuren gibt es bis zu 500 Gesetze, die auch mit dem Internet in Beziehung gesetzt werden können. Eine Neu-Auslegung der vorhandenen Gesetze ist per se nicht verwerflich, allerdings wird somit in jüngster Vergangenheit eher Fallrecht praktiziert als das in der Mongolei übliche kodifizierte Recht, was zu Verwirrung und Verunsicherung der Internetnutzergemeinschaft führt. Zweitens spielt die Communications Regulatory Commission (CRC), also die Behörde für Regulierung der Kommunikation, bei Einschränkungen im Online-Bereich eine große Rolle. Sie ist die einzige Körperschaft, die das Internet reguliert und hat in den letzten vier Jahren 30 Bestimmungen umgesetzt. Die regierungsnahe Behörde – der Vorsitzende wird jeweils vom Premierminister ernannt – handelt nach Sicht der Experten auf keiner Rechtsgrundlage. Die Einschränkung, die sich auch explizit auf den Internetbereich bezieht ist die „General Condition on Digital Content“, die sich besonders an Nachrichtenwebsites und andere Inhaltsanbieter richtet. Außerdem hat die Behörde 2013 eine Resolution der Regierung angenommen, die Kommentare auf Webseiten einschränkt. Insgesamt führen beide Praktiken zu Intransparenz und einer gewissen Unsicherheit bei Internetnutzern und der allgemeinen Bevölkerung. Durch fehlende Gesetze und eine unklare Handhabung der Rechtslage sind den Nutzern potenzielle strafbare Taten und resultierende Konsequenzen kaum bewusst. Dies führt zu Selbstzensierung, Anschuldigungen und schlimmstenfalls ungerechtfertigter Haft von Einzelpersonen.

Fazit: Mittel. Die Mongolei besitzt Meinungs- und Informationsfreiheit, die offline und online gelten. Allerdings werden diese Grundrechte verstärkt ausgehöhlt und durch fehlende Internetgesetze vernachlässigt.

2. „ Wir ermutigen die Entwicklung von Lösungen zu E-Government im öffentlichen Sektor solange die Privatsphäre der Bürger und die Sicherheit der Daten gewährleistet wird.“

Die Entwicklung hin zu einem verbesserten E-Government, also elektronischer Regierungsarbeit, wird von der Mongolei stark unterstützt. Als eines der am dünnsten besiedelten Länder der Welt hat sie schon vor einiger Zeit erkannt, dass öffentliche Verwaltungsarbeit für Beamte und Bürger vehement erleichtert werden kann, wenn sie in den Bereich des Internets übertragen wird. Die Vereinten Nationen schätzen die Mongolei in ihrer Umfrage über E-Government als Land mit hohem „E-Government Development Index“ (EDGI) ein und setzen es somit auf eine Entwicklungsstufe mit der Tschechischen Republik, Portugal und der Schweiz. Sie liegt zusätzlich in den Top 3 der Entwicklungsländer ohne Meerzugang, lediglich hinter Kasachstan und Armenien. Vor allem der öffentliche Service, den mongolische Bürger online bekommen ist sehr hoch, auch elektronische Partizipation wird großgeschrieben. Die erste Volksabstimmung per SMS wurde bereits ausprobiert, allerdings lag die Beteiligungsrate unter den Erwartungen. Im internationalen Vergleich hat sich ihr EDGI von 2012 bis 2014 um elf Plätze verbessert und liegt nun auf Rang 65 der 193 Mitgliedsstaaten. Die Regierung hat also die Relevanz und Wichtigkeit des Internets eines jeden Bürgers für das dünn besiedelte Land erkannt.

Fazit: Gut. Für ein Land mit nur drei Millionen Einwohnern aber einer Fläche, die viermal so groß wie Deutschland ist, schneidet die Mongolei in ihren Bemühungen zu Partizipation und Serviceleistungen im Bereich des E-Government gut ab. Sie kann als Vorbild für andere Nationen mit ähnlichen Herausforderungen gelten.

3. „Wir wiederholen die grundlegende Bedeutung, die der nicht-diskriminierende Zugang und die offene Verfügbarkeit des Internets besitzen um die Freiheit der Bemühung, Erlangung und Teilung von Informationen auszuüben“

Durch die langen Strecken und die geringe Bevölkerungsdichte der Mongolei rücken elektronische Übertragungen mehr und mehr in den Vordergrund. Die mongolische Regierung wirbt seit einigen Jahren enorm für den freien Internetzugang eines jeden Bürgers, offiziell hat jeder Mongole Zugang zum Internet in seiner Nähe. In einem Land, in dem die Hälfte der Bevölkerung als Nomaden meist in Jurten auf dem Land lebt ist dies nicht selbstverständlich. Alle Gemeinden besitzen Internetzugang über frei zugängliche Computer in ihrer Bücherei und bei einer Bevölkerung von drei Millionen Mongolen gibt es zwei Millionen Smartphones im Land. Das Netz ist in der Hauptstadt sehr gut und wird auf dem Land stetig ausgebaut, sodass die kommenden Jahre einen erneuten Zuwachs an Smartphonenutzern wahrnehmen werden. Dem Recht der offenen Verfügbarkeit des Internets und der Freiheit zur Erlangung und Teilung von Information misst die Regierung allerdings weniger Bedeutung zu. Webseiten müssen sich erst um eine Lizenz bewerben, bis vor kurzem wurden bestimmte Wörter gefiltert und um die 200 mongolische Webseiten werden zensiert. Jede mongolische Webseite mit mehr als 3.000 Besuchern pro Monat muss bei der CRC registriert sein, Medienwebseiten müssen sich sogar um eine Lizenz bewerben. Im Rahmen der recht aufwändigen Registrierung wurde in der Vergangenheit eine Filtersoftware eingesetzt, durch die festgelegte Wörter nicht ausgeschrieben werden konnten. Mittlerweile hat die CRC diese Regulierung wieder aufgehoben, durch das zuvor eingesetzte automatische Filterprogramm ist diese Praxis allerdings bei den meisten Webseiten weiter in Betrieb. Um die 800 Ausdrücke die beleidigende, sexuelle oder terroristische Ansätze besitzen stehen auf dieser Liste. Ein Teil der mongolischen, englischen und russischen Begriffe kann auf der Seite Shuum.mn eingesehen werden. Wird einer der zensierten Ausdrücke in dem Fließtext der Website oder in den Kommentaren genutzt, so erscheinen statt den Buchstaben Sternchen. Dies mutet vor allem dann kurios an, wenn andere Wörter die Buchstabenfolge der zensierten Ausdrücke beinhalten und somit auch mitten im Wort Sternchen aufweisen oder seriöse Internetauftritte z.B. anstatt zu „sex education“ (dt.: Aufklärung) nur noch zu „*** education“ aufrufen dürfen. Die CRC hat dies in der Zeit vor den letzten Wahlen mit dem Argument eingeführt, die Beleidigungen im Rahmen einer negativen Wahlkampagne einzuschränken. Offiziell galt es später zusätzlich dem Schutz von Minderjährigen und Schutz vor Terrorismus. Die Regulierung dient allerdings auch der direkten und indirekten Beschränkung von freiem Internetzugang. Erstens schreckt ein langwieriger Prozess der Lizenzerwerbung davor ab, überhaupt eine Internetseite zu installieren. Das wird auch daran sichtbar, dass die meisten kleineren Unternehmen im Dienstleistungssektor lediglich über eine Facebookseite verfügen. Zweitens wird die Freiheit der Informationsbeschaffung und -teilung durch das Filtern von Wörtern deutlich eingeschränkt.

Die CRC verbietet zum Schutz von Minderjährigen, vor geistigem Eigentum und Terrorismus zusätzlich auch den gesamten Internetauftritt von bestimmten Webseiten. So werden um die 200 Seiten komplett gesperrt und stehen auf einer sogenannten schwarzen Liste, die seit den letzten Monaten auch nicht mehr frei einsehbar ist. Es dauert vier Schritte, bis die Seite im Internet der Mongolei nicht mehr zugänglich ist: Erstens muss eine öffentliche Institution den Inhalt melden, zweitens wird entschieden, dass die Seite verboten wird, drittens wird dies an die CRC weitergeleitet und viertens wird dies der Domain gemeldet und die Seite in der Mongolei gesperrt. Der wohl prominenteste Fall im Juli 2014 zeigt, dass dies auch zur Einschränkung der Informationsfreiheit genutzt wird. Die Boulevardwebseite amjilt.com kritisierte Khaan Jim, die private Firma des Premierministers und belegte mit Fotos, dass sie Abfälle in einen Fluss leitete. Daraufhin wurde amjilt.com von der CRC aufgefordert, den Artikel zu entfernen und eine „Richtigstellung“ zu veröffentlichen. Falls dem nicht nachgekommen würde, länden sie auf der schwarzen Liste. Innerhalb von Stunden war die Seite nicht mehr zugänglich. Auf Grund von Tonbandaufnahmen des Gesprächs konnte amjilt.com die Erpressung belegen und gewann den Gerichtsentscheid in dritter Instanz. Die Seite ist allerdings bis heute gesperrt und amjilt.com wartet vergeblich auf die vom Gericht entschiedene finanzielle Entschädigung. Diese Vorgehensweise der CRC handelt nur bedingt auf Gesetzesgrundlagen und ist für Internetdomains wie für Nutzer stark intransparent. Ein Missbrauch im Bereich der Einschränkung der Informationsfreiheit liegt dabei nicht nur nahe, sondern hat in der Vergangenheit schon stattgefunden. Es sind keinerlei Bestrebungen bekannt um die Zensur der Webseiten aufzuheben.

Fazit: Mittel. Auf der einen Seite ist die Mongolei sehr bemüht, die Anbindung an das Internet für alle Bürger zu erreichen und ist damit, besonders in Hinblick auf ihre schwierige Ausgangssituation, auf einem guten Weg. Auf der anderen Seite besteht keine vollkommene Informationsfreiheit im Internet, die Regierung arbeitet meist ohne Rechtsgrundlage und stark intransparent. Auch wenn die Möglichkeit der rechtsstaatlichen Schritte besteht, so wird doch dem Richterspruch wenig Bedeutung zugemessen.

4. „Wir, die Mitglieder der Freedom Online Coalition bemerken mit spezieller Besorgnis die wachsenden Versuche, demokratische Stimmen im Internet einzugrenzen. Wir rufen Regierungen dazu auf, Haft, Bedrohung, körperliche Gewalt, Überwachung, und illegales Filtern, Blocken und Kontrolle von gegnerischen Stimmen und andere unterdrückende Methoden zur Begrenzung der Meinungsfreiheit zu beenden.“

In der Vergangenheit gab es Ansätze zur Entkriminalisierung von gegnerischen Stimmen und der Verstärkung der Meinungsfreiheit: So wurde vor den Wahlen 2012 hitzig diskutiert ob Rufmord, Verleumdung und Beleidigung aus dem Strafgesetzbuch gestrichen und entkriminalisiert werden sollen. Das würde die Gesetzesgrundlage für Richtersprüche entschärfen, die derzeit bei Bußgeld oder Haft bis zu sechs Monaten und Gefängnisstrafen von 2-5 Jahren liegt. Alle Parteien außer der Demokratischen Partei, die nun den Präsidenten stellt, unterstützten eine Entkriminalisierung. In den vergangenen Jahren ist allerdings nicht viel passiert, ein ähnlicher Gesetzesvorschlag des Justizministeriums wurde vom Parlament nicht angenommen. Verleumdungsklagen treten natürlich auch außerhalb des Internets auf, es ist allerdings interessant, dass die letzten vier bekannten Verleumdungsfälle online passierten. Der prominenteste unter ihnen war wohl der Fall von Ts. Bat, der im Oktober 2013 auf Twitter begann und sich bis Frühling 2015 zog. Ts. Bat arbeitete im Ministerium für Transport und Infrastruktur, als er unter dem Namen @batengineer Tweets sendete, die seinen Vorgesetzten Minister A. Gansukh kritisierten. Er beschuldigte ihn der Korruption: der Minister habe durch eine neue Vertragsschließung 100.000€ in die eigene Tasche gewirtschaftet. Ts. Bat wurde auf Grund seiner Tweets der Verleumdung und Beleidigung angeklagt, in erster Instanz schuldig gesprochen und sollte für drei Monate und zehn Tage in Haft. Einen Monat später konnte er unter Kaution freigelassen werden. Im April 2015 wurde das Urteil allerdings vor dem Obersten Gerichtshof widerrufen. Der Fall von Ts. Bat war in zweierlei Hin sicht neuartig: Erstens schaffte er einen Präzendenzfall vor Gericht, da er den ersten großen Fall der Verleumdung in den sozialen Medien im Internet beschreibt. Zweitens generierte er unter dem Hashtag #freebat auch einen enormen Aufschrei in den sozialen Medien. Private Blogger fühlten sich in ihrer Arbeit und Meinungsfreiheit eingeschränkt und erklärten dies in den sozialen Medien auch offen und direkt. In seinem Transparenzreport veröffentlichte Twitter, dass die mongolische Regierung in der ersten Jahreshälfte 2015 erstmalig fünf Anfragen zur Beseitigung von Tweets oder ganzen Nutzerkonten gestellt hat. Keiner dieser Anfragen wurde stattgegeben, was darauf schließen lässt, dass sie wohl wenig rechtliche Grundlage hatten. Im Vergleich dazu stellte die deutsche Regierung 14 Anfragen, die aber zu 86% befolgt wurden. Die Überwachung und Kontrolle von gegnerischen Stimmen, gegen die die Mitglieder der Freedom Online Coalition so direkt in ihrer Resolution aufrufen, geschieht in der Mongolei aber nicht nur in den sozialen Medien. Laut der Resolution für ein geeinigtes System für Kommentare auf Webseiten, die 2013 von der CRC umgesetzt wurde, müssen IP-Adressen in Kommentaren auf Nachrichtenseiten und privaten Blogs immer angezeigt werden. Provider und Handyanbieter sind ebenso verpflichtet, die privaten Informationen der Nutzer bereit zu stellen. Diese Praxis schränkt die Meinungsfreiheit zumindest indirekt ein – die Vergangenheit hat ja gezeigt, dass sich Blogger und Kommentatoren in Gefahr begeben, wenn sie ihre Meinung zu stark vertreten. Es ist wahrscheinlich, dass viele Kommentatoren sich selbst zu Teilen zensieren, um keine Konsequenzen davon zu tragen.

Fazit: Schlecht. Die Entwicklungen der letzten Jahre in der Mongolei stimmen wenig mit den Grundwerten der Freedom Online Coalition überein, die klar und deutlich die offene Ausübung der Meinungsfreiheit unterstützen. Wichtig ist allerdings zu sehen, dass die Mongolei hierbei immerhin besser abschneidet als ihre direkten Nachbarn Russland und China.

5. „Wir erkennen die wachsende globale Besorgnis über Überwachungsmethoden, die sich negativ auf die Menschenrechte im Internet auswirken können, im Besonderen auf das Recht auf Privatsphäre und Meinungsfreiheit.“

Während sich auch andere führende FOC-Länder und Verfechter der Demokratie seit einigen Jahren vor Überwachungsanschuldigungen in Acht nehmen müssen, investiert die Mongolei ebenfalls in Überwachungssoftware. Julian Assange publizierte auf seiner Wikileaks-Seite im September 2014 die Kundennamen von Finfisher, einer deutschen Spionagesoftware, die an Regierungen in der ganzen Welt verkauft wird. Unter den Verbrauchernationen waren Südafrika und Ungarn, aber auch FOC-Mitglieder wie Estland und die Niederlande sowie die Mongolei. Sie ist mit 16 gekauften Lizenzen eine der größten Kunden, die in der Publikation genannt werden. Mit 500.000€ ist das Budget für ein Land mit nur drei Millionen Einwohnern zwar nicht klein, im Vergleich zu anderen Nationen allerdings doch relativ überschaubar. Die mongolische Regierung hat sich nicht zu diesen Anschuldigungen geäußert. Es ist also bis heute nicht klar, welche Journalisten, Regimekritiker oder Vertreter der Zivilbevölkerung nun wirklich überwacht werden.

Fazit: Mittel. Die Privatsphäre wird online durch den Einsatz von Überwachungssoftwares der mongolischen Regierung eingeschränkt. Besonders die fehlende Transparenz ist für die Meinungsfreiheit in der Mongolei nicht hilfreich. Der Fairness halber sollte aber auch bedacht werden, dass die Mongolei immer noch weit hinter den Spionage- und Abhörleistungen führender Mitglieder der FOC, darunter den Vereinigten Staaten von Amerika (USA), liegt.

Die Rolle der FOC

Interessant ist es hierbei ebenso die Rolle der Freedom Online Coalition zu untersuchen. Sie ist ein loser Zusammenschluss der 27 Nationen, die sich als globale Vorreiter der Internetfreiheit sehen. Doch wer entscheidet, ob ein Land Teil der FOC wird? Worin unterscheidet sich ein Vorreiterland von einem anderen, wenn auch in ersterem Abstufungen von Überwachung und Meinungsunterdrückung auftreten? Die Aufnahme in den Internetclub ist abhängig von der bisherigen Performance der demokratischen Rechte online, den offiziellen Stellungen zu Internetfreiheit in internationalen Zusammenschlüssen und der Bemühung um Internetfreiheit in der Außenpolitik. Die Mongolei ist als Gründerland schon seit 2011 Teil der FOC, die Einschränkung der Onlinerechte geschah aber erst in den letzten Jahren. Ähnlich wurden die Praktiken der National Security Agency in dem FOC Gründerland USA erst seit 2013 in größerem Ausmaß aufgedeckt. Die lose Gruppe, die sich lediglich einmal pro Jahr zum Austausch trifft, besitzt also nicht die Kraft und institutionellen Fähigkeiten um Konsequenzen zu ziehen. Es bleibt abzuwarten, ob Kritik aus den eigenen Reihen zu einem Umdenken genügt oder ob sie sich selbst weiterentwickeln muss um ihre Legitimation beizubehalten.

Fazit

Die Mongolei hat noch einiges zu tun, bis sie sich als wirkliche globale Vorreiternation der Internetfreiheit sehen kann. Es sollten klare Gesetze zur Internetfreiheit eingeführt werden, die Informations- und Meinungsfreiheit stärker gewährt werden und Maßnahmen zu Transparenz und gegen Überwachung unternommen werden. Andererseits schneiden ihr Umgang mit E-Governance und ihre Bemühungen, das Internet allen Bürgern zugänglich zu machen sehr gut ab. Die Mongolei hat allerdings noch einen weiten Weg vor sich. Zurzeit arbeiten CRC und Spionagebehörde an einem Gesetzesentwurf zur Onlinesicherheit und Datenschutz, der auch explizit den Internetschutz betont. Die Parlamentswahlen im Sommer 2016 stellen allerdings eine zusätzliche Verzögerung von Gesetzesänderungen dar. Wichtige Entscheidungen werden meist erst nach der Neuaufstellung des Parlaments getätigt. Ein bedeutender Schritt für mehr Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit im Internet wäre eine verstärkte Aufklärung der Bevölkerung zu ihren demokratischen Grundrechten. Denn spätestens dann würde klar werden, dass demokratische Werte wie direkte Partizipation und Regierungsaufsicht gerade in der Mongolei am ehesten mit Hilfe eines freien, sicheren Internets zu erreichen sind.

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