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Dezentralisierung und Regionalisierung in Peru – ein schwieriger Weg

Автор: Markus Rühling
Peru gehört zu den am stärksten zentralistisch strukturierten Ländern der Welt. Während in der letzten Dekade die Mehrzahl der lateinamerikanischen Länder zusammen mit der Demokratisierung ihrer Gesellschaften anfingen, die zentralstaatlichen Strukturen zu reduzieren, erlebte Peru eine Phase des Autoritarismus und Hyperzentralismus. Im Zusammenhang mit der Redemokratisierung seit 2001 steht die Dezentralisierung wieder ganz oben auf der politischen Agenda in Peru.

Ausgeprägter Zentralismus

Der Zentralismus in Peru kann als das Produkt eines historischen Prozesses, eines spezifischen ökonomischen Entwicklungsmodells und öffentlicher Politiken angesehen werden, die bewusst oder unbewusst die Konzentration in Lima vorangetrieben haben. Die Problematik der Dezentralisierung ist eng verknüpft an die Situation Zentrum-Periferie. Während in der Hauptstadt Lima heute ein Drittel der Bevölkerung Perus (ca. 8 Millionen) leben, konzentrieren sich dort in noch einer weitaus dominanteren Art die Wirtschaft (54% des BSP wird hier erzeugt), höhere Bildungseinrichtungen, die politischen Institutionen, die Vergabe von Krediten, die Kultureinrichtungen und die Steuereinnahmen. Administrativ teilt sich Peru in 25 Departamentos - bei extremen Entwicklungsunterschieden untereinander - und auf munizipaler Ebene in 194 Provinzen und 1828 Distrikte als dritte bzw. vierte Verwaltungsebene ein.

Im Falle von Peru bedeutet der Dezentralisierungsprozess nicht nur eine Stärkung der Munizipien, der Bildung von autonomen Departamentalregierungen und des Transfers von Kompetenzen (Bildung, Gesundheit, Infrastruktur, Sozialprogramme) und Finanzmittel von der nationalen Ebene hin zu der subnationalen, sondern auch eine politisch gewollte und forcierte Regionalisierung, d.h. die Bildung von Makroregionen auf räumlicher Basis der administrativ bereits bestehenden Departamentos.

Die Dezentralisierung/Regionalisierung versteht sich in Peru als Teil einer breiter angelegten Staatsmodernisierung. Die Regionalisierung wird angestrebt insbesondere unter dem Postulat der regionalen Wirtschaftsförderung: in der peruanischen Perzeption erscheinen die existierenden Departamentos als Gebietskörperschaften, die zu klein sind, um regionale Entwicklungspfade anzuschieben bzw. zu begleiten. Als drittes Grundprinzip soll der Dezentralisierungsprozess fiskalpolitisch neutral sein, d.h. keine Extraausgaben erzeugen.

Historische Einordnung

Ein unter der Regierung Alan García (1985-1990) angefangener Regionalisierungs- bzw. Dezentralisierungsprozess Anfang der 90er Jahre ist kläglich gescheitert. Eine Regionalisierung durch den Aufbau der Regionen als autonome Verwaltungs- bzw. Regierungsebene existierte zeitlich nur sehr kurz zwischen den Wahlen der Regionalparlamente (November 1989 und April 1990) und der Unterdrückung derselben durch die Regierung Fujimori nach dem Staatstreich im Jahre 1992. Die damalige Regionalisierung charakterisierte sich zudem durch Mängel im institutionellen Design, mit Regionen, denen eine klare Identität fehlte, in denen ein unausgewogenes Verhältnis zwischen regionaler Exekutive und Legislative bestand und an die ein überstürzter Finanz- und Aufgabentransfer stattfand. Problematisch war auch, dass die Restrukturierung des Staates in einer tief greifenden Wirtschaftskrise, in einem fortschreitenden Verlust von Staatsautorität und in einem besorgniserregenden Anwachsen des Terrorismus durchgeführt wurde.

Während der autoritären Regierung Fujimoris (1990-2000) wurden systematisch die Lokalregierungen geschwächt: schrittweise wurde ihnen Kompetenzen entzogen, Parallelinstitutionen aufgebaut und bewusst eine Konfrontation zwischen Distrital- und Provinzialregierungen gefördert. Insgesamt wurden mit dieser Zielrichtung mehr als 40 Gesetze verabschiedet, die die prekäre Situation der Städte weiterhin zuspitzten und sie sehr anfällig für den in Lateinamerika ohnehin schon endemischen „clientelismo“ machten. Die Bürgermeister und Stadtabgeordnete in Peru wurden erstmals 1965 in demokratischen Wahlen gewählt, unterbrochen durch die Militärregierung (1968-1980), so dass man lediglich von etwa zwanzig Jahren demokratischer Tradition auf lokaler Ebene ausgehen kann.

In den Wahlen zur Bildung der Departamentalregierungen im November 2002 musste die Regierungskoalition eine sehr deutliche Niederlage hinnehmen. Lediglich ein Regionalpräsident kam aus den Reihen von „Peru Posible“, unabhängige Kandidaten und insbesondere die APRA gewannen (letztere stellt 12 der 25 Regionalpräsidenten) – möglicherweise hat sich dies negativ auf den Dezentralisierungsprozess bemerkbar gemacht.

Fiskaldezentralisierung

Die Zentralregierung ist weiterhin fast ausschließlich für die Generierung des gesamten Steueraufkommens und für mehr als 4/5 aller Ausgaben verantwortlich - nach regionalem als auch internationalem Standard entspricht dies einer extremen Konzentrierung.

Die Regionalregierungen haben praktisch keine Eigeneinnahmen und finanzieren sich fast ausschließlich aus den Transferzahlungen der Zentralregierung. Das Budget der Regionalregierungen wird zu einem großen Anteil für die laufenden Kosten der Gehälter im Bildungs- und Gesundheitssektor aufgewendet - durchschnittlich 73%. Weitere 17% werden für Renten und Rentenansprüche verwendet.

Die Lokalregierungen können sich dagegen teilweise selber durch eigengenerierte Einnahmen (Gebühren für öffentliche Dienstleistungen, Grundsteuer) finanzieren. Die Transferzahlungen an die Lokalregierungen beliefen sich im Jahre 2003 auf insgesamt etwa 700 Mill. US-Dollar (darin bereits eingeschlossen sind die Mittel, die Lokalregierungen aus der Beteiligung an der Körperschaftsteuer von Bergbaugesellschaften bekommen). Zwischen den Städten gibt es enorme Unterschiede. Etwa 60% der Städte besitzen weniger als 10.000 Einwohner. Fast die Hälfte der Städte verzeichnen als einzige Einnahmequelle Transferzahlungen (vor allem Zuweisungen aus dem Städtefond und aus dem nationalen Programm zur Ernährungssicherung) und generieren keinerlei Einnahmen aus den Lokalregierungen zustehenden Steuern oder Gebühren.

Nachdem der Kongress der Exekutive zeitlich begrenzte legislative Funktionen übertragen hatte, wurde im Februar 2004 das für den Dezentralisierungsprozess sehr wichtige „Ley de Descentralización Fiscal“ verabschiedet. Eine Fiskaldezentralisierung wird an die Auflage gebunden, dass sich die Regionalregierungen zu Makroregionen zusammenschließen. In diesem Falle würden die Makroregionen mit der in ihrer Gebietskörperschaft erzielten Mehrwertsteuer, Konsumsteuer und Einkommenssteuer (allerdings nicht der Körperschaftssteuer) zu 50% beteiligt.

Etliche Regionalpräsidenten haben den Integrationsprozess vorangetrieben unter der Annahme, dass die Mittel aus der Beteiligung am regionalen Steueraufkommen zweckungebunden seien und nicht durch Kürzungen der Transferzahlungen begleitet werden. Gesetz und Finanzministerium deuten aber auf die Substituierung der Transferzahlungen durch die Beteiligung am regional erzielten Steueraufkommen hin. Andere finanzielle Anreizmechanismen zur Bildung von Makroregionen wie die Bevorzugung bei Infrastrukturprojekten, Programmen aus externer Verschuldung, Beteiligung an Effizienzgewinnen bei der regionalen Steuergenerierung und Einsparpotential bei den Ausgaben, scheinen nicht hinreichend überzeugend zu sein.

Ein Referendum ist für Oktober 2005 geplant, in dem die Bevölkerung von 16 Departamentos über die Bildung von fünf Makroregionen abstimmen: 1) Ancash, Huánuco, Junín, Lima Provincias, Pasco (Región Nor Centro Oriente); 2) Región Ayacucho, Huacavelica, Ica; 3) Región Tacna, Arequipa, Puno; 4) Región Apurímac, Cusco; und 5) Tumbes, Piura, Lambayeque (Región Norte del Perú).

Momentan ist nicht absehbar, ob die abzuhaltenden Referenden zur Bildung der Makroregionen einen erfolgreichen Ausgang haben werden. Etliche Lokal- und Regionalpolitiker haben sich beispielsweise öffentlich schon gegen einen Regionalisierungsprozess ausgesprochen. Für einen qualitativen Fortschritt des Dezentralisierungsprozesses in Peru aber ist ein positiver Ausgang der Referenden extrem wichtig. Dass die Bildung von Makroregionen als Vorabbedingung für eine weitergehende Fiskaldezentralisierung gekoppelt ist, scheint sehr unglücklich gewählt zu sein bzw. wird bei negativen Ausgang der Referenden den Dezentralisierungs- bzw. Regionalisierungsprozess stark bremsen.

Perspektive

Die anfängliche Begeisterung und enorme Erwartungshaltung der Bevölkerung (teilweise von den Regionalpolitikern geschürt) ist durch erhebliche Skandale auf regionaler Ebene schnell verflogen. Mehrere Regionalpräsidenten selbst sind in Korruptions- und Misswirtschaftvorwürfe verstrickt – drei Regionalfürsten mussten bereits vom Amt zurücktreten.

Von der Dezentralisierung hat bisher stärker die Lokalebene profitiert. Die Regionalregierungen sind dagegen durch mangelnden Transfer von Funktionen/Finanzmitteln weit hinter der Erwartungshaltung der Bevölkerung zurückgeblieben. Eine der dringlichsten Aufgaben für ein Gelingen des Dezentralisierungsprozesses ist der Aufbau institutioneller Kapazitäten innerhalb der Lokal- und der Regionalregierungen.

Hinzu kommt, dass der peruanischen Ansatz zeitgleich mit der Institutionalisierung der departamentalen Verwaltungsebene, Stärkung der Lokalregierungen und Restrukturierung der Zentralregierung die Bildung von Makroregionen anzuregen, sehr anspruchsvoll ist.

Positiv ist zum einen, dass es bisher gelungen ist, die Dezentralisierung kostenneutral voranzubringen. Zum anderen wird vernünftigerweise versucht, aus den negativen Erfahrungen überstürzter Dezentralisierungen anderer lateinamerikanischer Länder, die u.a. zu einer Verschuldungsproblematik auf subnationaler Ebene führten, zu lernen. Jedoch wurden strukturelle Anpassungen auf der Ebene der Zentralregierung bisher lediglich zaghaft eingeleitet.

Der Ausgang der Volksabstimmung im Oktober 2005 zur Bildung von Makroregionen ist derzeit völlig offen. Hinzu kommt die politische Ungewissheit durch die im April 2006 anstehenden Präsidentschaftswahlen. Es bleibt zu hoffen, dass all diese Hindernisse nicht dazu führen, den für Peru so wichtigen Dezentralisierungs- und Regionalisierungsprozess zu stoppen.

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Сотрудники

Sebastian Grundberger

Sebastian Grundberger bild

Leiter des Auslandsbüros Peru

sebastian.grundberger@kas.de +51 1 41 66 100

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