Finanzielle Anreize für Zuverdienst in der Neuen Grundsicherung
Die finanzielle Gestaltung der Hinzuverdienstmöglichkeit in der Neuen Grundsicherung (dem Nachfolgemodell des Bürgergelds)1 muss fünf Leitlinien berücksichtigen:
- Es soll zum Zuverdienst ermuntert werden.
- Stark ausgeprägte Schwellen, bei deren Überschreitung der Zuverdienst sehr viel unattraktiver wird („Abbruchkanten“), sollen vermieden werden.
- Die Reform soll zusätzliche staatliche Ausgaben vermeiden.
- Der Lohnabstand gegenüber Erwerbstätigen muss gewahrt bleiben.
- Die erreichbaren Vorteile durch Erwerbsarbeit müssen für Beziehende von Leistungen klar sichtbar sein.
Nach der bisher geltenden Regelung ist Zuverdienst im Bürgergeldbezug (nach der Reform „Neue Grundsicherung“) möglich. Es gibt einen Freibetrag von 100 Euro ohne Abzüge. Höhere Einkünfte werden zu sehr großen Teilen von der staatlichen Unterstützung abgezogen. Ab 101 Euro Verdienst bis zu einem Verdienst in Höhe von 520 Euro gibt es einen Einbehalt (Transferentzugsrate) von 80 Prozent. Einkommen darüber bis zu einem Verdienst von 1.000 Euro unterliegt einer Transferentzugsrate von 70 Prozent. Für weitere 200 Euro2 liegt die Transferentzugsrate bei 90 Prozent, Einkommen darüber hinaus wird vollständig auf das Bürgergeld angerechnet (Sozialgesetzbuch II, § 11b, Absatz 3).
Die Regeln zum Transferentzug bei Zuverdienst neben dem Bezug von Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II sollen neu gestaltet werden. Um finanzielle Anreize für einen Zuverdienst zu bieten, den Lohnabstand zu Erwerbstätigen zu wahren und Abbruchkanten zu vermeiden, soll der Abzug ab dem ersten Euro Zuverdienst greifen mit einer Transferentzugsrate von 45 Prozent. Diese Rate steigt schrittweise auf 65 Prozent für einen Zuverdienst über 500 Euro und auf 70 Prozent für einen Zuverdienst über 1.000 Euro.
Arbeit in der Neuen Grundsicherung
Eine staatliche Grundsicherung für Menschen, die in finanzieller Not sind, ist ein Grundpfeiler des Sozialstaats. Ein Zugang zu dieser Grundsicherung, der nicht an Bedingungen geknüpft ist, muss aber den Sozialstaat und die Gemeinschaft der Beitragszahlenden überfordern. Deshalb bleiben Ziel und Erwartung sozialstaatlicher Regelungen, dass jede und jeder Einzelne für das eigene Auskommen sorgt.
Der Bezug von staatlicher Unterstützung sollte Erwerbstätigkeit nicht ausschließen, sondern dazu ermutigen. Das ist vor allem aus vier Gründen sinnvoll:
- Eigener Verdienst, von dem ein Teil neben der staatlichen Unterstützung behalten werden darf, verbessert die Lebenssituation der Betroffenen. Es verbessern sich die finanziellen Mittel, die Anerkennung bei der Arbeit und die sozialen Kontakte.
- Die Erwerbstätigkeit während des Bezugs staatlicher Unterstützung kann ein Einstieg in eine Vollzeitbeschäftigung sein, die zum Lebensunterhalt ausreicht, oder eine Qualifikation ermöglichen.
- Die Arbeit neben dem Bezug von Leistungen nach dem SGB II kann das Arbeitsangebot verbessern und macht es möglich, Stellen zu besetzen, die andernfalls unbesetzt bleiben müssen.
- Der Zuverdienst im Bezug von Leistungen nach SGB II ist ein Beitrag für die gesellschaftliche Gerechtigkeit. Er bringt den Bezieherinnnen und Beziehern der Leistungen einen finanziellen Vorteil und leistet gleichzeitig einen Beitrag zur Reduzierung der Gesamtkosten für Transferleistungen.
Die bestehende Regelung und das Problem der Abbruchkante
Die bestehende Regelung zum Zuverdienst im Bürgergeldbezug ist ein starker Anreiz für einen Zuverdienst bis 100 Euro. Dieser Zuverdienst führt nicht zu Abzügen, sondern kann vollständig behalten werden. Bezieherinnen und Bezieher von Bürgergeld werden so ermuntert, in geringem Umfang erwerbstätig zu werden. Tatsächlich nutzen viele Bezieherinnen und Bezieher von Unterstützung nach SGB II diese Zuverdienstmöglichkeit.3
Verdienst, der den Betrag von 100 Euro übersteigt, wird nach den derzeit geltenden Regeln zu einem sehr hohen Anteil (80 Prozent) auf das Bürgergeld angerechnet. An dieser Stelle kommt es zur Abbruchkante. Ab 100 Euro sinkt der Anreiz eines Zuverdienstes beträchtlich. Zum einen ist ab dieser Schwelle ein Zuverdienst für die Person finanziell deutlich weniger attraktiv. Zum anderen gibt es die Signalwirkung: Die Regel stellt eigentlich heraus, dass ein Zuverdienst, der nur etwas über 100 Euro liegt, keinen Sinn macht.
Die genauen Effekte dieser Abbruchkante sind unbekannt. Plausibel sind allerdings mehrere ungünstige Effekte: Zunächst liegt die Vermutung nahe, dass Menschen aufgrund der Abbruchkante von möglicher zusätzlicher Arbeit absehen. Angesichts des Arbeitskräftemangels in vielen Bereichen kostet dies Unternehmen und Betriebe Gewinne und die Gesellschaft Wohlstand.
Der schrittweisen Ausweitung einer Erwerbstätigkeit steht die Abbruchkante ebenfalls entgegen. Ein schleichender Übergang zwischen staatlicher Unterstützung und zunehmender eigener Erwerbstätigkeit kann hilfreich sein für die Bezieherinnen und Bezieher staatlicher Unterstützung, aber auch für die Arbeitgeberseite. Die Chance, für bewährte Arbeitskräfte die Arbeit auszuweiten, kann für Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber eine interessante Möglichkeit sein.
Zudem findet möglicherweise zusätzliche Arbeit jenseits der Abbruchkante als Schwarzarbeit statt.4
Die Neugestaltung von Zuverdienstmöglichkeiten im Bürgergeldbezug wird vielfach gefordert und diskutiert. Die Ampel-Regierung hatte für die Reform des Zuverdienstes eine Kommission eingesetzt.5 Der Vorschlag der Kommission verringert den Transferentzug, erhöht die Zahl der Anspruchsberechtigten deutlich und sieht weiterhin erhebliche Sprünge bei den Transferentzugsraten vor, also Abbruchkanten für die Erwerbstätigkeit. Zudem verändern sich die Transferentzugsraten nach dem Vorschlag in Abhängigkeit von der Zusammensetzung der Bedarfsgemeinschaft. Damit werden die Regelungen komplizierter und weiten die Ansprüche aus, ohne das Kernproblem zu beheben.
Die allmähliche Erhöhung der Transferentzugsrate mit kleinen Veränderungen vermeidet eine Abbruchkante. In jedem Verdienstbereich ist eine Ausweitung der Erwerbstätigkeit finanziell attraktiv. Gleichzeitig gibt es für jeden Bereich des Zuverdienstes einen Entzug staatlicher Unterstützung. Das damit verbundene Signal macht deutlich, dass die Neue Grundsicherung immer eine Unterstützungsleistung ist.
Kosten einer Reform
Die tatsächlichen Effekte der vorgeschlagenen Maßnahme auf die Kosten im öffentlichen Haushalt sind schwer einzuschätzen. Die Gestaltung der Transferentzugsrate hat bei höherem Verdienst Rückwirkungen auf die Anrechte bei Kindergeld und Wohngeld. Einflussreich ist zudem, wie sich das Erwerbsverhalten verändert durch die neue Regelung.
Für einen Verdienst bis 100 Euro führt der Vorschlag zu abnehmenden Kosten für die öffentlichen Haushalte, denn bisher ist dieser Zuverdienst abzugsfrei, während der Vorschlag auch in diesem Bereich einen geringen Transferentzug ansetzt. Für einen Zuverdienst von 260 Euro ist die Summe des Transferentzugs bei beiden Modellen identisch. Bei höheren Zuverdiensten ist die vorgeschlagene Transferentzugsrate geringer als nach den bestehenden Regelungen. Damit entstehen zunächst mehr staatliche Ausgaben.
Die geringeren Transferentzugsraten haben zur Folge, dass der Transferentzug erst bei einem höheren Verdienst als bisher die Höhe der Transfers erreicht. Das bedeutet, erst bei einem etwas höheren Verdienst entfällt der Anspruch auf die Neue Grundsicherung. Damit steigt die Menge der Anspruchsberechtigten leicht an, was wiederum zusätzliche Kosten verursacht.6 Eine Ausweitung der Anspruchsberechtigten ließe sich vermeiden, wenn die Transferentzugsrate in allen vorgeschlagenen Stufen um 13 Prozentpunkte höher angesetzt wird.
Den höheren Kosten für die öffentlichen Haushalte stehen allerdings Einsparungen gegenüber, wenn mehr Menschen in der Neuen Grundsicherung hinzuverdienen. Eine solche Ausweitung von Beschäftigung über die Schwelle von 100 Euro hinaus ist wahrscheinlich, weil die Abbruchkante vermieden wird. Da der Vorschlag auf einen abzugsfreien Zuverdienst verzichtet und es für den gesamten Zuverdienst einen Transferentzug gibt, führt jede Erwerbstätigkeit von Bezieherinnen und Beziehern der Neuen Grundsicherung zu staatlichen Einsparungen.7
Wie sich diese Effekte zueinander verhalten und ob mit dem verbesserten Arbeitskräfteangebot gesamtwirtschaftlich positive Effekte verbunden sind, lässt sich schwer abschätzen.
Komplexe Wirkungsketten, lohnende Veränderung
Eine scheinbar einfache Veränderung der Transferentzugsraten in der Neuen Grundsicherung hat komplizierte Folgen. Die staatlichen Kosten für die Unterstützung nach SGB II verändern sich, die Menge der Anspruchsberechtigten verändert sich, die Veränderung der Transferentzugsraten hat unterschiedliche Folgen in Abhängigkeit von den Wohnkosten und den Kindern in der Bedarfsgemeinschaft, weil sich Folgen für das Wohngeld und das Kindergeld ergeben.
Bei der hier vorgeschlagenen Veränderung sollen mehrere Ziele gleichzeitig erreicht werden: Der Lohnabstand zwischen Neuer Grundsicherung und Erwerbstätigen ohne staatliche Unterstützung muss gewahrt bleiben, die staatlichen Kosten müssen im Rahmen bleiben, die Regelung soll einen Anreiz zur Erwerbsarbeit bieten und die Lebenssituation von Menschen, die auf staatliche Unterstützung angewiesen sind, soll angemessen sein.
Alle genannten Ziele punktgenau zu erreichen, ist schwierig. Frühere Bundestage haben vor einer Neuregelung zurückgeschreckt. Doch die Schwächen der geltenden Regelung liegen auf der Hand und eine Veränderung ist geboten.
Der hier gemachte Vorschlag stellt den Erwerbsanreiz in den Mittelpunkt und vermeidet Abbruchkanten. Im Vordergrund steht das Ziel, einen schrittweisen Übergang in einen selbst erarbeiteten Lebensunterhalt zu ermöglichen und ihn zu ermuntern, nicht ihn zu verhindern. Die Regelung zum Zuverdienst in der Neuen Grundsicherung besser zu machen, ist der Mühe wert.
1 Im Folgenden ist von Bürgergeld die Rede, wenn sich der Text auf die zum Ende der Ampel-Regierung im Februar 2025 geltende Regelung bezieht. Bei Bezügen auf die Neuregelung ist von der Neuen Grundsicherung die Rede. Beide gemeinsam sind Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II).
2 Für Personen mit einem minderjährigen Kind in der Bedarfsgemeinschaft liegt die Schwelle statt weiteren 200 Euro bei weiteren 500 Euro.
3 Für Ende 2008 berichten Dingeldey, Sopp und Wagner (2012: 34) einen Anteil von einem Drittel der ALG-II-Beziehenden, die einen Minijob mit einem Lohn bis zur Höhe des Freibetrags (also bis 100 Euro beziehungsweise bis 120 Euro für Personen mit Kind). Dingeldey, Irene/Sopp, Peter/Wagner, Alexandra, 2012: Governance des Einkommensmix: Geringfügige Beschäftigung im ALG-II-Bezug. WSI-Mitteilungen 1/2012. Blömer, Fuest und Peichl berichten mit Bezug auf Bruckmeier und Becker von einer Häufung geringfügiger Beschäftigungen mit einem Monatseinkommen von bis zu 100 Euro bei Personen, die Leistungen nach SGB II beziehen (Blömer/Fuest/Peichl 2019, Seite 34, siehe Endnote 1, mit Bezug auf Bruckmeier, Kerstin/Becker, Sebastian, 2018: Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns auf die Armutsgefährdung und die Lage von erwerbs-tätigen Arbeitslosengeld-II-Bezieherinnen und -Beziehern. https://www.mindestlohn-kommission.de/DE/Forschung/Projekte/pdf/Bericht-Mindestlohn-Armut-ALGII.pdf (zuletzt 05.02.2025).
4 Blömer, Fuest und Peichl (2019, siehe Endnote 1) berichten von einer verbreiteten Vermutung von Praktikerinnen und Praktikern in Job-Centern, über die angegebenen 100 Euro hinaus werde schwarz zusätzlich Geld verdient.
5 Der Kommissionsvorschlag lässt wie bisher die ersten 100 Euro Zuverdienst unangetastet und setzt dann hohe, aber im Vergleich etwas niedrigere Transferentzugsraten an, wobei Alleinerziehende anders behandelt werden sollen als Alleinstehende oder Familien. Peichl, Andreas und andere, 2023: Zur Reform der Transferentzugsraten und Verbesserung der Erwerbsanreize. Forschungsbericht. München und Mannheim: ifo Institut und ZEW.
Siehe zur Diskussion um den Zuverdienst im Bürgergeld beispielsweise Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 2023: Wachstumsschwäche überwinden – in die Zukunft investieren. Jahresgutachten 2023/24. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt. https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/gutachten/jg202324/JG202324_Gesamtausgabe.pdf (zuletzt 17.02.2025), Seite 255 ff.; Blömer, Maximilian/Fuest, Clemens/Peichl, Andreas, 2019: Raus aus der Niedrigeinkommensfalle(!) Der ifo-Vorschlag zur Reform des Grundsicherungssystems. Ifo-Schnelldienst 4/2019, 72. Jahrgang; Maximilian/Fischer, Lilly/Peichl, Andreas, 2023: Ein aktualisierter Reformvorschlag für mehr Beschäftigung und steuerliche Entlastung. Ifo-Schnelldienst 9/2023, S. 25–36; Heilmann, Dirk/Rürup, Bert, 2012: Arbeitsmarktreformen. Was noch zu tun bleibt. Wirtschaftsdienst Jg. 92(5), S. 339–344; Bruckmeier, Kerstin/Wiemers, Jürgen, 2022: Neuregelung der Hinzuverdienstmöglichkeiten für Transferbeziehende: keine leichte Aufgabe. Zeitgespräch Jg. 102(2), S. 90–94.
6 Die durchschnittliche Höhe der Leistungen im Bürgergeld wird derzeit ungefähr bei einem Einkommen von 1.200 Euro erreicht. Nach dem vorgeschlagenen Modell steigt diese Schwelle auf 1.409 Euro. In welchem Maße eine Verschiebung der Grenze von Anspruchsberechtigten zu mehr Bezieherinnen und Beziehern der Neuen Grundsicherung führt, hängt auch davon ab, ob die Leistungen beantragt werden. Gerade bei sehr kleinen zusätzlichen Beträgen ist davon auszugehen, dass nicht jede berechtigte Person einen Antrag stellt. Siehe dazu auch Bruckmeier, Kerstin/Mühlhan, Jannek/Wiemers, Jürgen, 2018: Erwerbstätige im unteren Einkommensbereich stärken. Ansätze zur Reform von Arbeitslosengeld II, Wohngeld und Kinderzuschlag, IAB-Forschungsbericht, 09/2018.
7 Für einen anderen Reformvorschlag mit veränderten Transferentzugsraten haben Blömer, Hansen und Peichl in einer Modellrechnung die unterschiedlichen Effekte abgeschätzt. Allerdings gibt es in dem von ihnen vorgeschlagenen Modell weiterhin große Sprünge in den Transferentzugsraten, also Abbruchkanten der Beschäftigung. Blömer, Maximilian/Hansen, Emanuel/Peichl, Andreas, 2024: Die Ausgestaltung des Transferentzugs in der Interdependenz mit dem Bürgergeld, der Kindergrundsicherung und dem Wohngeld. München: ifo Institut. Siehe auch die Modellrechnungen für ein Modell mit veränderten Transferentzugsraten, das ebenfalls Abbruchkanten enthält und die Bezugsberechtigung deutlich ausweitet, bei Peichl und andere 2023, siehe Endnote 1. Einen Vergleich verschiedener Modellrechnungen berichten Bruckmeier, Kerstin/Wiemers, Jürgen, 2022: Neuregelung der Hinzuverdienstmöglichkeiten für Transferbeziehende: keine leichte Aufgabe. Zeitgespräch Jg. 102(2), S. 90–94.
