Mehr Flexibilität, weniger Kontrolle?

Hintergrund

Gegenüber 2020 haben sich die Rahmenbedingungen sowohl für den MFR als auch für die Partnerschaftspolitik der EU signifikant verändert: Geopolitisch befindet sich die EU in rauerem Fahrwasser; Partner in anderen Kontinenten fordern vermehrt Beziehungen «auf Augenhöhe» und lehnen ein «Geber-Nehmer-Verhältnis» ab. Die EU wird sich zudem zunehmend bewusst, dass sie mit anderen Akteuren konkurriert, deren Angebote weltweit durchaus auf Resonanz stoßen – auch weil sie agiler und mit geringeren Auflagen versehen sind als die oftmals als schwerfällig wahrgenommene EU-Unterstützung. Gleichzeitig ist durch den Rückzug der USA aus zahlreichen Programmen der Bedarf an «traditioneller Entwicklungshilfe» aber auch an humanitärer Hilfe weltweit nach wie vor sehr hoch.

Die EU selbst hat seit einigen Jahren einen schrittweisen Paradigmenwechsel in ihrer Entwicklungszusammenarbeit (EZ) eingeläutet, unter anderem mit der Lancierung der Global Gateway-Initiative Ende Dezember 2021, mit der die EU bis zu 300 Milliarden Euro an Investitionen vor allem für nachhaltige Infrastruktur weltweit mobilisieren möchte. Die Initiative ist in vielerlei Hinsicht eine Abkehr von der klassischen EZ: Sie möchte durch eine stärkere Einbindung der Wirtschaft auch Projekte fördern, die nicht nur im Interesse des Partnerlandes sind, sondern auch zur Stärkung der eigenen europäischen Wettbewerbsfähigkeit beitragen sollen. Mit dem «Global Europe Instrument» will die Kommission diesen Paradigmenwechsel  nun verstetigen. 

Höhe der Mittel

Für den Zeitraum von 2028 bis 2024 sieht der Entwurf insgesamt die Summe von 200,309 Milliarden EUR vor, die folgendermaßen verteilt werden (Art. 6):

• Europa: 43,17 Mrd. EUR (21,6% des Gesamtansatzes)
• Naher Osten und Nordafrika: 42,93 Mrd. EUR (21,4%)
• Sub-Sahara Afrika 60,53 Mrd. EUR (30,22%)
• Asien und Pazifik 17,05 Mrd. EUR (8,5%)
• Amerika und Karibik 9,14 Mrd. EUR (4,6%)
• Globales: 12,67 Mrd. EUR n (6,3%)

Hinzu kommt noch ein Puffer von ca. 14,8 Milliarden für neue Herausforderungen (im engl. «emerging challenges»). Die Höhen sind jedoch nicht verbindlich, was eine schnellere Umschichtung auch zwischen den geographischen Pfeilern ermöglichen soll.

Insgesamt bedeutet der Ansatz einen deutlichen Aufwuchs gegenüber den bislang bereit gestellten Geldern, wenngleich man die seit dem Beschluss des letzten MFR in einigen Jahren sehr hohe Inflation einrechnen muss.

Wichtigste Neuerungen

Geht es nach dem Entwurf, wird das «Global Europe Instrument» künftig zum zentralen Partnerschaftsinstrument, welches die Außenbeziehungen der EU finanziell unterfüttern wird. Es umfasst bzw. baut auf den bisherigen Instrumenten, u.a. NDICI (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument) und IPA (Instrument für die Erweiterungsunterstützung), der Reform- und Wachstumsfazilität für den westlichen Balkan, auf. Dieses würde mithin die humanitäre Hilfe, makrofinanzielle Unterstützung wie auch die Unterstützung der EU für die Erweiterungsländer (!) umfassen. Ziel des Instruments ist Verteidigung der «Werte und Interessen» der EU, Förderung des Multilateralismus und der regelbasierten internationalen Ordnung und stärkerer beidseitiger Partnerschaften (im engl. «mutually beneficial partnerships»), die sowohl nachhaltige Entwicklung fördern als auch den strategischen Interessen der EU entsprechen sollen. Interessant: Die Europäische Kommission und Mitgliedstaaten sollen auch mit gleichgesinnten Akteuren (außerhalb der EU) stärker zusammenarbeiten (Art. 11-3.).

Neuer Ansatz mit Fokus auf Eigeninteressen

Auch wenn die Werte der EU, die Nachhaltigkeitsziele (z.B. Erwägungsgrund (ErwG) 42) oder auch das Übereinkommen von Paris wiederholt erwähnt werden, spricht die Verordnung neben den strategischen Interessen der EU (Artikel 4 und 9) häufig von so genannten «mutually beneficial partnerships», also Partnerschaften, die den Interessen beider Seiten entsprechen. In vergangenen MFR lag zumindest rhetorisch der Fokus stärker auf Zielen der Armutsbekämpfung oder die Verbesserung der Lage von am wenigsten entwickelten Ländern. Das Instrument ist insgesamt sicher keine komplette Abkehr von «klassischer» Entwicklungspolitik, setzt aber einen viel stärkeren Akzent auf Stärkung von europäischer Wettbewerbsfähigkeit und Sicherheit. Wiederholt betont die Verordnung die Bedeutung von Synergien mit anderen Prioritäten des Haushalts und generell eine stärkere Verschränkung von externen und internen Politiken der EU. Interessant: Im Dokument findet sich kein Verweis mehr auf zentrale Strategien der EU-Außenpolitik, wie etwa die globale Strategie der EU von 2016 oder den 2017 beschlossenen Konsens zur Entwicklungspolitik an denen sich das Global Europe Instrument in seiner Prioritätensetzung orientieren könnte. Den strategischen Rahmen sollen stattdessen die strategische Agenda des Europäischen Rats, Gipfel und Politische Leitlinien der Kommission sowie Resolutionen des EP (Artikel 8-1.) vorgeben. Konkret bedeutet dies, dass EU-Finanzmittel wesentlich leichter mit Blick auf kurzfristige politische Prioritäten vergeben werden können. Insgesamt soll eine deutlich stärkere Verschränkung mit der Global Gateway-Initiative erfolgen (ErwG 24).

Höhere Flexibilität

Eine der größten Innovationen des neuen Instruments ist die erheblich erhöhte Flexibilität bei der Nutzung der Gelder, gerade um auch in Krisenfällen schneller reagieren zu können (ErwG 11):

• Anders als im Vorgängerinstrument NDICI gibt es keine strikten programmatischen Zielvorgaben mehr. Es gibt also keine Quote, wie viele Mittel mit Blick auf Migration oder die Bekämpfung des Klimawandels verwendet werden sollen oder welcher Anteil der Projekte Gender- oder Gleichstellungsaspekte miteinbeziehen soll (auch wenn beide Ziele in Verordnung erwähnt werden). Allerdings verfügt auch die Demokratieförderung weder über einen bestimmten Topf oder eine Zielvorgabe. Bedingung ist lediglich, dass 90% der eingesetzten Gelder ODA (Official Development Assistance)-fähig sein müssen (Artikel 6-5.). Die Kommission kann diesen Prozentsatz allerdings durch einen delegierten Rechtsakt auch verändern.
• Die höhere Flexibilität wird vor allem durch einen geringeren Anteil von fest programmierten Fonds erreicht, aber auch durch eine leichtere Übertragung zwischen den Jahren.
• Gleichzeitig gibt es nun auch verstärkte Möglichkeiten zwischen einzelnen geographischen Pfeilern Mittel zu verschieben.

Stärkere Wirtschaftsnähe & Reform der Finanzierung

Zur Erreichung ihrer außenpolitischen Ziele soll die EU vermehrt Investitionen des Privatsektors zu nutzen. Das zeigt sich bereits im veränderten Instrumentarium: So sollen vermehrt Haushaltsgarantien (bis zur Höhe von insgesamt 95 Milliarden) zum Einsatz kommen (Artikel 22-24), die eine stärkere Mischfinanzierung von öffentlichen und privaten Geldern ermöglichen sollen. Erstmals sollen auch Aktivitäten von Exportkreditversicherungen unterstützt werden können. Eine weitere Neuerung: Die EU soll künftig für Projekte, die in ihrem strategischen Interesse (beispielsweise in den Bereichen kritische Rohstoffe, Klimawandel und digitale Infrastruktur) liegen, künftig Direktvergaben an in der EU angesiedelte Unternehmen ermöglichen. Zudem verweist die Verordnung darauf, dass durch das Instrument auch Ziele des Europäischen Wettbewerbsfonds (Artikel 5) erreicht werden können. Partnerländer sollen bei ihren Reformen mit politikfeldbezogenen Darlehen unterstützt werden (Artikel 26, ErwG 85). Die Kommission will zudem verstärkt makrofinanzielle Unterstützung zum Einsatz bringen.

Veränderter Fokus: Migration, fragile Kontexte, Naher Osten und Nordafrika

Der insgesamt stärkere Fokus auf Migration und die Bekämpfung von Flucht- und Migrationsursachen ist mehrfach erwähnt. Erstmals gibt die Verordnung der Kommission aber die Möglichkeit, im Falle unkooperativen Verhaltens des Partnerlandes (etwa bei der Rücknahme von Staatsangehörigen) Zahlungen auszusetzen (Artikel 12-3.). Ausgenommen davon ist humanitäre Hilfe. Gleichzeitig erkennt die Verordnung die Notwendigkeit eines stärkeren Engagements der EU zur Bekämpfung von Fragilität an (u.a. Artikel 9-2.). Die Verordnung sieht zudem einen stärkeren Fokus auf die Beziehungen mit dem Nahen Osten, Nordafrika und der Golfregion vor (ErwG 22).

Neue Akzente im Bereich der Demokratieförderung 

Demokratieförderung bleibt eines der Leitprinzipien des EU-Außenhandelns (Artikel 9), auch wenn sie nicht explizit unter den Zielen erwähnt wird (generell ist nur von den Werten der EU die Rede). Die Stärkung von demokratischer Resilienz und Good Governance ebenso wie die Bedeutung von Menschenrechtsfragen werden betont, mit Schwerpunkt auf den Kampf gegen «Foreign Information Manipulation and Interference» (FIMI). Dies ist bereits in diesem Jahr eine der Prioritäten. Interessant: das Instrument sieht explizit die Möglichkeit vor, dass demokratische Akteure und die Zivilgesellschaft in (autoritären) Ländern auch ohne ausdrückliche Zustimmung ihres Landes Unterstützung von der EU erhalten können sollen (EwgG 59), Zuschüsse für Menschenrechtsakteure und Zivilgesellschaft können unter schwierigen Umständen oder in Notsituationen auch ohne Ausschreibung erfolgen (ErwG 69).

Ukraine-Reserve außerhalb des Finanzrahmens

Eine separate Reserve soll die Beitritts- und Wiederaufbaubemühungen der Ukraine unterstützen, darunter Darlehen in Höhe von bis zu 100 Mrd. EUR. Zwar soll diese Reserve durch die europäische Säule des Instruments „Globales Europa“ bereitgestellt jedoch „über die Obergrenzen des MFR hinaus“ finanziert werden. Die Ukraine-Unterstützung würde also separat erfolgen und nicht aus den rund 200 Milliarden stammen. Damit soll auch dem immer wieder anzutreffenden Narrativ entgegengewirkt werden, dass die Unterstützung der Ukraine zu Lasten der für andere Länder vorgesehenen Mittel erfolgt.

Ausbaufähige Kontrolle durch EP und Mitgliedstaaten

Trotz der deutlich erhöhten Flexibilität des Instruments (und damit weniger strikten Vorgaben für die Kommission) sieht die Verordnung bislang keine neuen Formen der Kontrolle durch das EP oder die Mitgliedstaaten vor. Die Kommission muss nach Artikel 8 lediglich EP und Rat regelmäßig informieren und auf Anfrage einen Meinungsaustausch ermöglichen.  Durch das Fehlen konkreter Ausgabeziele dürfte es für das EP aber auch die Mitgliedstaaten erheblich schwerer werden, im Vorhinein Einfluss auf Prioritäten der Kommission zu nehmen.

Analyse & Kommentar

Der Verordnungsentwurf bestätigt den Trend hin zu einer deutlich pragmatischeren und mehr an (strategischen) Interessen orientierten Entwicklungs- bzw. Partnerschaftspolitik der EU. Die Kommission reagiert damit auf die geopolitischen Entwicklungen der letzten Jahre, das rauere internationale Umfeld, aber auch das veränderte Kräfteverhältnis zwischen der EU und anderen globalen Akteuren. Einige Reformen gehen in die richtige Richtung: Insgesamt scheint ein ausgewogenes Verhältnis von eher kurz- wie langfristigen Prioritäten vorzuliegen. Positiv sind die Maßnahmen für eine stärkere Einbindung des Privatsektors und eine stärkere Wirtschaftsorientierungen zu bewerten. Von einigen Unternehmensvertretern werden diese Veränderungen zwar als wichtige aber angesichts der globalen Veränderungen noch nicht ausreichende Schritte gesehen. Die erhöhte Flexibilität sollte es der EU ermöglichen, schneller auf kurzfristige Entwicklungen in Partnerländern zu reagieren. Der im Vergleich zum letzten MFR vorgeschlagene Mittelaufwuchs ist berechtigt, wenngleich die Erfahrungen vergangener Verhandlungen darauf hindeuten, dass der Ansatz am Ende dann doch absinken dürfte.

Die Verordnung enthält einige kontroverse Punkte und wirft einige grundsätzliche Fragen auf: Bei der Einführung einer Konditionalität im Hinblick auf die Kooperationsbereitschaft im Bereich der Migrationspolitik sind noch einige Punkte offen. So ist noch unklar, wie Schwellenwerte für die Aussetzung von Zahlungen an nicht-kooperative Länder definiert werden und wie autonom die Kommission Entscheidungen über solch weitreichenden Maßnahmen treffen kann. Man kann außerdem davon ausgehen, dass gerade die linkeren Fraktionen im EP Kritik an diesem Mechanismus anmelden werden.

Zwar hat der Verzicht auf zu starre Zielvorgaben zweifellos Vorteile, gleichzeitig muss Langfristigkeit und Kohärenz bei der Verwendung der Mittel sichergestellt werden. Erschwerend kommt hinzu, dass es kein aktuelles umfassendes Grundlagendokument gibt, an dem sich die Kommission in den kommenden Jahren für den Einsatz der Mittel des «Global-Europe-Instruments» orientieren kann. Der Verweis auf die strategische Agenda des Europäischen Rats, Ratsschlussfolgerungen oder Resolutionen des EP bietet vielleicht eine gute Orientierung auf kurz- oder mittelfristige Prioritäten. Wenn aber regelmäßig auf «strategische Interessen» der EU verwiesen wird, bedarf es eines allgemeinen Konsenses welches die strategischen Interessen überhaupt sind. Ohne eine solche Orientierung droht der Einsatz der Finanzmittel mehr Stückwerk als langfristige Investition zu werden. Das gilt auch für einzelne Prioritäten: Zwar spielt die Fragilität von Partnerländern wiederholt eine wichtige Rolle, die Erarbeitung einer Fragilitätsstrategie steht hingegen noch aus.

Eine wichtige Herausforderung wird sein, notwendige, aber erst langfristig Wirkung entfaltende Projekte und Investitionen nicht zu vernachlässigen. Die Schaffung rechtstaatlicher Rahmenbedingungen für erfolgreiche Programme und Investitionen bedürfen langfristigen (auch finanziellen) Engagements. Nur dann entfalten auch Global-Gateway-Projekte ihre volle Wirkung. Entwicklungshilfeorganisationen aber auch einige Think Tanks [1] kritisieren zudem die leichte Abänderbarkeit der ODA-Quote von 90%; sie fürchten einen schwächeren Fokus auf Armutsreduzierung und die Prioritären der Agenda 2030.

Die in der Verordnung für Mitgliedstaaten und Parlamente vorgesehenen Beteiligungsrechte erscheinen angesichts der geplanten enormen Flexibilität bei der Mittelvergabe unzureichend. Hier werden wohl sowohl Mitgliedstaaten als auch das EP auf eine stärkere und regelmäßigere Mitsprache bei der Festsetzung von Prioritäten drängen.

Das von mehreren Beobachtern erkannte Spannungsverhältnis zwischen einer stärker auf eigenen wirtschaftlichen Interessen ausgerichteten Entwicklungspolitik, die aber gleichzeitig auch nach dem Bedarf der Partner ausgerichtet sein soll, ist wohl unvermeidlich. Hier wird es bei der Programmplanung eines sehr engen (und vor allem frühzeitigen) Austauschs mit den Partnerländern bedürfen, damit die EU-Programme auch anknüpfungsfähig an nationale oder regionale Prioritäten der Partnerländer sind. Ohnehin wird zu prüfen sein, wo überhaupt Zuschüsse noch das angemessene (und von den Partnern gefragte) Instrument sind und wo eher andere Instrumente wie Kredite oder Handelsabkommen auch für die EU-Interessen eine bessere Dividende abliefern.

Unterschiedliche Resonanz gibt es von Akteuren der Demokratieförderung. Einige begrüßen die erhöhte Flexibilität der Mittel, andere kritisieren die fehlenden Zielvorgaben. Sie fürchten, dass angesichts des Fokus auf pragmatische Interessenspolitik Demokratieförderung nur noch eine nachrangige Rolle einnehmen, oder auf wenige Prioritäten (insbesondere Bekämpfung von Informationsmanipulation und Einflussnahme) reduziert werden wird. Hier wäre künftig zumindest eine Bezugnahme auf den «Europäischen Schutzschild für Demokratie», der derzeit noch ausgearbeitet wird, hilfreich. Zudem sollte die Kommission sicherstellen, dass im Bereich der Demokratieförderung künftig ein Schwerpunkt auf der Stärkung von repräsentativen politischen Institutionen in Partnerländern liegt.

Gleichwohl ist eine Beibehaltung der grundsätzlich stärkeren Ausrichtung an den (Eigen-)Interessen der EU zu erwarten.  Zwar sind in den nun kommenden Verhandlungen mit EP und Mitgliedstaaten Anpassungen des Instruments zu erwarten, aber an der stärkeren Orientierung an den (Eigen-)Interessen der EU sollte nichts ändern – ein Fingerzeig auch für die deutsche Debatte über die künftige Ausrichtung der Entwicklungshilfe.

[1] ECDPM: A companion guide to the Global Europe instrument proposal, 21 July 2025: https://ecdpm.org/work/companion-guide-global-europe-instrument-proposal