Báo cáo quốc gia

Focus Brasilien 08/2004: Vorbereitung auf die Kommunalwahlen in Brasilien

của Wilhelm Hofmeister
In Brasilien finden am 03. Oktober landesweit Kommunalwahlen statt. Gewählt werden die Bürgermeister und Ratsmitglieder in den 5.561 Gemeinden des Landes. Am 30. Juni endete die Frist für die Nominierung und Einschreibung der Kandidaten und die Formalisierung der Wahlbündnisse zwischen den verschiedenen Parteien.


Damit hat nun ein intensiver Wahlkampf begonnen. Während die Regierung von Präsident Lula da Silva in den Kommunalwahlen eine Bestätigung sucht, hofft die Opposition auf ein Verdikt der Bundesregierung. Auf jeden Fall wird das Ergebnis der Kommunalwahlen Aufschluss geben über die Einschätzung der Regierung durch die Bevölkerung und sie wird eine wichtige Weichenstellung auf dem Weg zu den nächsten Präsidentschafts- und Parlamentswahlen desJahres 2006 sein. 
 
Weniger Stadt- und Gemeinderäte
Eine der wichtigsten Entscheidungen im Hinblick auf die Kommunalwahlen ist bereits vor Wochen gefallen und wurde vor kurzem vom Parlament bestätigt: das Oberste Wahlgericht(Tribunal Superior Eleitoral, STE) hatte eine Verringerung der Ratsmandate in den Stadt- und Gemeindeparlamenten um 14,1% von 60.276 auf 51.748 Ratsmitglieder entschieden. Nach Meinung des TSE soll es ein Ratsmandat pro 47.619 Einwohner geben. In Gemeinden mit geringerer Einwohnerzahl wurde die Zahl der Ratsmitglieder auf 9 limitiert; die Höchstzahl der Ratsmitglieder pro Kommune wurde auf 55 festgelegt. Das bedeutet, dass in einer Reihe von Kommunen Ratsmandate wegfallen. Betroffen sind von dieser Entscheidung sowohl viele kleine Gemeinden, vor allem im Nordosten mit relativ vielen Mandaten, aber auch São Paulo, wo sich die Zahl der Ratsmitglieder von 72 auf 55 verringert. In Rio de Janeiro dagegen erhöht sich die Zahl der Mandate von bisher nur 40 auf 55. In diesen beiden Gemeinden gibt es nun ein Mandat pro 200.000 bzw. 100.000 Einwohner.

Anlass für die Entscheidung des Wahlgerichts waren vor allem die hohen Kosten der Kommunalparlamente und insbesondere die Aufwendungen für die Ratsmitglieder. Zudemerlaubt die Verfassung Brasiliens in einem relativ einfachen Verfahren die Abspaltung von Stadt- oder Gemeindeteilen und die Neugründung von Kommunen. In den vergangenenJahren war es tatsächlich wiederholt zu Gemeindeneugründungen gekommen. Solche neuen Gemeinden sind zwar häufig kaum aus eigener Kraft überlebensfähig, doch haben sie Anrecht auf Schlüsselzuweisungen – vor allem aber erschließen sich die Initiatoren solcher Neugründungen als Bürgermeister und Ratsmitglieder neue persönliche Einnahmequellen. Neben anderen Entscheidungen der letzten Jahre, die Gemeinde-Neugründungen verhindern sollten, zielte die jetzige Entscheidung des Wahlgerichts u.a. auch auf eine Eindämmung der Spaltungstendenzen.

Über die Entscheidung zur Reduzierung der Ratsmandate gab es eine kontroverse öffentliche Debatte. Während Ratsmitglieder und Parteien heftig gegen diese Entscheidungprotestierten, erhielt das Wahlgericht in der veröffentlichten Meinung viel Zustimmung, vor allem wegen der horrenden Kosten, die die Ratsmitglieder verursachen. In Brasilien sindRatsmandate, selbst in den kleineren Gemeinden, faktisch full-time-jobs. Die Ratsmitglieder erhalten relativ hohe Diäten und zusätzliche Leistungen wie Dienstfahrzeuge, z. T. mit Chauffeur, Krankenversicherung, persönliche Mitarbeiter u.a. Im Durchschnitt kostet ein Ratsmitglied pro Jahr etwa 90.000 Reais (ca. 25.000 Euro). In den großen Metropolen wirddieser Betrag allerdings erheblich überschritten.

Insofern war dem TSE der Applaus einer breiteren Öffentlichkeit gewiss. Im Parlament formierte sich jedoch Widerstand. Die Abgeordnetenkammer votierte zugunsten eines Verfassungszusatzes, der eine geringere Streichung von Mandaten bewirken sollte. Im Senat erreichte dieser Zusatz jedoch überraschenderweise keine Mehrheit, so dass die vom Wahlgericht verfügte Streichung von 8.528 Mandaten rechtswirksam blieb.

Selbstverständlich sind die immensen Aufwendungen für die Ratsmitglieder in Brasilien absurd, zumal jene in der Regel kaum mehr Funktionen ausfüllen als in anderen Ländern auch. Die Aufwendungen selbst drastisch zu reduzieren, kam jedoch weder dem Wahlgericht noch den Parlamentariern in den Sinn. Offensichtlich fürchtet man den Widerstand derBetroffenen; zudem wäre dann wohl schnell gefordert worden, auch die stattlichen Aufwendungen für die Parlamentarier und Angehörigen der Obern Gerichte den nationalen Gegebenheiten anzupassen. So blieb es bei der Reduzierung der Mandate, die aus der Sicht des Beobachters insofern bedauerlich ist, weil damit Partizipationsräume geschlossen werden und auch im lokalen Bereich der Zugang zu den Wahlmandaten noch stärker auf diejenigen beschränkt bleibt, die die verschlungenen Wege der brasilianischen Politik kennen. Reüssieren kann nur, wer sich einem dieser gewieften Politiker anschließt. Gefördert werden dadurch eher die paternalistischen Strukturen als das Interesse zur aktiven Teilnahme am politischen Prozess.


Seit Wochen schon waren die Parteien damit beschäftigt ihre Kandidaten zu bestimmen und Allianzen zu schmieden. Das brasilianische Wahlrecht erlaubt Listenverbindungen. Diese sind nicht nur für die Wahl selbst von großer Bedeutung, sondern auch für die Dauer der kostenlosen Werbezeiten im Fernsehen und Radio. Die den Parteien zustehenden Zeiten, die sich aus früheren Wahlergebnissen ergeben, werden bei Listenverbindungen addiert.

Die Koalitionsbildung folgte vielerorts dem politischen Kräftediagramm im nationalen Parlament – allerdings mit einer wichtigen Ausnahmen: der Arbeiterpartei (PT) von Präsident Lula gelang es nicht, mit ihren (in numerischer Hinsicht) wichtigsten Koalitionspartnern im Parlament, insbesondere der PMDB und PL, in großer Anzahl Wahlabsprachen zu treffen. Daher bleiben die kleineren Linksparteien die bevorzugten Partner der PT. Dagegen habenauf Seiten der Opposition PSDB und PFL vielerorts für die Kommunalwahlen Koalitionen geschlossen. Von besonderer Bedeutung sind ihre Absprachen in São Paulo und Rio deJaneiro.

Die PT richtet ihre Anstrengungen und Ressourcen vor allem auf die 91 größten Städte des Landes. Bei den Kommunalwahlen des Jahres 2000 hatte die PT in diesen Städten 65 eigene Kandidaten ins Rennen geschickt und 26 Kandidaten anderer Parteien unterstützt. Die PT gewann damals 23 Bürgermeisterwahlen und 8 Millionen Stimmen – der Grundstein für den Wahlerfolg bei den Präsidentschaftswahlen 2002. Besonders wichtig war damals der Sieg der PT-Kandidatin Marta Suplicy in São Paulo. 2004 nun tritt die PT in jenen Städten mit 79 eigenen Kandidaten an und unterstützt 12 Kandidaten von Koalitionsparteien.

Der Fall São Paulo
Eine besondere Bedeutung hat die Wahl in São Paulo. Bereits vor einigen Monaten hat der Generalsekretär der PT in einem Zeitungsinterview die Bürgermeisterwahl in São Paulo siegesgewiss zu einem Plebiszit über die Regierung Lula erklärt. Die Opposition hat diese Herausforderung aufgegriffen und mit der Nominierung von José Serra nun tatsächlich einen herausragenden Gegenkandidaten zur amtierenden Bürgermeisterin Marta Suplicy nominiert. Deren Stern ist, den Umfragen zufolge, eher im Sinken. Nach ihrem Wahlsieg vor vier Jahren machte diese eher atypische Repräsentantin der Arbeiterpartei, die aus einer großbürgerlichen Familie stammt und als Sexualberaterin im Fernsehen populär wurde, in den letzten Jahren eher durch ihre extravagante Garderobe und eine bombastische Hochzeitmit einem argentinischen Galan – der dann auch sofort eine gut bezahlte Stelle als Marketingfachmann für die Regierung erhielt – auf sich aufmerksam als durch neue Konzepte einer modernen Stadtplanung oder Administration. Frau Suplicy hat unpopuläre Steuern und Abgaben eingeführt bzw. erhöht und sich damit einigen Unmut der Bewohner zugezogen. Andererseits hat sie in den letzten Monaten verstärkt Infrastrukturprojekte angeregt und einige neue Gemeinschaftszentren in verschiedenen ärmeren Stadtteilen eingeweiht, womit sie verlorene Popularität durchaus zurückgewinnen könnte. Zudem erhält São Paulo von der Bundesregierung die höchsten Zuwendungen, was die Bürgermeisterin bis zu den Wahlen in die Lage versetzen könnte, noch einige Leistungen vorzuzeigen.

Ein großes Handicap für Frau Suplicy und die PT ist allerdings, dass eine Koalition mit der PMDB nicht zustande kam. Die PMDB ist mittlerweile der wichtigste Koalitionspartner der PTim nationalen Parlament und auch in São Paulo hatten PT und PMDB wochenlang über eine Koalition verhandelt, womit die PT u.a. von der Mobilisierungskapazität der PMDB profitiert,vor allem aber zusätzliche wertvolle Fernsehminuten für den Wahlkampf erhalten hätte. Die PT war jedoch nicht bereit, der PMDB den Platz für den Kandidaten des Vize-Bürgermeisterszu überlassen und andere Wahlabsprachen zu treffen.

Der PSDB-Vorsitzende José Serra, langjähriger Gesundheitsminister von Präsident Cardoso und unterlegener Präsidentschaftskandidat von 2002 hatte lange mit seiner Kandidatur gezögert, wohl nicht zuletzt deshalb, weil er 2006 entweder erneut als Präsidentschaftskandidat oder aber als Gouverneurskanidat in São Paulo antreten wollte.
Sieg oder Niederlage bei den Kommunalwahlen in São Paulo machen es ihm schwer, diese Ziele weiter zu verfolgen. Denn eine erneute Niederlage würde weitergehende Ambitionen bremsen; bei einem Sieg in São Paulo dagegen wird es nicht einfach ein, das Bürgermeisteramt so rasch wieder abzugeben. José Serra hat gute Chancen auf einen Wahlsieg, zumal es gelang, auch die PFL für die Unterstützung seiner Kandidatur zu gewinnen. Serra liegt zurzeit in den Umfragen deutlich vor seinen Mitbewerbern (25-30%). Allerdings ist er von einer absoluten Mehrheit noch weit entfernt und in einem zweiten Wahlgang kann sich das Bild wieder deutlich ändern.

Als „ewiger“ Kandidat tritt auch Paulo Maluf wieder an. Neuere Belege, mit denen Korruptionsvorwürfe und Geldwäsche bewiesen werden sollen, weißt Maluf wie stets mit dem Hinweis auf „politische Verfolgung“ zurück. Er hat eine treue Wählerschaft und in den Umfragen liegt er augenblicklich sogar an zweiter Stelle (20 – 24%), noch vor Marta Suplicy(19-20%).

Eine weitere Kandidatin, der jedoch wenige Chancen eingeräumt werden, den zweiten Wahlgang zu erreichen, ist die Abgeordnete und ehemalige Bürgermeisterin von São Paulo (1989-1992) Luiza Erundina von der Linkspartei PSB. Nach dem Scheitern der Verhandlungen zwischen PT und PMDB hat sie eine Koalition mit der PMDB gebildet und dadurch wertvolle Fernsehzeiten gewonnen. Da die Amtsinhaberin Suplicy von allen Gegenkandidaten kritisiert wird, kann Frau Erundina möglicherweise im linken Lager Stimmen gut machen – die Frau Suplicy für das Erreichen des zweiten Wahlgangs fehlen könnten.

An diesem Bild kann sich in den nächsten Monaten noch einiges ändern. In São Paulo und auch in anderen Städten des Landes sind überraschende Ergebnisse möglich. Auf jeden Fall wird erwartet, dass der Ausgang der Kommunalwahlen einen erheblichen Einfluss auf das Verhalten der politischen Akteure bis z den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2006 haben wird.

Die Kommunen in Brasilien – eine weltweit einzigartige Stellung
Die Kommunen Brasilien genießen eine weltweit einzigartige verfassungsmäßige Stellung. Denn seit der Verfassungsreform von 1988 sind die Kommunen neben dem Bund und den Ländern gleichberechtigte Organe des brasilianischen Bundesstaates. Zugleich wurden im Rahmen einer Steuerreform auch die Steuereinnahmen eher „kommunalisiert“ als dezentralisiert. Zudem wurde den Kommunalverwaltungen eine weitgehende Finanzautonomie eingeräumt, von der Festlegung lokaler Steuern, über die Aufstellung und Verabschiedung der lokalen Haushaltspläne, Einstellungen von Personal, Festsetzung der Löhne und Gehälter, Vergabe öffentlicher Aufträge, Durchführung öffentlicher Maßnahmen bis hin zur Aufnahme von Schulden. In der Praxis erwiesen sich die Kommunen als die dynamischsten Elemente des Bundesstaates, so dass schon die Meinung geäußert wurde, Brasilien würde sich von einem Bundesstaat in einen Gemeindebund entwickeln.

Neben der ohnehin ständig steigenden Steuerbelastung in Brasilien, die 2003 bereits 35,8% des Sozialprodukts (BIP) erreichte und mittlerweile 2004 sogar schon ca. 40% des BIPerreicht, ist der Anteil der Gemeinden am „Steuerkuchen“ bemerkenswert: etwa 16% des Steueraufkommens werden im Rahmen von Zuweisungen an die Gemeinden weitergegeben.
Diese Zuweisungen sind für die Gemeinden sehr wichtig, vor allem für die Gemeinden im Landesinneren und in den ärmeren Regionen. Die Zuweisungen belaufen sich auf 4,4% des BIP und entsprechen etwa 65% der Gemeindeeinnahmen.

Andererseits repräsentieren die Gemeinden 27% der Lohn- und Gehaltszahlungen der öffentlichen Hand für aktive Angestellte und 41% der Investitionen für öffentliche Aufträge und Ankauf von Maschinen (doppelt so viel wie die Bundesregierung). Andererseits sind die Gemeinden relativ gering verschuldet. Die Gemeinden stehen nur für 4% der Schulden der öffentlichen Hand, wobei wenige Großstädte mehr als zwei Drittel der Schulden repräsentieren.

Trotz ihrer weitgehenden Finanzautonomie erfüllen die Gemeinden im Durchschnitt relativ verantwortungsbewusst die Auflagen des Gesetzes zur Ausgabenverantwortung (Lei deResponsabilidade Fiscal), das von der Regierung Cardoso im Jahr 2000 verabschiedet worden war und eine striktere Haushaltskontrolle für alle öffentlichen Haushalte einführte. Selbstverständlich gibt es auch im kommunalen Bereich immer wieder unrühmliche Ausnahmen, die zeigen, dass jenes Gesetz keineswegs Korruption und Missbrauch definitivbeseitigen konnte.

Soziale Aufgaben der Kommunen
Zu den bedeutendsten Veränderungen der letzten eineinhalb Jahrzehnte gehört die Einbeziehung der Kommunen in den Prozess der Dezentralisierung staatlicher sozialer Aufgaben. Dabei sind vor allem drei Elemente hervorzuheben:
  • die „Kommunalisierung“ der Grundschulausbildung; als Folge der von der Verfassung seit 1988 induzierten Tarifarisierung der Lehrergehälter durch die Schaffung eines Gehaltsfonds für die Lehrer (bisher FUNDEF) werden u.a. Mittel der Bundesstaaten für die Lehrergehälter an die Gemeinden überwiesen ( im gesamten Land sind das pro Jahr ca. 5 Milliarden Reais = ca. 1,4 Mrd. Euro);
  • die Konsolidierung und Kommunalisierung des „Einheitlichen Gesundheitssystems“ (SUS), was dazu führt, dass die Bundesregierung in steigendem Maße Mittel an die Gemeinden überweist (2003 mehr als 6 Mrd. R$ = 1,66 Mrd. Euro), einschließlich der Zuwendungen für allgemeine Gesundheitsvorsorge, Familienprogramme, Gemeinschaftsagenten, billige Arzneimittel und Impfungen;
  • die Partnerschaften mit den Kommunen bei der Erfassung und Begleitung der neuen Sozialhilfeprogramme für die Ärmsten, wie beispielsweise Schul-Stipendien (bolsaescola),Ernährungssicherung (bolsa-alimentação), Maßnahmen gegen Kinderarbeit, Zuschüsse für den Kauf von Gas (vale-gas). Bei all diesen Programmen erhalten die Begünstigten Geldbeträge von der Bundesregierung, die über die Kommunen ausgezahltwerden.
Mit Sorge beobachten die Kommunen, dass die Gemeinschaftssteuern, Grund lage für die Schlüsselzuweisungen des Bundes an die Länder und Gemeinden, rückläufig sind und diejenigen Steuern zunehmen, die vom Bund nicht mit den Gemeinden geteilt werden müssen. Das hat nachhaltige Auswirkungen vor allem auf die kleineren Gemeinden des Landesinnern. Mehr als zwei Drittel der Gemeinden haben aufgrund rückläufiger Zuwendungen im Dezember 2003 das 13. Monatsgehalt nicht ausgezahlt. Die Verschlechterung der finanziellen Bedingungen der Kommunen hat sich zugespitzt, so dass 44 % der Gemeinden (2.423) das Jahr 2002 mit einem Defizit abgeschlossen haben, die Mehrzahl davon im Norden und Nordosten des Landes.

Ein anderes Thema, das die Kommunen sehr besorgt, ist die von der Bundesregierung und insbesondere von Finanzminister Palocci zuletzt Ende Juni 2004 vorgeschlagene, Änderung der von der Verfassung festgelegten Leistungen des Bundes. Eine solche Verfassungsänderung ist im Prinzip wünschenswert, weil die Verfassungsgeber finanzielle Ansprüche in die Verfassung schrieben, die den haushalts- und finanzpolitischen Spielraum des Bundes erheblich einschränkt und u.a. zu einer Vielzahl von Prozessen gegen den Bund führt, weil dieser seinen Verpflichtungen nicht nachkommt. Die Kommunen aber fürchten, dass dann auch viele Zuweisungen an sie geringer werden oder ganz wegfallen. Die Kommunen könnten dadurch ihren sozialen Verpflichtungen beispielsweise im Bereich Bildung und Gesundheit kaum noch nachkommen. Das würde dann wohl einen Prozess der Re-Zentralisierung einleiten, der gewiss von manchen Mitgliedern der Regierung gewünscht wird. Allerdings muss stark bezweifelt werden, ob damit auch eine Effizienzsteigerung verbunden wäre. Wichtiger wären sicherlich Reformen der Verwaltung. Doch auch das ist inBrasilien ein sehr kompliziertes Unterfangen, das auf mannigfaltigen Widerstand stößt.

Insgesamt bedürfen die Kommunen weiterer Reformen, damit sie ihren Aufgaben gerecht werden. Bis zu den Kommunalwahlen sind in wichtigen Fragen keine Entscheidungen mehr zu erwarten. Das Ergebnis der Wahlen wird dann den weiteren Reformverlauf bestimmen.

Kommunalwahlen in Brasilien 2004: Kandidaten und Koalitionen

Stadt / KandidatenKoalitionspartnerStadt / KandidatenKoalitionspartner
  
São PauloRio de Janeiro
Marta Suplicy (PT)PT, PC do B, PTB,
PL, PRTB, PSL, PTN
César Maia (PFL)PFL, PSDB, PV,
PSDC, PRTN, PTN,
PT do B
José Serra (PSDB)PSDB, PFL, PPSMarcelo Crivella (PL)PL, PSL
Paulo Maluf (PP)-Jorge Bittar (PT)PT, PTB, PSB
Luiza Erundina (PSB)PSB, PMDB, PMNLuiz Paulo Conde
(PMDB)
PMDB, PP, PSC
5 weitere Kandidaten-3 weitere Kandidaten-
  
Porto AlegreFlorianópolis
Raul Pont (PT)PT, PC do B, PL,
PCB, PC do B,
PMN, PSL, PTN
Afrânio Boppré (PT)PT, PC do B
Mendes Ribeiro Filho
(PMDB)
PMDB, PHS, PSDCDário Berger (PSDB)-
Beto Albuquerque
(PSB)
PSB, PSCFrancisco Assis (PP)PP, PFL
Onyx Lorenzoni (PFL)PFL, PSDBAloísio Piazza
(PMDB)
-
José Fogaça (PPS)PPS, PTB2 weitere Kandidatem-
4 weitere Kandidaten-  
  
CuritibaBelo Horizonte
Ângelo Vanhoni (PT)PT, PC do B,
PMDB, PCB, PTB,
PSC
Fernando Pimentel
(PT)
PT, PC do B, PL,
PPS, PCB, PT do B,
PSL, PTN, PRP
Beto Richa (PSDB)PSDB, PSB, PDT,
PTN, PP, PAN, PSL
João Leite (PSB)PSB, PSDB, PP, PV,
PTC, PSC, PRTB,
PHS, PSDC
Osmar Bertoldi (PFL)-Roberto Brant (PFL)PFL, PDT, PAN,
Prona
Rubens Bueno (PPS)PPS, PHSVanessa Portugal
(PSTU)
-
2 weitere Kandidaten Roberto Francisco
Pereira (PCO)
-
  
SalvadorRecife
César Borges (PFL)PFL, PP, PL, PRP,
PTN, PAN, PT do B,
PHS
João Paulo (PT)PT, PC do B, PSB
Nelson Pelegrino (PT)PT, PC do B, PVJoaquim Francisco
(PTB)
PTB, PDT, PL
Lídice da Mata (PSB)PSB, PMDB, PCB,
PPS
Carlos Eduardo
Cadoca (PMDB)
PMDB, PFL, PSDB,
PP
João Henrique
Carneiro (PDT)
PDT, PSDB, PSC,
PMN
Raul Jungmann (PPS)-
Benito Gama (PTB)-Sílvio Costa (PMN)-
Conde (PHS)-
  2 weitere Kandidaten 
  
FortalezaManaus
Inácio Arruda(PC do B)PC do B, PT, PPS,
PL, PCB, PMN,
Prona
Amazonino Mendes
(PFL)
PFL, PPS, PMDB, PP
e 14 partidos menores
Moroni Torgan (PFL)PFL, PAN, PTCVanessa Grazziotin
(PC do B)
PC do B, PL, PT
Antônio Cambraia
(PSDB)
PSDB, PSDC, PTB,
PRP, PSL
Serafim Corrêa (PSB)PSB, PDT
Luizianne Lins (PT)PT, PSBArthur Bisneto
(PSDB)
-
Heitor Ferrér (PDT)-1 weitere Kandidat-
Aloísio Carvalho
(PMDB)
PMDB, PP, PRTB,
PTN
  
5 weitere Kandidaten   
  

μερίδιο

Báo cáo quốc gia
Ngày 07 tháng 7 năm 2004
Der Streit über den Mindestlohn

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