Länderberichte

Viel erreicht und einiges zu tun

25 Jahre Demokratie in der Mongolei

Diskutiert man in diesen Tagen über die Demokratie in der Mongolei, dann hört man viel schwarz und viel weiß und wenig grau. Dieser Länderbericht versucht eine realistische Analyse der Entwicklung des demokratischen Systems der Mongolei – 25 Jahre nach der Transformation.

Die positiv eingestellten Beobachter richten ihren Fokus auf die grundsätzlich demokratische und marktwirtschaftliche Entwicklung des Landes in einem schwierigen außenpolitischen Umfeld und vor dem Hintergrund der nicht vorhandenen demokratischen Tradition. Die negativ eingestellten Beobachter betonen die vorhandenen Schwachpunkte der Entwicklung wie Korruption, Machtmissbrauch, mangelhafte innerparteiliche Demokratie und die einflussschwache Zivilgesellschaft. 25 Jahre nach dem Systemwechsel hin zur Demokratie zeigt die Bestandsaufnahme der politischen Situation in der Mongolei ein impulsives und differentes Land, das nicht so einfach einzuordnen ist.

Viel erreicht: Bilanz nach 25 Jahren Demokratie

Die Mongolei hat einiges erreicht: die grundsätzliche demokratische Entwicklung seit Beginn der 1990er Jahre, ein marktwirtschaftliches System, das zu teils erheblichen Wachstum beitrug und eine diversifizierte Außenpolitik. Gerade im Vergleich mit anderen zentralasiatischen Ländern mit ähnlicher Vergangenheit in der sowjetischen Einflusssphäre ist diese Entwicklung umso bemerkenswerter. Das Land ist damit auch Vorbild für andere Transformationsländer wie Myanmar und Kirgisien und wird gerne als Ratgeber hinzugezogen. Die Rolle des Ratgebers erfüllt die Mongolei gern – auch um ein größeres außenpolitisches Netzwerk aufzubauen. Bessere außenpolitische Beziehungen vor allem mit der westlichen Welt äußern sich in der Drittnachbarpolitik, die sich aus der „Sandwichlage“ der Mongolei mit den beiden einzigen Nachbarn Russland und China ergibt. Auch hier hat die Mongolei einige Erfolge aufzuweisen. Das politische Ansehen in den westlichen Staaten ist hoch und die diplomatischen Beziehungen u.a. zu Deutschland und den USA sind eng. Die gute außenpolitische Vernetzung der Mongolei entstand auch durch zahlreiche Initiativen (OSZE, Freedom-Online, ASEM etc.). Allerdings stehen einer noch tieferen Annäherung mit den westlichen Ländern die zu schwachen wirtschaftlichen Beziehungen im Weg. Auf dem Papier hat die Mongolei die vielen Rohstoffe, die die westlichen Staaten benötigen. In der Realität bremsen aber die fehlende Infrastruktur, die damit verbundenen Transport- und Logistikkosten und die zunehmende Investitionsunsicherheit den weiteren Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen. So bleibt die mongolische Wirtschaft chinesisch dominiert.

Die grundsätzlich positive Entwicklung zeigt sich auch im Transformationsindex der Bertelsmann Stiftung. Die Mongolei gilt dort zwar als „defekte“ Demokratie, sie liegt damit aber auf Platz 40 von 129 untersuchten Ländern – einen Platz hinter Bolivien und einen Platz vor Bosnien-Herzegowina. Das die Mongolei in dem Index nicht noch besser da steht, liegt an einem mongolischen Dilemma. Eine starke Wirtschaft und damit verbundene rasche Wohlstandsanreicherung einiger ging nicht einher mit einer ebenso tiefgreifenden demokratischen Werteentwicklung. Die mangelnde Verteilungsgerechtigkeit könnte die bisherige Entwicklung gefährden.

In den letzten 25 Jahren hat sich die Mongolei ohne jeglichen Zweifel für die Demokratie entschieden. Dies war keine selbstverständliche Entscheidung, da die Voraussetzungen für Demokratie denkbar schlecht waren. Neben der Sowjetunion war die Mongolei das Land, das am längsten die Erfahrung einer sozialistischen Einparteienregierung machte. Neben der fehlenden demokratischen Erfahrung fehlte auch die Erfahrung des eigenständigen Regierens. Vor der sowjetischen Dominanz war die Mongolei von China dominiert. Umso bemerkenswerter ist daher der klare Weg in Richtung Demokratie.

Im Vorwahljahr 2015 ist die Mongolei aktuell durch eine Politik- und Wirtschaftskrise geprägt. Die Probleme sind so vielseitig und vielschichtig, dass es den politisch Handelnden schwer fällt, eine klare Agenda zu entwickeln. Nicht einfacher wird die Situation durch die Tatsache, dass die mongolische Politik eher durch kurzfristiges Handeln geprägt ist. Zwar ist die Mongolei national und international damit beschäftigt, die demokratische Entwicklung zu stärken, doch fehlt dabei eine klare Strategie und ein definiertes Ziel der Regierung. Mit einem ausgeprägtem Problem- und Fehlerbewusstsein der Politiker werden zwar Wirtschaftskrise und investitionsfeindliche Gesetzgebung erkannt, allerdings dürfte es schwierig werden, das verloren gegangene Vertrauen der ausländischen Investoren schnell zurückzugewinnen. Erste positive Signale gibt es derzeit durch die geschlossene Vereinbarung um Oyu Tolgoi, der größten Gold- und Kupfermine des Landes. Die Währung entwickelt sich seitdem positiv ebenso wie die wirtschaftlichen Zukunftsprognosen.

Problematisch ist, dass es trotz eigentlich klarer Mehrheiten im Parlament in dieser Legislatur keine stabile Regierung gibt. Die Folge sind Regierungsumbildungen. Aus der auf einer Mehrheit im Parlament beruhenden Koalition unter Führung der Demokratischen Partei (DP) wurde eine Allparteien-Regierung gebildet, um die Wirtschaftskrise gemeinsam zu bewältigen. „Große Probleme, große Lösungen“ war das Motto dieser Regierung. Problematisch ist die Zusammenstellung der Regierungskoalition, die zwangsläufig auf Kosten einer parlamentarischen Opposition geht. Hinzu kommt erheblicher Zeitdruck: Die neue Regierung hat nur noch wenige Monate bis 2016 die wichtigen Kommunalwahlen und die nationalen Parlamentswahlen anstehen. Die medienwirksame Drohung der Mongolischen Volkspartei (MVP), die derzeitige Koalition schon wieder zu verlassen, belastet die Koalition. Nach Ansicht der derzeit zweitstärksten Partei im Parlament halte sich die DP nicht an den Koalitionsvertrag. Somit könnte die Allparteienregierung, die so viele Probleme lösen wollte, am Ende selbst zum Problem werden.

Die Korruption im Land ist weiterhin hoch. Die Nichtregierungsorganisation Transparency International listet die Mongolei in ihrem Korruptionswahrnehmungsindex 2014 auf Platz 80 von 177 analysierten Ländern. Auch die mongolische Öffentlichkeit diskutiert das Thema intensiv. In der Politik setzt sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass die Korruption die Entwicklung der Mongolei stark behindere. Es wurden Antikorruptionsgesetze verabschiedet und entsprechende Kontrolleinrichtungen geschaffen. Aber Korruptionsfälle werden noch nicht konsequent genug strafrechtlich verfolgt und Korruptionsanschuldigungen sind selbst zum Bestandteil der politischen Auseinandersetzung geworden. Es fehlt an einer durchsetzungsstarken Zivilgesellschaft sowie unabhängigen und kritischen Medien. Allerdings konnte sich die Situation etwas verbessern, denn noch 2011 lag die Mongolei im Index von Transparency International auf Platz 120 von 182 untersuchten Ländern.

Politik ist für viele Unternehmer in der Mongolei das Mittel zum persönlichen, wirtschaftlichen Erfolg. Unternehmen versuchen nicht als Lobbyisten Einfluss auf die Politik zu nehmen, sondern sie gehen gleich persönlich in die Politik. Das gefährdet die innerparteiliche Demokratie der Parteien. Es wird viel Geld an die Partei gezahlt, um als Kandidat aufgestellt zu werden. Das wiederum schwächt die Einflussmöglichkeiten von jungen und eher finanzschwachen Politikern. Deshalb sind die Möglichkeiten politischer Partizipation in der Mongolei generell gering. Gut ein Drittel der Bevölkerung lebt unter der Armutsgrenze. Menschen die arm sind, engagieren sich dann seltener in der Politik. Bedingt ist diese Entwicklung durch die sehr ungleiche Verteilung der Gewinne aus dem Bergbausektor. Bislang investierte man kaum in Infrastruktur noch Bildung. Stattdessen gingen sie als Wahlkampfgeldgeschenke direkt an die Bevölkerung. Hier offenbart sich ein oft nur kurzfristiges Denken der mongolischen Politik.

Einiges zu tun: Die Bedeutung von Checks and Balances

Der Bilanz folgt die Frage, in welchen Punkten es konkreten Nachholbedarf gibt. Demokratie lebt von aktiven Demokraten aber auch von einem System gegenseitiger Kontrolle. Diese entsteht durch Pluralität, Partizipation, unabhängige Medien, starke Institutionen und auch innerparteiliche Demokratie. In diesen Bereichen gibt es Probleme, aber auch Chancen und Möglichkeiten für eine durchsetzungsstarke demokratische Transformation. Für die Weiterentwicklung und Sicherung der mongolischen Demokratie werden folgende Themenfelder entscheidend sein:

Pluralität

Das Parteiensystem der Mongolei scheint auf dem ersten Blick pluralistisch aufgestellt. Es gibt zahlreiche Parteien, die mehr oder weniger erfolgreich um politischen Einfluss ringen. Regierungswechsel finden friedlich statt. Durch die zwei großen Parteien gibt es immer mindestens zwei realistische Machtoptionen. Schaut man genauer hin, dann ergeben sich einige Probleme. Im Grunde dominieren zwei Parteien das System. Das mag in etablierten Demokratien wie den USA oder Großbritannien funktionieren, ist aber für ein Transformationsland wie die Mongolei mit erheblichen Problemen versehen. So nehmen die mongolischen Parteien nicht ihre Rolle als Interessenvertretung verschiedener sozialer Gruppen war. Verursacht wird diese Situation durch das Mehrheitswahlrecht, das die beiden großen Parteien begünstigt. Zwar werden inzwischen ein Drittel der Mandate per Verhältniswahlrecht vergeben, aber an der grundsätzlichen Situation hat sich noch nichts geändert: Kleine Parteien haben in der Mongolei kaum eine Chance, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken. Die Situation sichert den beiden großen Parteien langfristig die politische Macht. Besonders kritisch zu betrachten sind die bereits entfachten Diskussionen zur Änderung des Wahlgesetzes zur Wahl 2016 zu einem reinen Mehrheitswahlrecht. Die Diskussion zeigt, dass wohl auch in Zukunft folgende zwei Parteien das Land prägen werden: Auf der einen Seite die Demokratische Partei, die aus der friedlichen Revolution hervorgegangen ist. Auf der anderen Seite steht die Mongolische Volkspartei als ehemalige kommunistische Staatspartei. Andere Parteien haben kaum eine Bedeutung. Zudem hat die MVP durch ihre Vergangenheit als Staatspartei wesentliche strukturelle Vorteile gegenüber den anderen Parteien.

Die Parteien können auch deshalb nicht Interessenvertreter von verschiedenen sozialen Gruppen sein, weil sie eine zu geringe programmatische Unterscheidbarkeit aufweisen. Koalitionen werden in der Mongolei daher nicht anhand verschiedener Weltanschauungen und grundsätzliche programmatischer Richtungen geschmiedet, sondern relativ stark aus Machtkalkül. Die Namen der Parteien deuten eine Werterichtung an, drücken diese aber praktisch nicht aus. So ist es kein Problem wenn die sehr linke Mongolische Revolutionäre Volkspartei mit der liberal-konservativen Demokratischen Partei eine gemeinsame Regierung bildet. Wichtig wäre deshalb eine auf Werten basierende, langfristige programmatische Arbeit die kurzfristige Entscheidungen immer vor dem eigenen grundsätzlichen programmatischen Verständnis trifft.

Größere Pluralität kann dann in der Mongolei entstehen, wenn die Parteien Interessenvertreter sind und als wichtige Scharnierstelle zwischen Gesellschaft und Regierung vermitteln. Lösungsansätze ergeben sich deshalb vor allem durch die Reform des Wahlgesetzes. Solange das Mehrheitswahlrecht die zwei großen Parteien begünstigt, wird keine Pluralität entstehen. Problematisch ist in diesem Zusammenhang, dass vor jeder Parlamentswahl das Wahlgesetz verändert wird. Dies entzieht der Politik zusätzliches Vertrauen in der Bevölkerung.

Innerparteiliche Demokratie

Im Bereich der innerparteilichen Demokratie gab es einige Erfolge. Das Führungspersonal wurde öfters ausgetauscht und es gibt zwischen dem Führungspersonal zumeist öffentlich ausgetragene Meinungsverschiedenheiten. Allerdings sind die Parteien in sich nicht nach europäischem Standard organisiert. Im Idealfall sind Parteien der wichtigste Bestandteil bei der politischen Willensbildung. Sie vertreten die Interessen ihrer Mitglieder und Anhänger. Diese Interessen werden über demokratische Prozesse ermittelt. Entscheidungen sind deswegen von den Mitgliedern legitimiert. Jedes Mitglied hat die gleichen Rechte und Pflichten. Die mongolischen Parteien werben hingegen nicht aktiv um Mitglieder. So ist es auch nicht verwunderlich, dass die politische Willensbildung in den Parteien auch nicht von unten entsteht. Einfluss haben die Parteimitglieder kaum – weder auf inhaltliche noch auf personelle Entscheidungen. Die Entscheidungsfindung erfolgt eher intransparent. Der fehlende innerparteiliche Diskurs verhindert die programmatische Unterscheidbarkeit der Parteien. Die Verfahren zur Auswahl des Personals sind intransparent, sowohl bei der Bestimmung des Führungspersonals als auch für die Aufstellung von Kandidaten zu Wahlen. Gerade bei der Kandidatenaufstellung entscheiden oft die finanziellen Ressourcen der Bewerber. Hinzu kommt, dass die Parteien männerdominiert sind und im Führungspersonal ein hohes Alter vorherrscht. Das ist auch gerade deshalb bemerkenswert, weil die gesellschaftliche Stellung der Frauen in der Mongolei sehr hoch und die Gesellschaft insgesamt sehr jung ist. Hier dominieren kulturelle Aspekte wie z.B. das Senioritätsprinzip. Wie tief dieses Denken verankert ist, zeigt sich auch anhand der Meinungsäußerungen des Präsidenten der Mongolian Youth Federation, der in einem Interview fordert, das passive Wahlalter auf 40 Jahre zu erhöhen, weil ältere Politiker weniger Fehler machten als jüngere. Somit ist das Parlament weit davon entfernt, einen Querschnitt der Bevölkerung darzustellen.

Erstrebenswert ist, dass die Parteien stärker als Arenen der politischen Willensbildung fungieren mit starken Mitgliedern deren Rechte und Pflichten in detaillierten Satzungen verankert sind. Vor allem junge Mitglieder und Frauen müssen stärker gefördert werden. Innerparteiliche Demokratie wird dann entstehen, wenn das Potenzial von Mitgliedern, Diskussionen und Kompromissen für die Demokratisierung der Mongolei stärker erkannt wird.

Partizipation

Inzwischen hat sich in der Mongolei eine relativ aktive Zivilgesellschaft herausgebildet, die sich für die Förderung von Frauen, die stärkere Demokratisierung des Landes, den Schutz der Natur oder die Aufarbeitung der Verbrechen des Kommunismus einsetzt. Allerdings ist ihr politischer Einfluss sehr gering. Das liegt vor allem daran, dass viele zivilgesellschaftliche Akteure eine große Distanz gegenüber den politischen Parteien empfinden. Durch diese Entfernung nehmen sie sich selbst Einflussmöglichkeiten. Da sich das Parteiensystem wohl in Zukunft nicht ändern wird, können sie ihren Einfluss nur stärken, indem sie näher an die Parteien rücken. Im Idealfall werden die zivilgesellschaftlichen Akteure selbst Mitglied der Parteien, um so einen stärkeren innerparteilichen Diskurs über ihre Anliegen anzuregen und somit die Parteien von innen demokratischer zu machen.

Insgesamt beteiligen sich verhältnismäßig wenige mongolische Bürger am demokratischen Willensbi ldungsprozess. Die Gründe liegen in der Armut, dem niedrigen Bildungsniveau und in der fehlenden Transparenz sowie Informationsbereitstellung der staatlichen Institutionen. Durch die große Spaltung zwischen Arm und Reich in der Mongolei fehlt es an einer Mittelschicht, die sich zunehmend politisch einbringt und für Veränderungen eintritt. Erschwerend kommt hinzu, dass der Stellenwert der politischen Bildung gering ist.

Seit langem wird über die Gründung von politischen Stiftungen in der Mongolei nach deutschem Vorbild diskutiert. Diese könnten die Lücke in der politischen Bildung schließen. Das wäre umso erstrebenswerter, weil dann die politische Bildung unabhängiger von internationalen Geldgebern und Entwicklungshilfeinstitutionen wäre. Grundsätzlich entsteht politische Teilhabe dann, wenn die essentiellen Sorgen des Lebens und damit die Armut überwunden wird. Eine gerechte Verteilung der Gewinne aus dem Bergbau ist dafür eine wichtige Voraussetzung. Es braucht deshalb ein soziales Korrektiv im Wirtschaftssystem der Mongolei nach dem Vorbild der sozialen Marktwirtschaft.

Unabhängige Medien

In der Mongolei haben sich zahlreiche Medien herausgebildet. Es gibt z.B. eine Vielzahl von Presseformaten und Fernsehsendern. Dennoch gibt es auch in diesem Bereich einiges zu tun. Laut Freedom House gehört die Mongolei zur Gruppe der Länder deren Presse „partly free“ ist: Obwohl die gesetzlichen Rahmenbedingungen freie Medien garantieren, gibt es faktisch eine politische, wirtschaftliche, administrative und redaktionelle Zensur. Hinter dem, auf den ersten Blick pluralen, freien und unabhängigen Mediensystem finden sich Politiker und Unternehmer, die finanzieren und auch Einfluss auf die redaktionelle Ausrichtung nehmen. Hinzu kommt ein sehr geringes Einkommen der Journalisten. Es ist aus diesem Grund sehr einfach, mit finanziellen Zuwendungen die Berichterstattung zu lenken. Außerdem führt die Angst vor Verlust des Arbeitsplatzes oder juristischer Willkür der Mächtigen zur Selbstzensur. Ebenso mangelhaft ist die journalistische Ausbildung einschließlich der Etablierung von Qualitätsstandards. Die mongolische Medienlandschaft nimmt daher nur sehr bedingt die in einer Demokratie so wichtige Kontrollfunktion wahr.

Eine erste qualitative Entwicklung wurde mit der Schaffung eines Medien-Ethik-Rates Anfang dieses Jahres geschaffen. Es bleibt abzuwarten, wie frei und unabhängig dieser in der Praxis seine Rolle interpretiert.

Starke Institutionen

Oft unterschätzt und dennoch sehr wichtig für eine funktionierende Demokratie sind starke Institutionen. In der Mongolei haben sich Institutionen herausgebildet, ihnen fehlt es aber noch an Effizienz. So gibt es in der Mongolei kein geschütztes Beamtentum. Was zur Folge hat, dass nach jedem Regierungswechsel bis in die untersten Ebenen das Personal gemäß politischer Richtung ausgetauscht wird. Viele Ansätze in der Schulung von Mitarbeitern in den Verwaltungen verpuffen deshalb. Bürokratie wird deshalb ineffizient und verfehlt das eigentliche Ziel. Daher hindert sie eher die wirtschaftliche Weiterentwicklung der Mongolei.

Den mongolischen Entscheidungsträgern ist bewusst, dass die Verwaltung effizienter werden muss. Präsident Elbegdorj hat dazu sogenannte Bürgerbüros eingerichtet. Hier soll die Verwaltung in einer Hand sein. Bürger können sich sowohl mit ihren Anliegen als auch mit ihren Ideen an die Bürgerbüros wenden. Wie viele Initiativen im Bereich der Verbesserung der Verwaltung und Transparenz sind diese aber nicht in ein Gesamtkonzept eingebunden. Wie auch bei der Einführung von direktdemokratischen Elementen fehlt die verfassungsmäßige Verankerung der Maßnahmen. Damit ist oft nicht gesetzlich formuliert, was die Aufgaben der jeweiligen Instrumente sind. Darüber hinaus fehlt es für die Bürgerbüros an geeignetem Personal. Unregelmäßige Öffnungszeiten sind gerade im ländlichen Raum mit der schlechten Infrastruktur und den langen Distanzen ein echtes Problem für diese Servicestellen. Wichtig bleibt deshalb weiterhin die Schulung und Ausbildung der Verwaltungsangestellten. Noch wichtiger wäre, wenn die Schulungsmaßnahmen nicht nach jedem Regierungswechsel durch den Personalaustausch verpuffen würden, sondern Beamte langfristig in ihren jeweiligen Stellen gehalten werden, damit sich Wissen und Können weiterentwickelt und die verschiedenen Institutionen gestärkt werden. Aber auch die Bürger müssen stärker über ihre Rechte und Pflichten aufgeklärt werden. Verwaltung verbessert sich dann, wenn die Bürger ihre Rechte aktiv einfordern.

Fazit

Die Analyse zeigt, dass die Mongolei viel erreicht hat, es aber auch noch viel zu tun gibt. Die Entwicklung seit dem Zusammenbruch des Kommunismus ist positiv. Es gibt viele Aspekte, auf die die Mongolen zu Recht stolz sein können. Gerade, weil die Mongolei vor 25 Jahren an einem Punkt Null war, ohne demokratische und marktwirtschaftliche Erfahrung und ohne Nachbarn, an denen sie sich hätte orientieren können. Der demokratische Transformationsprozess ist aber noch lange nicht abgeschlossen und es droht durchaus die Gefahr der Rückentwicklung. Es gibt in vielen Bereichen noch viel zu tun und ähnlich viel Potenzial. Das wichtigste bleibt aber wohl ein langfristiges, strategisches und zielorientiertes Denken in der mongolischen Politik zu etablieren. Dazu gehört ein Ziel – also die Beantwortung der Frage, wie die Mongolei in 10 und in 20 Jahren aussehen soll. Ein erstrebenswertes und machbares Ziel ist ein marktwirtschaftliches System, das auf sozialen Ausgleich setzt, eine stärkere Dezentralisierung, größere Rechtssicherheit, starke Institutionen, ein pluralistisches und in sich demokratisches Parteiensystem, unabhängige und freie Medien sowie Bürger, die sich aktiv in den politischen Willensbildungsprozess einbringen. Mit einer klaren Zieldefinition könnte sich auch die politische Stagnation der letzten Jahre lösen und dem Transformationsprozess der Mongolei neues Leben einhauchen. 25 Jahre nach der Transformation wäre ein zweiter demokratischer Aufbruch wünschenswert. Politik, Zivilgesellschaft und Medien sind gleichermaßen gefordert.

Parlamentsgebäude der Mongolei in Ulaanbaatar www.pixabay.com