Vier Rahmenbedingungen

Für die Handlungschancen der Regierungen Kohl in den beiden Legislaturperioden zwischen der Wiedervereinigung und dem Machtverlust im Bund 1998 waren vier Rahmenbedingungen von entscheidender Bedeutung. Erstens trat Kohl 1990 mit dem staatsmännischen Nimbus des „Kanzlers der Einheit“ in die zweite Hälfte seiner Amtszeit ein. Instinktsicher hatte er die Dramatik des Umbruchs in Osteuropa und der DDR erkannt, sie bereits während des Bremer Parteitages zu nutzen gewusst und die Chance der Wiederherstellung der deutschen Einheit, beginnend mit dem Paukenschlag des Zehn-Punkte-Programms vom 28. November 1989 zielbewusst, aber äußerst flexibel handelnd ergriffen und die Wiedervereinigung in einem „improvisierten Parforceritt“ (Hans-Peter Schwarz) gegen innere und äußere Widerstände durchgesetzt. Dieser, der Entschlossenheit Kohls und der von ihm herbeigeführten Geschlossenheit der CDU zu verdankende Erfolg brachte ihm den Wahlsieg bei der Bundestagswahl 1990 gegen Oskar Lafontaine, der die allgemeine Zustimmung zur Wiedervereinigung, die das beherrschende Wahlthema war, ignorierte.

Zweitens hatte Kohl 1990 seine Kontrolle über die CDU als die zentrale Machtressource seiner Kanzlerschaft endgültig konsolidiert. Zwar war er 1982 als erster „integraler Parteipolitiker“ (K. Niclauß) zum Bundeskanzler gewählt worden, der während seines langen Anlaufs zum Kanzleramt den Parteiapparat modernisiert und Erfahrungen wie Personalkenntnisse auf allen Ebenen der CDU erworben hatte. Erst das Scheitern des von Generalsekretär Heiner Geißler sowie den Ministerpräsidenten Lothar Späth und Ernst Albrecht während des Bremer Parteitages (September 1989) versuchten „Putsches“ erlaubte ihm jedoch den von ernstzunehmenden Rivalen nicht mehr gestörten Einsatz des von ihm für seinen eigenen Regierungsstil geschaffenen Machtinstrumentariums. Die Parteizentrale verlor nach der Entmachtung Geißlers unter den Generalsekretären Volker Rühe und Peter Hintze ihre Funktionen der Strategieentwicklung und des Motors der Parteireform und wurde in eine Dienstleistungseinrichtung umgewandelt. Das Bundeskanzleramt, von Wolfgang Schäuble seit 1984 zur zentralen Schaltstelle zwischen Regierung, Fraktion und Koalitionsparteien umgestaltet, konnte unter seinen Nachfolgern Rudolf Seiters und Friedrich Bohl seine Schlüsselrolle voll entfalten. Und Schäuble selbst sorgte seit 1991 als Fraktionsvorsitzender loyal und effizient für die Einbindung der eigenen Fraktion und die Pflege der Verbindungen zur Opposition.

Die dritte Rahmenbedingung betraf die Entwicklung der CSU und das Verhältnis der beiden Schwesterparteien der Union zueinander. Entgegen Erwartungen, die CSU könnte nach dem Tod von Franz-Josef Strauß (Oktober 1988) ihre Stellung als hegemoniale Landespartei in Bayern verlieren und damit die Union insgesamt schwächen, konnte sie ihre Position rasch konsolidieren. Mit Stimmenanteilen über 50% trug sie bei den Bundestagswahlen von 1990 und 1994 auch maßgeblich zum Machterhalt der Union in Bonn bei und blieb die drittstärkste politische Kraft im Bund, trotz des relativ verringerten Gewichts Bayerns nach der Wiedervereinigung. Nicht weniger vorteilhaft für die Handlungsfähigkeit des Unionslagers war das Ende der die Ära Strauß beherrschenden Führungsrivalität durch die Trennung von Parteivorsitz und Ministerpräsidentenamt. Die seit 1949 in der Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU im Bundestag institutionalisierte „konkurrierende Kooperation“ (H. Oberreuter) konnte sich unter diesen Umständen in den 1990er Jahren wesentlich reibungsloser gestalten als zuvor. Mit dem neuen CSU-Vorsitzenden Theo Waigel, der im April 1989 in einer für den Kanzler schwierigen Situation das Amt des Finanzministers übernahm, hatte Kohl einen verlässlichen Partner, der als früherer Landesgruppenchef nicht nur die Loyalität der CSU-Bundestagsabgeordneten zu sichern wusste. Auch bei vom Kurs der Bundesregierung abweichenden bundes- und europapolitischen Vorstößen Edmund Stoibers erwies sich die moderierende Kraft Waigels als stark genug, um ein Mindestmaß programmatischer Geschlossenheit bei Vorrang der Bonner Linie durchzusetzen. Die verbleibenden inhaltlichen Differenzen boten dem Kanzler überdies die Möglichkeit, die CSU als Gegengewicht zur FDP innerhalb der christlich-liberalen Koalition wirken zu lassen.

Diesen drei für den Handlungsspielraum der Regierung günstigen Faktoren stand ein vierter sie einschränkender gegenüber. Durch den Wahlsieg der SPD in Niedersachsen hatten die unionsgeführten Länder im Mai 1990 ihre seit 1972 bestehende Mehrheit im Bundesrat verloren, die sie nur Ende 1990 für wenige Monate zurückgewannen. Damit verfügte die Bundestagsopposition über ein wirksames Mitsprache-, wenn nicht Blockadeinstrument.

 

Politische Schwerpunktsetzungen: Aufbau Ost und Europäische Integration

Die Agenda der unionsgeführten Bundesregierung in der zweiten Hälfte von Kohls Kanzlerschaft wurde durch drei Schwerpunkte bestimmt: Verwirklichung der „inneren Einheit“, Ausbau der europäischen Integration und innere Reformen zur Sicherung des Wirtschaftsstandorts Deutschland. Die Verwirklichung der deutschen Einheit mit dem Ziel einer möglichst raschen Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost und West stellte die größte Herausforderung seit Bestehen der Bundesrepublik dar. Sie erforderte den kompletten Umbau der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen der DDR. Insbesondere die Neustrukturierung des maroden „Mischkonzerns DDR“, des größten Unternehmenskonglomerats der Welt, stellte eine gigantische Aufgabe dar. Eine wichtige Weichenstellung war bereits vor der Wiedervereinigung durch die Herstellung der Währungsunion zum 1. Juli 1990 erfolgt, die nicht zuletzt das politische Ziel verfolgte, den Vereinigungsprozess unumkehrbar zu machen. Die mit ihr verbundene Festlegung des Umtauschkurses ohne Rücksicht auf die geringe ostdeutsche Produktivität, die 1990 einsetzende forcierte Privatisierungspolitik der Treuhandanstalt und der weitgehende Wegfall der Ostmärkte führte zu einem Zusammenbruch weiter Teile der ostdeutschen Wirtschaft mit der Folge hoher Arbeitslosigkeit. Diese Entwicklung war nur erträglich durch ihre erfolgreiche sozialpolitische Flankierung: die „organisatorische Meisterleistung“ (M. G. Schmidt) der in sehr kurzem Zeitraum bewerkstelligten Übertragung der westdeutschen Systeme der sozialen Sicherung auf die ostdeutschen Länder. Es zeigte sich rasch, dass die Folgekosten der Einheit erheblich unterschätzt worden waren und massive Finanztransfers in den Osten erforderlich machten, zunächst über den „Fonds Deutsche Einheit“ und ab März 1991 durch das Gemeinschaftswerk „Aufbau Ost“, seit 1995 durch den „Solidarpakt“, der die von Bund und Ländern getragenen Transferzahlungen bis 2004 festschrieb und 2001 durch den bis 2019 laufenden „Solidarpakt II“ verlängert wurde.

 

Der europapolitische Schwerpunkt von Kohls Kanzlerschaft erhielt durch die Wiedervereinigung eine neue Dynamik. Kohl erkannte von Anfang an – wie bereits das Konzept seines Zehn-Punkte-Programms vom November 1989 deutlich zeigt –, dass er für die Wiederherstellung der deutschen Einheit auf die Zustimmung der europäischen Nachbarn angewiesen war und dass eine möglichst starke Einbindung des neuen größeren Deutschlands in das System der europäischen Integration deren Akzeptanz wesentlich erleichtern würde. Mehr noch: Vor dem Hintergrund eines möglichen Neuauflebens zwischenstaatlicher Rivalitäten nach dem Ende des Ost-West-Konflikts sah er den Erfolg der europäischen Integration als „Frage von Krieg und Frieden“. Deutsche und europäische Einheit wurden für ihn somit zu zwei Seiten der gleichen Medaille. Dies bedeutete, dass er zugleich für eine Vertiefung der Integration und für die Osterweiterung der Gemeinschaft eintrat, um der Perspektive einer deutschen Hegemonialstellung in Osteuropa entgegenzuwirken. Bereits während des Straßburger Gipfels am 8./9. Dezember 1989 zog Kohl die praktische Konsequenz: Anstelle früherer Skepsis gegenüber diesem Projekt erklärte er das deutsche Einverständnis zur Einberufung einer Regierungskonferenz über die zweite und dritte Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion und gab dann, in einer gemeinsamen Initiative mit dem französischen Staatspräsidenten, am 18. April 1990 den Anstoß zur Einberufung einer zweiten Regierungskonferenz über die „Europäische Politische Union“. Von nun an übernahm Kohl die Rolle eines Motors, ja eines „Bauherren“ (B. Kohler-Koch) der Vertragsrevisionen von Maastricht und Amsterdam, in denen die Wirtschafts- und Währungsunion, die Europäische Politische Union und die Osterweiterung miteinander verbunden wurden. Dass es ihm gelang, diese Integrationsfortschritte gegen erhebliche Widerstände irreversibel zu machen, war nicht zuletzt seinem engen Zusammenspiel mit Finanzminister Waigel zu verdanken, der als CSU-Vorsitzender wirksamen Flankenschutz gegen Vorbehalte von Ministerpräsident Stoiber gab.

 

Reformstau?

Im Vergleich zu den Erfolgen in der Deutschland- und Europapolitik fällt die Bilanz der zweiten Hälfte von Kohls Kanzlerschaft auf dem Feld der inneren Reformen gemischt aus. Zwar gelangen bedeutsame Reformwerke einschließlich einiger Verfassungsänderungen: Verankerung des Umweltschutzes als Staatsziel im Grundgesetz, Umweltordnungsrecht, Umweltinformationsgesetz; Reform des Asylrechts; im Bereich der inneren Sicherheit: Verbrechensbekämpfungsgesetze, Grundgesetz-Änderung zum „großen Lauschangriff“. In der Sozialpolitik, die darauf zielte, den Sozialstaat bei Wahrung der Balance zwischen Wettbewerbsfähigkeit und sozialer Sicherheit durch Anpassung an den demographischen, ökonomischen und sozialen Wandel umzubauen, kam die Regierung einige Schritte voran. Die Rentenreform von 1992 erreichte eine engere Verknüpfung von Beitrag und Leistungsanspruch. Sie und die Reformen des Gesundheitswesens (Gesundheitsstrukturgesetz 1993, Krankenhausfinanzierungsgesetz 1996) dämpften den ausgabenerhöhenden Effekt der Alterung und förderten Eigenverantwortung und Selbstvorsorge. Auch die Familienförderung konnte mit der Erhöhung des Kindergeldes und des Kinderfreibetrages sowie der Einbeziehung von Kindererziehungszeiten in die Rentenberechnung Erfolge verbuchen. Schließlich wurde mit dem Auf- und Ausbau der Pflegeversicherung eine fünfte Säule der sozialen Sicherung errichtet. Allerdings durchkreuzten diese im Gesamteffekt eher ausgabensteigernden als -vermindernden Maßnahmen den seit 1982 angestrebten ordnungspolitischen Strategiewechsel, der das Ziel verfolgte, durch Staatsentlastung und mehr Markt für eine finanzielle Konsolidierung und ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu sorgen. Insbesondere die unterschätzten massiven Folgekosten der deutschen Einheit machten die bis 1989 beachtlichen Erfolge (Abnahme der Staatsquote, Konsolidierung des Staatshaushaltes, Inflationsbekämpfung) zunichte. Nach dem Ende des Vereinigungsbooms 1990/91 erhöhte die Regierung, entgegen ihrer 1990 immer wiederholten Ankündigung, die Verbrauchssteuern (u.a. Umsatzsteuer, Mineralölsteuer, Tabaksteuer) und führte den Solidaritätszuschlag ein – bei gleichzeitiger Verminderung der Unternehmensbesteuerung. Dennoch konnte der Bundeshaushalt nicht konsolidiert werden; die Verschuldung allein des Bundes wuchs von 1990 bis 1997 um 75% auf über 900 Mrd. DM an. Die gesamtwirtschaftliche Lage erfuhr keine nachhaltige Besserung, so dass Ende der 1990er Jahre zeitweise sogar die Gefahr bestand, dass Deutschland die Kriterien des Beitritts zur Europäischen Wirtschafts-und Währungsunion nicht würde erfüllen können.

Das Hauptproblem der Regierung bestand darin, dass sie sich in eine psychologische Falle begeben hatte. Durch ihre eigene Fehleinschätzung hatte sie die Erwartung geweckt, die Angleichung der Lebensverhältnisse im Osten an die des Westens sei rasch und ohne einschneidende Opfer zu erreichen („blühende Landschaften“), was im Osten (geringerer Erfolg) wie im Westen (höhere Lasten) angesichts der tatsächlichen Entwicklung zu einer massiven Enttäuschung, wenn nicht gar zum Eindruck der Täuschung, führen musste. Zwar gelang es dem Kanzler, unterstützt von einer Verbesserung der Wirtschaftslage seit dem Frühjahr 1994, nach einem bis zum Beginn des Bundestagswahljahres 1994 anhaltenden Stimmungstief das Blatt noch einmal zu wenden und in einer beispiellosen „Aufholjagd“ (M. Jung / D. Roth) gegen den im Wahlkampf wenig professionell agierenden SPD-Kandidaten Rudolf Scharping die Koalition zu einem (mit 0,3% Vorsprung hauchdünnen) Wahlsieg zu führen. Dass Kohl im Verlauf des Bundestagswahlkampfes 1998 einen solchen Stimmungsumschwung nicht ein weiteres Mal herbeiführen konnte, lag nicht zuletzt an der Ausgangskonstellation in der zweiten Hälfte der Legislaturperiode.

 

Seit 1996 hatte die Regierung eine Reihe von Reformprojekten beschlossen, die mit erheblichen Sparmaßnahmen verbunden waren: verminderte Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, Lockerung des Kündigungsschutzes, Erhöhung der Selbstbeteiligung im Gesundheitswesen und langfristige Senkung des Rentenniveaus. Wichtiger noch als der Umstand, dass die Argumentation der Regierung (ihre Sparpolitik sei zwingend notwendig, um den Sozialstaat finanzierbar zu halten und um die Wirtschaft gegen den globalen Konkurrenzdruck zu sichern) weniger Gehör fand als die Kritik der Opposition (die sie als Sozialabbau anprangerte), war die Tatsache, dass der SPD-dominierte Bundesrat die Mehrzahl dieser Maßnahmen blockierte. Dies erzeugte den Eindruck eines allgemeinen Politikstillstandes und Reformstaus, eine Stimmung, die Bundespräsident Roman Herzog durch seine „Ruck-Rede“ 1997 noch verstärkte. Die Regierungsparteien schienen nicht mehr in der Lage, die drängenden Probleme zu lösen, vor allem aber: das Vertrauen in die Führungs- und Durchsetzungsfähigkeit des Kanzlers Kohl, der 1998 den Wahlkampf wie 1994 ganz auf seine Person zuschnitt, war erschüttert: Nach 16 Amtsjahren erschien er als ein Mann, der seine Zeit hinter sich hatte. Bei dieser Wahl ging es somit weniger um einen politischen Richtungswechsel als um einen Wechsel des Regierungspersonals. Für diesen Wechsel bot sich der SPD-Spitzenkandidat Gerhard Schröder an, der „ausdrücklich nicht alles neu, sondern nur manches besser machen wollte“ (H. J. Veen).

 

Karl Schmitt

 

Literatur:

• Konrad-Adenauer-Stiftung (Hg.), Kleine Geschichte der CDU (1995);
• Hanns-Seidel-Stiftung (Hg.), Geschichte einer Volkspartei. 50 Jahre CSU 1945-1949 (1995);
• G. Langguth (Hg.), In Verantwortung für Deutschland. 50 Jahre CDU (1996);
• U. Schmidt, Von der Blockpartei zur Volkspartei? Die Ost-CDU im Umbruch 1989-1994 (1997);
• W. P. Bürklin (u.a.), Die Mitglieder der CDU (1997);
• C. Clemens / W. E. Paterson (Ed.), The Kohl Chancellorship (German Politics, vol 7, no. 1, 1998);
• K.-R. Korte, Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft. Regierungsstil und Entscheidungen (1998);
• G. Wewer (Hg.), Bilanz der Ära Kohl (1998).