Giorgia Melonis erste Niederlage
Am 22./23. März 2026 rief die Regierung Meloni das italienische Volk zu einem Referendum über eine Justizreform an die Urnen. Kern der Reform sollten die Trennung der Laufbahnen zwischen Richtern und Staatsanwälten, die Aufspaltung des Obersten Gerichtsrats und die Einrichtung eines neuen Disziplinargerichts sein. Ursprünglich als einfache technische Neuerung präsentiert, politisierte sich der Wahlkampf im Vorfeld des Referendums stark: In der Opposition wurden Sorgen um den Rechtsstaat, die Unabhängigkeit der Justiz und den Erhalt der Verfassung laut. Schlussendlich wurde das Referendum bei unvorhergesehen hoher Wahlbeteiligung mit 54% „No“ abgelehnt, die erste Niederlage der bis vor kurzem unbezwingbar scheinenden Giorgia Meloni. Dabei sollte gerade ein Sieg durch Volksabstimmung politischen Rückenwind für ihre breitere Reformagenda schaffen – darunter insbesondere eine Wahlrechtsreform zur Garantie von stabilen Regierungsmehrheiten und der Traum vom Premierato, welches die Direktwahl und eine Stärkung der Befugnisse des Ministerpräsidenten vorgesehen hätte.
Politischer Hintergrund: Das laboratoire italien
Vor allem aus deutscher Perspektive läuten bei derartigen Vorhaben schnell die Alarmglocken: Unabhängigkeit der Justiz? Änderungen am Wahlrecht? Machtausweitung der Exekutive? Und das in einem Europäischen Mitgliedsstaat? Die Medienstimmen, welche Deutschland während und im Nachgang des Referendums erreichten, scheuten entsprechend keiner Vergleiche mit der Entwicklung in Ungarn unter Viktor Orbán und befürchteten bereits vorausschauend einen antidemokratischen Staatsumbau. Von außen betrachtet ist es verständlich, die angestrebte Restrukturierung der Staatsstrukturen zu einem illiberalen Angriff auf die Gewaltenteilung zu reduzieren, mit welchem Giorgia Meloni die Regierungsform auf sich persönlich zuschneiden wolle. Dabei versuchen die unterschiedlichsten italienischen Regierungen bereits seit Jahren erfolglos die Exekutive zu festigen und das politische System zu reformieren – meist mit dem Ziel, dieses stabiler und regierbarer zu gestalten.
Wenn es um italienische Politik geht, wird im Französischen gerne vom laboratoire italien gesprochen. Fragmentierte Parlamente, ständige Regierungswechsel und ein tief verwurzeltes Misstrauen gegenüber Parteien, Institutionen und Politiker prägen das Land seit dem Ende der Ersten Republik vor über 30 Jahren und machten es zu einer ergiebigen Experimentierfläche des modernen Populismus sowie unerprobter Reformen. Lange Zeit lagen Fraktionsübertritte an der Tagesordnung und erreichten in der Legislaturperiode 2018-2022 mit über 400 Übertritten einen Rekordwert (ital. Phänomen transfughismo ~ Überläufertum). Seit 1993 befindet sich das italienische Wahlsystem in einem kontinuierlichen Wandel. In dieser Zeit wurde es viermal reformiert, meist mit dem Ziel stabilere Mehrheiten zu garantieren oder die stark divergierenden Regionen besser zu repräsentieren. Zwei der Wahlreformen wurden zudem im Nachgang für verfassungswidrig erklärt. Das paritätische Zweikammersystem bedeutet, dass diese perfekt gleichgestellt sind, also sowohl das Abgeordnetenhaus (Camera dei Deputati) als auch der Senat der Regierung ihr Vertrauen aussprechen und allen Gesetzen zustimmen müssen. Dies führt häufig zu unnötigen Doppelarbeiten und einem langwierigen Hin- und Her von Gegenvorschlägen im Gesetzgebungsverfahren (ital. navette). Zuletzt wurde im Nachgang des gescheiterten Referendums klar, wie wenig institutionelle Autorität der Ministerpräsident über das eigene Kabinett hat: Meloni durfte ihre skandalgeladene Tourismusministerin nicht einfach entlassen, wie es etwa nach dem Kabinettsbildungsrecht des deutschen Kanzlers möglich gewesen wäre. Daher musste sie Ministerin Daniela Santanchè (FdI) schlussendlich forsch und öffentlich zu ihrem Rücktritt auffordern. All dies sind nur einige wenige Gründe dafür, dass Koalitionsregierungen in Italien historisch abhängig von kleineren Partnern und einzelnen Abgeordneten sind, Zünglein an der Waage für knappe Regierungsmehrheiten, und dazu tendieren vorzeitig zu zerfallen. Es mag also zunächst banal klingen, dass die Regierung Meloni seit nun gut dreieinhalb Jahren im Amt ist. Dabei stellt Meloni mittlerweile das drittlängste Kabinett in der Geschichte der italienischen Republik – Berlusconi IV wird sie gerade am 01. Mai überholen, Berlusconi II, die langlebigste italienische Regierung, am 03. September – und könnte so erstmalig seit Gründung der Republik die fünfjährige Amtsperiode auch durchregieren.
Die Politische Lage im Nachgang des Referendums
Die Niederlage im Referendum ging zunächst mit viel Unsicherheit für Meloni und ihre Regierung einher. Der ehemalige Ministerpräsident Matteo Renzi musste 2016 nach seinem gescheiterten Referendum zurücktreten. Zwar hatte Giorgia Meloni den Ausgang des Referendums bewusst nicht an ihre Person oder die Zukunft der Regierung geknüpft; die zunehmende Politisierung im Verlauf des Wahlkampfs, diverse Skandale von Regierungsvertretern sowie die überdurchschnittlich hohe Wahlbeteiligung erhöhten die politische Tragweite der Abstimmung jedoch erheblich. Die Befürchtung war, dass der mit der Niederlage verbundene Autoritätsverlust und die einzelnen, im Wahlkampf hervorgeholten Skandale, verstärkt durch die wirtschaftlichen Folgen des Irankriegs, in einer handfesten Regierungskrise münden könnten. Das Wort „Neuwahlen“ wurde von Medien und Opposition häufiger in den Mund genommen. Personelle Konsequenzen wurden jedoch schnell und – wie im Fall von Daniela Santanchè bereits angedeutet – in teils als brüsk wahrgenommener Weise umgesetzt. Gleichzeitig bekräftigten Vertreter aller Seiten, dass die laufende Legislaturperiode planmäßig zu Ende geführt werden solle.
Inzwischen zeichnet sich ab, dass die Opposition ihren Erfolg zwar zur kurzfristigen Konsolidierung nutzen konnte, sich die Kräfteverhältnisse jedoch nicht bedeutend verschoben haben. Meloni hat im Nachgang des Referendums zwar leichte Verluste zu verzeichnen, insgesamt fängt sich das Mitte-Rechts Bündnis in den Umfragen aber bei 45-46% – je nach Institut knapp vor oder knapp hinter dem sogenannten Campo Largo. So nennt sich nämlich das ambitionierte Koalitionsbündnis des traditionellen Mitte-Links Lagers und den links-populistischen Fünf Sternen (M5S), welches sich nun mithilfe von Vorwahlen auf einen gemeinsamen Kandidaten für die Wahl 2027 einigen will. Auch hier gibt es jedoch imminente parteipolitische Spannungen. Während Giuseppe Conte (M5S) als beliebter gilt und sich bessere Chancen gegen Meloni ausrechnet, genießt Elly Schleins sozialdemokratische PD (Partito Democratico) die breitere gesamtgesellschaftliche Unterstützung. An vorgezogenen Neuwahlen ist dementsprechend niemand interessiert.
Die Regierung richtet ihren Blick derweil ebenfalls auf 2027. Anstatt nach der Niederlage den Kopf einzuziehen und sich gänzlich vom restlichen Reformprogramm zu verabschieden, rückte das Wahlrecht in den parlamentarischen Fokus. Für dessen Reformierung wurde ein Vorschlag skizziert, welcher bezeichnenderweise den Namen Stabilicum trägt.
Eine Wahlrechtsreform kurz vor der Wahl? Die Sorge um das Patt
Dass die Gesetzesinitiative des Stabilicum im Gegensatz zum ehemals priorisierten Premierato im Nachgang des Referendums weitergeführt werden könnte, hat einen einfachen realpolitischen Hintergrund: Die vorgesehene Machtausweitung des Ministerpräsidenten würde eine weitere Verfassungsänderung und damit ein erneutes Referendum erfordern, während eine einfache Reform des Wahlrechts dies nicht vorsähe.
Dennoch liegt es nahe zu hinterfragen, warum denn knapp ein Jahr vor der nächsten Wahl und inmitten eines geopolitischen Krisenherds doch noch einmal das Thema Wahlrecht in das Blickfeld der Regierung tritt. Exemplarisch betont die Venedig-Kommission, welche der verfassungsrechtlichen Beratung der Mitglieder des Europarats dient, die Bedeutung der Stabilität des Wahlrechts und rät davon ab, dieses kurz vor Wahlen (max. 1 Jahr davor) zu verändern. Häufige oder kurzfristige Änderungen im Wahlrecht werden darüber hinaus nur zu Recht mit illiberaler Einflussnahme zugunsten von Amtsinhabern assoziiert. Daher ist es grundsätzlich auch nachvollziehbar, dass jede Bewegung in diese Richtung mit Warnungen vor einem möglichen autoritären Staatsumbau einhergeht – insbesondere in Hinblick auf konkrete Elemente des aktuellen Reformvorhabens wie der Mehrheitsprämie.
Die Missachtung nationaler Besonderheiten riskiert jedoch eine tiefgreifende Vereinfachung der Problematik. Denn auch das Wahlsystem spielt im laboratoire italien eine zentrale Rolle – insbesondere das aktuelle Rosatellum und die damit verbundene Sorge vor einem politischen Patt. Aktuell zeichnen sich für die nächsten Wahlen nämlich erneut äußerst unklare Mehrheitsverhältnisse ab. Sollte das Rosatellum beibehalten werden, deuten aktuelle Hochrechnungen darauf hin, dass das Mitte-Rechts-Bündnis um Meloni im Senat einen knappen Vorsprung erringen könnte, während das Campo Largo im Abgeordnetenhaus vorne läge – allerdings jeweils ohne absolute Mehrheit. Eine Schlüsselrolle käme damit kleineren Parteien zu, etwa Carlo Calendas Azione im Zentrum oder dem ehemaligen General Roberto Vannacci mit seiner neugegründeten Partei Futuro Nazionale am rechten Rand. Ein solches Szenario, welches auf eine politische Blockade hinausliefe, wird von vielen Seiten – nicht nur der Regierung Meloni – als potenziell desaströs für den ohnehin exekutivschwachen Staat angesehen.
Ein neues Wahlrecht mit der Garantie stabilerer Mehrheitsbildung als das aktuelle Rosatellum soll diesem Stagnationsszenario nun also möglichst vorbeugen. Beim Rosatellum handelt es sich um ein hybrides Wahlrecht, das dem des Bundestags ähnelt, jedoch einen höheren Anteil an Sitzen über Verhältniswahl vergibt (63% in der Camera, 64% im Senat), die verbleibenden 36–37 % werden wie in Deutschland über Direktmandate in Mehrheitswahlkreisen (first-past-the-post) vergeben. Da in Italien auf Überhangs- und Ausgleichsmandate verzichtet wird, sollte dieser Anteil dem Wahlsieger nach angelsächsischem Vorbild bereits stabile Mehrheiten sichern, eine Art informeller Mehrheitsprämie. In der Praxis aber sorgt dieser Mehrheitswahlanteil aufgrund ausgeglichener Kräfteverhältnisse zwischen Rechts und Links sowie starker regionaler Differenzierung zu zusätzlicher Fragmentierung.
Das Stabilicum
Allem voran beabsichtigt das Stabilicum also zu garantieren, was Italien lange vermisst und erst kürzlich wieder erfahren hat: Regierungsstabilität und -kontinuität. Bevor es an die konkreten Inhalte geht, ist es wichtig nochmals anzumerken, dass diese selbst innerhalb der Regierungskoalition nicht unumstritten sind. Sollte das Vorhaben weiterverfolgt werden, sind substanzielle Anpassungen daher wahrscheinlich. Der aktuelle Entwurf umfasst Folgendes:
- Die Beseitigung aller Direktwahlkreise und infolgedessen ein rein proportionales System (ausgenommen der autonomen Regionen Trentino-Südtirol und dem Aostatal).
- Eine Mehrheitsprämie bis 70 Sitze im Abgeordnetenhaus und 35 im Senat für die gewinnende Koalition, sofern diese über 40% erreicht. Dabei dürfen 57% der Sitze nicht überschritten werden, um die konstitutionelle Sperrminorität der Opposition zu garantieren.
- Eine Stichwahl, sofern niemand 40% erreicht, aber zwei Koalitionen über 35%.
- Die Pflicht für Parteien und Koalitionen, frühzeitig den Kandidaten für das Amt des Ministerpräsidenten festzulegen.
Viele dieser Punkte mögen zunächst sehr spezifisch wirken, faktisch verbergen sich dahinter vergangene Reformversuche und Urteile des Verfassungsgerichts.
Die Geschichte des italienischen Wahlrechts: Die Reformprojekte von Silvio Berlusconi und Matteo Renzi
Sowohl das ursprünglich priorisierte Konzept des Premierato als auch die Grundlogik des Stabilicum lassen sich auf Reformprojekte der Berlusconi‑Regierungen der Mitte der 2000er‑Jahre zurückführen. Dabei handelt es sich um zwei miteinander verbundene Vorhaben: zum einen die legge Calderoli von 2005, eine Wahlrechtsreform auf Initiative des damaligen Reformministers Roberto Calderoli, zum anderen das 2006 durchgeführte, aber gescheiterte Verfassungsreferendum. Während die legge Calderoli das Wahlsystem reformierte, zielte das Referendum auf umfassendere institutionelle Neuordnungen ab, darunter bereits eine stärkere Stellung des Ministerpräsidenten im Sinne des Premierato (auch Berlusconi nutzte den Begriff bereits) sowie eine weitreichende Föderalisierung des Staates. Die Volksabstimmung wurde jedoch 2006 – nachdem Berlusconi bereits abgewählt worden war – mit 61% „No“ abgelehnt.
Unabhängig vom Ausgang des Referendums hatte die legge Calderoli bereits das bisherige Wahlsystem der Zweiten Republik (Mattarellum) ersetzt und wurde in den Parlamentswahlen 2006 auch erstmals angewendet. Das überwiegend von Mehrheitswahl bestimmte Mattarellum überrepräsentierte kleinere, aber regional starke Parteien und trug aus ähnlichen Gründen wie das Rosatellum mehr zum fragmentierten Charakter des Parteiensystems bei als diesen zu reduzieren. Der neue Ansatz war hierbei zunächst sehr ähnlich zum Plan des Stabilicum: Ein reines Proporzwahlsystem mit Mehrheitsprämie. In Linie mit der lateinischen Namenstradition (Mattarellum) setzte sich für die legge calderoli die Bezeichnung Porcellum durch – ein vom Politikwissenschaftler Giovanni Sartori geprägter Begriff, nachdem selbst Minister Calderoli es in einer talkshow als porcata – Schweinerei – bezeichnet hatte.
Die praktische Anwendung zeigte nämlich rasch ein zentrales Problem der Reform. Die Prämie wurde ausschließlich für das Abgeordnetenhaus auf nationaler Ebene vergeben, für den Senat jedoch auf der Ebene der politisch stark divergierenden Regionen. Während durch die Wahl 2006 also im Abgeordnetenhaus wie geplant eine klare Mehrheit zustande kam (jedoch nicht für Berlusconi, sondern den Sozialdemokraten Romano Prodi), führten die regionalen Mehrheitsboni des Senats zu einer starken Fragmentierung und äußerst fragilen Mehrheit. Dies erwies sich im bereits erwähnten gleichgestellten Zweikammersystem als unregierbar und zwang die Regierung Prodi (2006-2008) schlussendlich zum Rücktritt.
Die Neuwahlen 2008 führten indessen zu weiteren drei Jahren unter Berlusconi (2008-11) – bis seiner Regierung im Zuge der Finanzkrise das Vertrauen entzogen wurde und diese von der Expertenregierung unter Mario Monti (2011-13) ersetzt wurde. Der folgende Aufstieg des Technopopulisten Beppe Grillo und seinen Fünf Sternen verzerrte die parlamentarische Repräsentation des Porcellum durch den Eintritt einer dritten großen Kraft derweil noch weiter. In den Parlamentswahlen 2013 gewann die Mitte-Links Koalition mit gerade einmal 29,5% der Stimmen die absolute Mehrheit im Abgeordnetenhaus – Berlusconi und Grillo mit fast genauso vielen Stimmen gingen leer aus. Die Mehrheitsprämie des Porcellum wurde nämlich ohne Hürde vergeben und garantierte automatisch 55% der Sitze. Der Senat mit seinen regional ausgeschütteten Mehrheitsprämien hingegen wurde zum Flickenteppich.
Aufgrund dieser erheblich verzerrten parlamentarischen Repräsentation wurde das Porcellum Anfang 2014 für verfassungswidrig erklärt, zurück blieb ein reines Proporzsystem wie in der Ersten Republik, das Consultellum. Über einen kurzweiligen Zwischenstopp der Regierung Enrico Letta (2013-2014) führte vor allem die Fragmentierung des Senats währenddessen schnell zu Matteo Renzi (2014-16) und seinem eigenen Reformtraum von der Zentralisierung Italiens. Dem Senat sollten mit dem Verfassungsreferendum 2016 bedeutende Kompetenzen entzogen werden, insbesondere die Regierung nicht mehr von seinem Vertrauen abhängig machen. Wie bereits angesprochen band Renzi sein politisches Schicksal an das Referendum, welches ähnlich wie Berlusconi zuvor mit 59% der Stimmen verworfen wurde.
Derweil arbeitete auch Renzi parallel an einer Wahlrechtsreform, um das übriggebliebene Rumpfkonstrukt des Consultellum zu ersetzen. Sein Italicum war effektiv angedacht, um ein Zwei-Parteiensystem zu schaffen, über eine Mehrheitsprämie nicht an die gewinnende Koalition wie im Porcellum oder im aktuellen Vorschlag des Stabilicum, sondern einzig allein an die führende Partei. Das im Stabilicum aufgegriffene Konzept der 40% Hürde und eventuellen Stichwahl tauchen hier das erste Mal auf, weshalb Renzi dieses sogar als Kopie seiner eigenen Idee bezeichnete. Das Italicum galt ausschließlich für das Abgeordnetenhaus – der Senat sollte durch das fehlgeschlagene Referendum praktisch entmachtet werden. Es fand jedoch auch dort nie Anwendung, da es 2017 genau wie das Porcellum zuvor für verfassungswidrig erklärt wurde. Die Ausschüttung der Mehrheitsprämie ab 40% der Stimmen stellte dabei kein Problem mehr dar – jedoch die Stichwahl ab deutlich niedrigeren Prozentzahlen, weshalb das Verfassungsgericht diesen zweiten Wahlgang gänzlich aus dem Wahlgesetz entfernen ließ. Das verbliebene Rumpfkonstrukt fand ebenfalls nie Anwendung, stattdessen wurde das aktuelle Rosatellum von einer breiten parlamentarischen Koalition ausgearbeitet. Dieses ähnelt wiederum dem ursprünglichen Mattarellum von 1993, in welchem der Mehrheitswahlanteil jedoch noch 75% betrug.
Ein Ende in Sicht? Reformbedarf und -skepsis in Italien
Schlussendlich könnte man einerseits verurteilen, man drehe sich hier doch im Kreis, andererseits lässt sich beobachten, dass diverse italienische Regierungen hier ein strukturelles Problem sahen und seit Jahren versuchen mehr Stabilität in die Exekutive zu bringen. Dabei wurden diese Projekte häufig von persönlichen, populistischen oder parteipolitischen Motiven begleitet und haben meist eher zu Vertrauensverlust als Stabilisierung geführt. Es überrascht dementsprechend nicht, dass viele Italiener ihre Verfassung als einziges beständiges Element ihrer Demokratie und Bollwerk gegen eine stärkere Exekutivgewalt verstehen und zutiefst skeptisch sind, wenn es an ihre Änderung geht – wie zuletzt Giorgia Meloni ähnlich wie ihre Vorgänger im Referendum schmerzlich erfahren musste. Die allgemeine Reformskepsis schützt und lähmt die italienische Demokratie zugleich.
Das Stabilicum befindet sich zwar offiziell in parlamentarischer Diskussion und die Regierung wollte dieses noch bis zum Sommer durch die erste Lesung bringen. Jedoch stellt sich die Frage, ob die politischen Kapazitäten dafür neben der Energiekrise und im Schatten der Niederlage im Referendum überhaupt verfügbar sind. Die Opposition sollte ursprünglich konstruktiv in die Reform eingebunden werden, blockte jedoch mit Kritik an der aktuellen Prioritätensetzung und konkreten Inhalten wie der Mehrheitsprämie ab. Auch innerhalb der Regierung gibt es weiterhin Diskussionen um Einzelheiten, wie der Aufteilung der Prämie innerhalb der Koalition. Insbesondere die regional stark vertretene Lega sieht sich bei der Abschaffung der Direktwahlkreise eher im Nachteil, während Forza Italia aktuell mit einem Führungswechsel beschäftigt scheint. Zumindest lässt sich aus dem Entwurf herauslesen, dass die vorangegangenen Urteile von Seiten des Verfassungsgerichtshofes gegen das Porcellum und Italicum detailliert berücksichtigt wurden, was jedoch noch lange keine Garantie für Verfassungskonformität ist.
Auch wenn eine Wahlrechtsreform wie das Stabilicum keine Verfassungsänderung und dementsprechend kein Referendum voraussetzt, besteht nichtsdestotrotz ein deutliches Risiko in der öffentlichen Reaktion. Zwar könnte es sich grundsätzlich politisch und juristisch als möglich erweisen, das Gesetz noch vor den Wahlen zu verabschieden; wie dies bei der wählenden Bevölkerung ankommt ist eine andere Frage. Vor allem im Hinblick auf die Wahlen 2027 und dem anstehenden Wahlkampf ist mit übermäßiger Politisierung und starkem Widerstand von Opposition und Zivilgesellschaft zu rechnen. Berlusconi und Renzi haben ihre Reformprojekte wahltechnisch zumindest nicht geholfen.
Letztendlich ist eine abschließende Bewertung der Reformpläne nur eingeschränkt möglich, da eine solche nicht ohne vorgefertigte Annahmen über Giorgia Melonis demokratische Intentionen auskommt. Entscheidend ist jedoch, diese Vorhaben nicht als isoliert zu betrachten, sondern im Kontext der seit Jahrzenten bestehenden strukturellen Instabilität des politischen Systems und der damit verbundenen Reformskepsis. Ein einfacher Vergleich zwischen den politischen Systemen Deutschlands und Italiens macht diesen Punkt noch einmal besonders klar: In Deutschland wurde im Nachgang des zweiten Weltkriegs nicht nur die Bändigung der Exekutive priorisiert, sondern vor allem ihre Autorität und Kontinuität – beispielsweise durch die Richtlinienkompetenz des Kanzlers, die Dominanz von einer einzelnen Parlamentskammer und das konstruktive Misstrauensvotum. Italien hingegen hat seit den Anfängen seiner Demokratie und insbesondere seit den Korruptionsskandalen, die das Ende der Ersten Republik einleiteten (Tangentopoli), mit genau diesem Problem zu kämpfen – einer strukturell schwachen und instabilen Exekutive, der damit verbundenen Reformskepsis und dem Vertrauensverlust in den Staat selbst.