Rechtsstaatliche und rechtspolitische Entwicklungen in Albanien

Angesichts der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen im kommenden Jahr und des externen Drucks der EU und den USA erklärten sich die größten albanischen Parteien bereit, die Justizreform rasch zu beschließen. Tatsächlich herrscht im albanischen Parlament seit Beginn des Jahres ein konfliktreiches Klima, geprägt von häufigen Boykotten und Störungen der Plenarsitzungen. Dies führt zu deutlichen Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren.

Aktueller Stand der Justizreform

Beginnend mit dem im Jahr 2010 verabschiedeten nationalen Aktionsplan hat Albanien die ersten Reformprozesse u.a. für die Gewährleistung eines funktionierenden Parlaments und entsprechender parlamentarischer Verfahren eingeleitet. Im Juni 2014 wurde Albanien schließlich zum EU-Beitrittskandidat und arbeitete verstärkt an Reformen in den Bereichen Justiz, Schutz von Menschenrechten und für eine effizientere Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen.

Ebenfalls 2014 wurde eine gemischte Sonderkommission für die Justizreform eingerichtet. Diese wurde beauftragt, mit Unterstützung internationaler und lokaler Rechtsexperten (einschließlich des Verfassungsgerichts und des Obersten Gerichtshofs), legislative Lösungen für die angestrebte Verfassungsreform zu entwerfen. Ein vorläufiges Ergebnis hiervon wurde im September 2015 veröffentlicht und anschließend der Venedig-Kommission für die Formulierung einer Stellungnahme weitergeleitet. Die Sozialistische Partei und die Demokratische Partei haben angekündigt, die von der Venedig-Kommission abgegebenen Empfehlungen in den künftigen Reformverhandlungen zu beachten.

Geplant ist die Einrichtung mehrerer Behörden, die die Unabhängigkeit der Justiz gewährleisten sollen; diese setzen einen komplexen institutionellen Kontroll- und Überwachungsmechanismus voraus und schaffen so ein z.T. schwerfälliges System. Die vorgeschlagenen Änderungen bedürfen einer extensiven Einstellung von Fachpersonal.

Neu eingeführt wird der Rat für Ernennungen in der Justiz – dieser achtet auf die „Erfüllung der rechtlichen, professionellen und ethischen Kriterien“ der Laienmitglieder im Fall der zwei Justizräte (s.u.), des Obersten Justizinspektors und der Mitglieder des Verfassungsgerichts. Der Rat für Ernennungen in der Justiz besteht aus neun Mitgliedern mit einem einjährigen Mandat, welche vom Präsidenten ausgewählt werden. Diese kommen aus den Reihen des Verfassungsgerichts, des Obersten Gerichtshofs, der Generalstaatsanwaltschaft, der Berufungsinstanzen und Verwaltungsgerichte.

Das Oberste Justizinspektorat übernimmt die Prüfung der gegen Richter und Staatsanwälte, sowie auch gegen Mitglieder des Richter- und Staatsanwaltsrats eingeleiteten Beschwerden und beschäftigt sich gleichzeitig mit der „Überprüfung“ der Tätigkeit von Gerichten und Staatsanwaltschaften. Der Oberste Justizinspektor wird mit einer 3/5-Mehrheit vom Parlament ernannt.

Ein Disziplinarausschuss soll ferner in Disziplinarsachen der Mitglieder der überwachenden Behörden (Justizräte, Oberstes Justizinspektorat) entscheiden. Der revidierte Änderungsentwurf schließt nun mehr den Justizminister als Mitglied des Disziplinarausschusses aus.

Die Reform des Hohen Richterrats betrifft hauptsächlich die Zusammensetzung und Ernennung seiner Mitglieder. Dieser ist für die Ernennung, Beurteilung, Beförderung und Versetzung von Richtern zuständig. Darüber hinaus entscheidet der Rat über Disziplinarvorgehen gegen Richter und verabschiedet bzw. ändert berufsethische Vorschriften. Dieser koordiniert die Gerichte und entwirft und verwaltet den Justizhaushalt, sowie die strategische Planung für das Justizsystem.

Allgemein wird eine höhere Transparenz in der Berufsausübung von Richtern und Staatsanwälten gefordert: Klare und leistungsabhängige Kriterien sind hierbei erforderlich.

Als „notwendiges Übel“ wird die Einführung einer unabhängigen Prüfungskommission für Richter und Staatsanwälte vorgesehen. Eine solche (befristete) Maßnahme sei laut Venedig-Kommission „nicht nur berechtigt, sondern auch notwendig, um Albanien vor der Geißel der Korruption zu schützen“. Diese soll Fälle von Interessenskonflikten, Korruption und unrechtmäßiger Bereicherung bei Richter und Staatsanwälte aufdecken. Rechtlich soll die Kommission als Gerichtsinstanz fungieren und über die Befugnis verfügen, Richter und Staatsanwälte ihres Amtes zu entheben. Die Überwachung der Prüfungskommission selbst wird von internationalen Beobachtern übernommen. Die technischen Aspekte des Prüfungsverfahrens werden von der EU-Mission EURALIUS, gemeinsam mit albanischen Rechtsexperten erarbeitet. Es bleibt nun abzuwarten, inwiefern dieses Vorhaben von der politischen Klasse unterstützt wird.

Das albanische Justizsystem bedarf auch anderer Investitionen: Insbesondere in der Personalstruktur sind, hauptsächlich infolge des Prüfungsverfahrens, mittelfristig bedeutende Änderungen zu erwarten. Sollte die Justizreform konsequent umgesetzt werden, so müssen straffällige Richter und Staatsanwälte aus dem System ausgeschlossen und die Stellen mit kompetentem und unabhängigem Personal neu belegt werden. Die Unterfinanzierung des Systems ist ebenfalls ein anzugehendes Problem.

Bekämpfung der Korruption

Für die Bekämpfung von Korruption – insbesondere auf hoher Ebene – plant Albanien die Schaffung einer Sonderstaatsanwaltschaft und eines Nationalen Ermittlungsbüros. Letzteres wird der Sonderstaatsanwaltschaft unterliegen und lediglich die Strafermittlung übernehmen. Um die Effizienz der zwei Behörden zu steigern werden diese den für Korruption und organisierte Kriminalität spezialisierten Gerichten angegliedert. Die vorgesehene Unterordnung der Behörden wurde auf politischer Ebene stark debattiert und soll jegliche Zweifel an ihrer Autonomie auflösen.

Das monatelang verhandelte und stark von der EU und den USA unterstützte „Dekriminalisierungsgesetz“ wurde am 6. Januar 2016 verabschiedet. Dieses soll unter anderem sicherstellen, dass strafrechtlich verurteile Beamte und Amtsträger von der (Wieder-) Wahl oder Ernennung in ein öffentliches Amt für eine bestimmte Zeit ausgeschlossen sind. Davon betroffen sind Parlamentarier, Kommunalpolitiker, Regierungsbeamte, Staatsbedienstete und Mitglieder der Armee und Polizei.

In der Korruptionsbekämpfung konnten bislang wenige Fortschritte verzeichnet werden. In den letzten Monaten wurden wegen Korruptionsverdacht Ermittlungen gegen den Ex-Minister für Arbeit und Soziales, Spiro Ksera, und mehrere Richter und Staatsanwälte eingeleitet. Allerdings stehen rechtskräftige Verurteilungen hochrangiger Politiker und Geschäftsleute noch aus.

Unabhängigkeit der Justiz

Ein wichtiger Schritt zu einer glaubwürdigen und professionellen Justiz ist die Ernennung von kompetenten Fachleuten in Führungspositionen. Die Vorschläge zur Änderung bestimmter Ernennungsverfahren zeigen bereits eine gewisse Bereitschaft in der Trennung zwischen Judikative und Legislative/Exekutive.

Allgemein ist anzumerken, dass die Anforderungen und Bewertungskriterien für Kandidaten in der Position der Richter am Verfassungsgericht und am Obersten Gerichtshof, des Generalstaatsanwalts und der neu geplanten Institutionen überhaupt nicht oder nicht ausreichend definiert sind. Das Auswahlverfahren mangelt an klaren Beurteilungskriterien und benötigt (z.B. im Fall des Generalstaatsanwalts) die Zustimmung des Parlaments. Dies führt zu Verzögerungen. Das Nominierungsverfahren muss leistungsorientiert erfolgen und keine Fragen hinsichtlich der Unabhängigkeit aufwerfen.

Herausforderungen des albanischen Justizsystems

Die Entpolitisierung der Justiz bleibt weiterhin die Hauptforderung europäischer und internationaler Akteure, aber auch der albanischen Bevölkerung. Dies sollte nicht nur formell sondern auch faktisch sichergestellt werden. Dabei bedarf es einer höheren Transparenz und eines effizienten checks and balances Systems. Die Aufstellung selbstständiger Institutionen für unterschiedliche Funktionen im Justizsystem – Ernennung von Richtern oder Staatsanwälten, Disziplinarbehandlung u.a. – erweckt zwar den Eindruck der Unabhängigkeit, schafft andererseits ein schwer übersichtliches Institutionsgefüge und benötigt eine große Anzahl an Fachkräften.

Es ist zu erwarten, dass die politische Mehrheit der Justizreform letztlich zustimmen wird. Fraglich ist, ob die Verhandlungen im Parlament zu einem gemeinsamen Nenner führen werden oder ob die Regierungsfraktion allein die Justizreform beschließen wird. Letzteres würde nicht nur die Legitimität, sondern auch die Umsetzung der Reform gefährden.

Dieser Bericht entstand in Zusammenarbeit mit Arjan Dyrmishi, Experte beim Institut für Demokratie und Mediation, Albanien.