Ende der Gewissheiten

Die internationale Gemeinschaft erlebt seit einigen Jahren das Ende multilateraler Gewissheiten, gerade auch in Bezug auf die transatlantische Sicherheitsarchitektur. Seit über 70 Jahren bildet die NATO das Rückgrat der Friedensordnung in Europa und Nordamerika. Dabei baut sie auf festen multilateralen Prinzipien auf, welche nun vermehrt unter Druck geraten – ausgerechnet von Seiten der USA, welche die Nordatlantikallianz zu Anfang des Kalten Krieges maßgeblich aus der Taufe gehoben hatten. Die Äußerungen des amerikanischen Präsidenten Donald Trump stellen dabei grundlegende multilaterale Prinzipien des Bündnisses infrage. So sät er beispielsweise Zweifel an der Unteilbarkeit der Sicherheit der NATO-Mitgliedstaaten und legt das Prinzip der Reziprozität zwischen Verbündeten fälschlicherweise als transaktionale Kompensation aus. Mit dieser Rhetorik erschütterte Trump das Bündnis und löste eine politische Debatte über die Zukunft der NATO aus.

Jedoch ist Trump weniger Ursache als Symbol für eine grundlegende Umorientierung der Vereinigten Staaten, welche bereits jetzt weitreichende Konsequenzen für die Allianz hat und sich unabhängig von Trump fortsetzen wird. Angesichts der stärkeren amerikanischen Fokussierung auf den indopazifischen Raum und der sich zuspitzenden Konkurrenz zwischen den USA und China verringern die Vereinigten Staaten ihr Engagement in der europäischen Arena und erwarten daher größere Beiträge durch europäische NATO-Mitglieder zur Sicherung des Friedens in Europa und in seiner Nachbarschaft. Die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie werden diese grundsätzliche Verschiebung innerhalb der NATO wahrscheinlich noch weiter beschleunigen.

Um diesen Wandel zu meistern, muss die NATO eine Reihe von Herausforderungen ins Auge fassen. Deutschland und die europäischen Verbündeten sollten ihre Verteidigungsausgaben erhöhen und die gegenseitige Ergänzung von NATO- und EU-Fähigkeiten fördern, um die europäische Komponente im Bündnis zu stärken. Die Allianz als Ganzes muss den Aufstieg rivalisierender Großmächte, insbesondere Russlands, konterkarieren, indem es Schlüsselfähigkeiten zur Bündnisverteidigung, einschließlich der nuklearen Abschreckung, festigt und gleichzeitig Dialogangebote an Moskau aufrechterhält. Außerdem muss sich das Bündnis seine Wandlungsfähigkeit erhalten, indem es auch zukünftige unkonventionelle Sicherheitsbedrohungen, wie die Auswirkungen von Pandemien, durch gezielte Unterstützung der Mitgliedstaaten meistert.

Die NATO als Paradebeispiel für multilaterale Kooperation

Die NATO verkörpert die Grundwerte des Multilateralismus wie wenige andere Organisationen. Eine multilaterale Organisation ist die NATO insbesondere, da sie auf gemeinsame Vereinbarungen sowie definierte Regeln aufbaut, welche von den qualitativen Wertvorstellungen des Multilateralismus, insbesondere den Prinzipien der Unteilbarkeit sowie der Reziprozität, geleitet werden.

Das Prinzip der Unteilbarkeit als Grundlage des Multilateralismus sieht eine inklusive Ordnung für die betreffenden Staaten vor, in der Akteure gleichrangig behandelt werden. Einem System kollektiver Verteidigung wie der NATO ist dieser Grundwert in die DNA geschrieben. Artikel 5 des Washingtoner Vertrages, in dem die Vertragsparteien einen Angriff auf eines oder mehrere Mitglieder als Angriff auf alle werten, stellt in diesem Sinne heraus, dass die NATO Frieden und Sicherheit in Europa und Nordamerika als unteilbar betrachtet – kein Mitgliedstaat kann im Frieden sein, wenn sich andere im Krieg befinden.

Die Allianz ist auch auf dem Prinzip der Reziprozität aufgebaut, welches multilateralen Kooperationsmechanismen zugrunde liegt. NATO-Mitgliedstaaten sichern anderen Alliierten ihre Unterstützung zu und profitieren im Gegenzug von deren Beistand. Dabei ist die Beistandsverpflichtung aus Artikel 5 nicht an ein Quidproquo, also nicht an transaktionale Gegenleistungen, geknüpft. Vielmehr ist die Idee kollektiver Verteidigung von der Überzeugung geleitet, dass sich über einen längeren Zeitraum ein gleichwertiger Nutzen für alle Beteiligten einstellt. Dieser wird nicht etwa an einer direkten Kompensierung für die Verteidigung von Alliierten gemessen. Stattdessen schafft das Prinzip der Reziprozität in der NATO einen generellen Mehrwert, der letztendlich allen Mitgliedern des Systems kollektiver Verteidigung zugutekommt.

Zudem ist die NATO keine isolierte, zufällige Ansammlung von Mitgliedern. Sie bleibt – zumindest mehrheitlich – ein Bündnis aus freien, demokratischen Staaten mit eindeutigem Wertekompass, die sich in dem NATO-Vertragswerk der Demokratie, der individuellen Freiheit und der Rechtsstaatlichkeit verschrieben haben. Die Allianz ist zudem fest eingebettet in die internationale, regelbasierte Ordnung. So bekräftigen die Vertragsparteien in der Präambel des Washingtoner Vertrages „ihren Glauben an die Ziele und Prinzipien der Charta der Vereinten Nationen“. Insgesamt wird in den lediglich 14 Artikeln des Vertrages ganze sechs Mal auf die VN Bezug genommen.

Dennoch existieren multilaterale Organisationen wie die NATO nicht als Selbstzweck. Sie sind dort sinnvoll, wo sie effektiver globale oder regionale Gemeinschaftsgüter bereitstellen, als dies ein einzelner Staat könnte. Dies ist oft davon bestimmt, dass die Antworten auf Herausforderungen von globalem Ausmaß nur durch internationale Zusammenarbeit gefunden werden können. Das trifft in besonderem Maße auf das durch die NATO erbrachte Gemeinschaftsgut – Frieden und Sicherheit – zu, welches gerade kleinere oder mittelgroße Länder wie Deutschland unilateral kaum im gleichen Maße bereitstellen könnten. Erst durch Kooperation mit gleichgesinnten Nachbarstaaten wird dies möglich.

Die rhetorische Abkehr Trumps von der NATO

Die NATO und ihr Auftrag stehen daher in besonderem Maße für die Prinzipien des Multilateralismus. Ihre gegenwärtige Krise und die elementaren Herausforderungen, denen sich das Bündnis heute ausgesetzt sieht, sind zu einem gewissen Grad auch Zweifeln an diesen Wertvorstellungen geschuldet. Diese werden gegenwärtig insbesondere von Seiten des US-Präsidenten mit konfrontativer Rhetorik infrage gestellt.

Beispielhaft für die Zweifel an Bedeutung und Mehrwert des Bündnisses stehen dabei die Kommentare Präsident Trumps aus dem Wahlkampf 2016 und den ersten Jahren seiner Präsidentschaft. Vor dem Hintergrund seiner früheren Äußerungen, die NATO sei „obsolet“, rief er besondere Sorgen hervor, als er während seines ersten NATO-Gipfels in Brüssel 2017 eine erwartete Bekräftigung der Beistandsverpflichtung aus Artikel 5 in seiner Rede ausließ. Das damalige Auslassen säte somit Zweifel am oben genannten Grundprinzip der Unteilbarkeit, welches zur multilateralen DNA der Allianz zählt. Es schien, als wollte der US-Präsident nicht mehr anerkennen, dass ein Angriff auf ein NATO-Mitglied ein Angriff auf alle und die Sicherheit des Bündnisgebietes somit unteilbar sei. Stattdessen versuchte er, die Sicherheit der Vereinigten Staaten von derjenigen Europas und Kanadas abzugrenzen.

Weiterhin kritisierte der US-Präsident immer wieder die Kosten, welche den USA durch die Verteidigung von NATO-Alliierten entstünden. So forderte er 2017, „die Vereinigten Staaten müssen mehr für die mächtige und sehr teure Verteidigung, die sie für Deutschland bereitstellen, bezahlt werden“. Auch andere Mitgliedstaaten wurden wiederholt von Trump dahingehend kritisiert, wenngleich der US-Präsident aus handelspolitischen Gründen einen besonderen Fokus auf Deutschland legt. Dabei offenbart sich Trumps transaktionales Verständnis von Allianzen, indem er ein direktes Quidproquo, einen unmittelbaren Gegenwert, einfordert. Dies widerspricht jedoch grundlegend dem zuvor erläuterten Prinzip der Reziprozität, wie es Bestandteil multilateraler Kooperationen ist.

Zwar hat Trump – nicht zuletzt auf Betreiben einflussreicher Beraterinnen und Berater – diese kritische Rhetorik im Laufe seiner Amtszeit in Teilen abgemildert. So zog er beispielsweise seine anfängliche Aussage, die NATO sei „obsolet“, zurück und bekannte sich später zur amerikanischen Beistandsverpflichtung unter Artikel 5. Dennoch hat der US-Präsident nach Aussagen seines Umfelds seine grundlegende Skepsis gegenüber der Allianz mitnichten abgelegt, sondern immer wieder im Privaten den Willen geäußert, aus der NATO aussteigen zu wollen, da er keinen Sinn und Zweck im Bündnis erkenne, sondern dieses als Belastung für die USA betrachte.

Amerikanische Beiträge zur Nordatlantikallianz

Die Zweifel des US-Präsidenten am Mehrwert der NATO schlagen sich bisher eher in seiner Rhetorik denn in konkreter amerikanischer Politik nieder. Dies liegt daran, dass unabhängig von Trump in Washington D. C. ein breiter außenpolitischer Konsens besteht, der von der Wertigkeit der NATO überzeugt ist und das aktive Mitwirken der Vereinigten Staaten im Bündnis fortsetzen will. Dieser Konsens wird vom Verteidigungs- sowie Außenministerium und von der präsidentiellen Bürokratie im Weißen Haus, insbesondere dem Sicherheitsrat, getragen. Außerdem spiegeln dies die wichtigsten amerikanischen Strategiedokumente wie die Nationale Sicherheitsstrategie von 2017 sowie die Nationale Verteidigungsstrategie und die Nuklearstrategie von 2018 wider.

Dies erklärt auch, dass die finanziellen und militärischen Leistungen der USA zur Rückversicherung der europäischen NATO-Partnerländer auch nach der Wahl Trumps lange konstant blieben oder sogar anstiegen. So wurden die zur Rückversicherung und Verteidigung europäischer Partner aufgewandten Mittel in den letzten fünf Jahren von unter einer Milliarde (2015) auf ca. 5,9 Milliarden US-Dollar (2020) stark erhöht. Die entsendeten und stationierten amerikanische Streitkräfte in Europa wurden weitgehend konstant gehalten (70.200 Soldaten in 2013; 73.000 in 2018). Die im Juni 2020 angekündigte Heimbringung von 6.400 US-Soldaten im Zuge des Abzugs aus Deutschland wird im Gegenzug durch die Entsendung von rotierenden US-Truppen nach Europa zumindest teilweise wieder ausgeglichen. Außerdem führen die USA eine der vier multinationalen Kampfgruppen an der Ostflanke des Bündnisses und nehmen aktiv an NATO-Übungen teil. Auch eine überparteiliche Mehrheit im Kongress trägt diesen Konsens mit und versucht, die Anbindung der USA an die NATO zu erhalten. So wurde die NATO-Beobachtergruppe des Senats, die als Bindeglied zur Allianz dienen soll, reaktiviert. Beide Kammern des Kongresses haben außerdem insgesamt drei Gesetze eingebracht, die einen Austritt der USA aus der Nordatlantikallianz verhindern oder erschweren sollen.

Dennoch kommt dem US-Präsidenten eine gewichtige Rolle bei der Gestaltung der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik zu. Seine grundlegende Skepsis an dem Vorteil internationaler Verträge hat bereits zu dem (angekündigten) Austritt der USA aus verschiedenen sicherheitspolitischen Abkommen, wie dem Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), dem INF-Vertrag und dem Vertrag über die offenen Himmel, geführt. Dass die fortbestehenden Zweifel an der NATO früher oder später reale politische Konsequenzen haben, bleibt weiterhin ein ernstzunehmendes Risiko. Das erratische Verhalten des Präsidenten macht den Zeitpunkt, an dem die Rhetorik irreversible Konsequenzen haben könnte, zusätzlich schwer vorhersehbar.

Insgesamt sind Trumps geringere Bereitschaft zur Lastenübernahme innerhalb der NATO und seine Weigerung, eine Führungsrolle im Bündnis anzunehmen, ohnehin keine neuen Phänomene. Zwar ist beispiellos, dass mit Trump ein US-Präsident erstmalig die Forderung nach einer ausgeglichenen Kostenteilung mit der Sicherheitszusage der USA an andere NATO-Staaten verknüpft. Die Äußerungen müssen aber im Kontext eines teilweisen Zurücktretens der Vereinigten Staaten von ihrer Rolle als uneingeschränkter Garant für Sicherheit in Europa, der bereits unter Ex-Präsident Barack Obama angestoßenen Orientierung hin zum pazifischen Raum sowie dem sich verstärkenden geopolitischen Wettbewerb mit China gesehen werden. Trotz der bisher größtenteils konstanten Beiträge der USA ist mittelfristig damit zu rechnen, dass die US-Regierung – egal ob unter Trump oder einem möglichen demokratischen Präsident Joe Biden – von ihren europäischen Verbündeten eine größere Übernahme von Verantwortung erwarten wird.

Dass die Ausbreitung der COVID-19-Pandemie die Vereinigten Staaten weltweit am stärksten getroffen hat und neben immensen menschlichen Kosten auch gravierende wirtschaftliche Auswirkungen nach sich zieht, wird diesen Trend weiter verstärken. Zwar sind US-Verteidigungsausgaben aufgrund des hohen Stellenwertes, welcher in der amerikanischen Politik der verteidigungspolitischen Handlungsfähigkeit beigemessen wird, traditionell weniger stark konjunkturellen Fluktuationen unterworfen. Dennoch werden die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie den US-Haushalt zukünftig noch stärker unter Druck setzen und damit zusätzliche Argumente für eine vermehrte Abgabe der bisher von Amerika geschulterten Last an die europäischen NATO-Verbündeten liefern.

Den europäischen Pfeiler der NATO stärken

Schlussendlich bedeutet dies für die europäischen Mitgliedstaaten der Allianz, dass sie zwar transatlantisch bleiben, jedoch den europäischen Pfeiler der NATO stärken müssen. Diese Realität wird von einigen europäischen Staatsoberhäuptern und Regierungschefs sicherlich anerkannt. Aus den viel beachteten Worten von Bundeskanzlerin Angela Merkel, dass „die Zeiten, in denen wir uns auf andere völlig verlassen konnten, […] ein Stück vorbei“ sind, sprach 2017 zwar in erster Linie die Frustration über die Rhetorik des US-Präsidenten. Dennoch bekennen sich deutsche Spitzenpolitiker bereits seit der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 immer wieder dazu, dass sich Deutschland „früher, entschiedener und substanzieller“ international engagieren sollte und dabei auch eine stärkere Rolle in der NATO übernehmen muss.

Auch der französische Präsident Emmanuel Macron vertritt immer wieder die Position, Europa müsse seine strategische Autonomie ausbauen. Dass er jedoch im Zuge seiner Kritik an mangelnder Abstimmung und Koordination innerhalb der NATO – eher unglücklich – von dem „Hirntod“ der Allianz sprach, verdeutlicht die weiterhin eher zurückhaltende französische Position zum Bündnis.

Auch wenn europäische Entscheidungsträger offensichtlich die Verschiebungen im transatlantischen Gefüge anerkennen, wird der Grad europäischer militärischer Eigenständigkeit absehbar begrenzt bleiben. Europa bleibt bei einer Reihe konventioneller militärischer Fähigkeiten hochgradig abhängig von Amerika. Dies gilt insbesondere für Kernbereiche der Luftkampfführung, bei der die Vereinigten Staaten als einziges Bündnismitglied mit der F-22 und F-35 eigene moderne Kampfflugzeuge der fünften Generation entwickelt haben, sowie bei essenziellen maritimen Fähigkeiten – wie dem Anti-U-Boot-Kampf – oder auch der Raketenabwehr.

Noch stärker gilt dies im Bereich der nuklearen Abschreckung. Hier sind es allein die USA, die mit ihrer Zusage einer erweiterten Abschreckung durch ihre Nuklearwaffen das gesamte Bündnisgebiet zu sichern vermögen. Zwar betont auch Frankreich die „europäische Dimension“ seiner nuklearen Abschreckung. Einem auf ganz Europa erweiterten französischen Nuklearschirm mangelt es jedoch an Glaubwürdigkeit, da es Frankreich an den vielfältigen Nuklearoptionen der USA fehlt und es bisher lediglich eine Doktrin der Minimalabschreckung verfolgt hat.

Eine Stärkung des europäischen Pfeilers der NATO wird ebenfalls dadurch verkompliziert, dass die europäischen Alliierten selbst stark divergierende Positionen im Bündnis einnehmen und teils sogar uneinig darüber sind, ob eine stärkere Autonomie überhaupt wünschenswert ist. Grundlegende Unterschiede in der Bedrohungsperzeption zeigen sich einerseits an der Frage, ob das Augenmerk der Allianz stärker der direkten Bündnisverteidigung oder der Entsendung militärischer Kräfte in Krisengebiete gelten sollte. So drängen die osteuropäischen Mitgliedstaaten mit Blick auf Russland stärker auf Anstrengungen zur Festigung der Bündnisverteidigung, während Frankreich oder die Türkei mit Fokus auf den Nahen Osten und Nordafrika stärker auf Krisenmanagement, Stabilisierung und die Bekämpfung von Terrorismus bedacht sind.

Diese divergierenden Prioritäten haben zur Folge, dass Polen, die baltischen Staaten und Rumänien sogar eine noch stärkere Anbindung an die USA suchen. Hinzu kommt, dass mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU einer der wichtigsten NATO-Bündnispartner einen Sonderweg beschreitet, dessen Verhältnis mit dem Rest Europas noch ungeklärt ist und der ebenfalls ein Interesse daran haben dürfte, eine enge Anbindung an die USA zu erhalten.

Um mit Blick auf diese Komplikationen trotzdem die europäische Komponente in der NATO zu stärken, sollte zunächst die Verzahnung zwischen NATO-Bündnisstrukturen und europäischen Institutionen pragmatisch gestärkt werden, ohne dabei Grundsatzentscheidungen zu erzwingen. Der Maxime folgend, dass EU-Initiativen nicht in Konkurrenz zur NATO stehen, sondern diese ergänzen sollen, könnten Fähigkeiten zum Lufttransport oder im ISR-Bereich (Intelligence, Surveillance, Reconnaissance), welche von EU und NATO gleichermaßen benötigt werden, noch stärker gegenseitig zur Verfügung stehen. Auch verfügt die NATO bereits jetzt über exzellente Verwaltungs- und Kommandostrukturen, welche dort, wo möglich, auch der EU zugänglich gemacht werden könnten, um den Aufbau doppelter Strukturen zu vermeiden.

Solch eine flexiblere Verzahnung von NATO und EU wäre wichtig, um den europäischen Pfeiler im Bündnis zu stärken. Gleichzeitig sollte der Ansatz Mitgliedstaaten erlauben, ihr Mitwirken daran gemäß eigenen nationalen Präferenzen selbst festzulegen. Die in der gemeinsamen Erklärung zwischen NATO und EU von 2018 festgelegten Felder der Zusammenarbeit, wie etwa militärische Mobilität oder Terrorismusbekämpfung, sollten dabei um die oben genannten Bereiche ergänzt werden.

Eine fairere Lastenverteilung im Bündnis

Um die oben beschriebene militärische Fähigkeitslücke Europas zumindest graduell zu schließen, ist außerdem eine Anhebung der vergleichsweise geringen Verteidigungsausgaben europäischer Mitgliedstaaten, gerade auch derjenigen Deutschlands, nötig. Diese sollten Investitionen in den Aufbau eigener militärischer Fähigkeiten finanzieren, um die faktische Abhängigkeit von Kernkompetenzen der amerikanischen Streitkräfte zumindest teilweise zu verringern.

Auf dem NATO-Gipfeltreffen in Wales 2014 hatten die Verbündeten in ihrer gemeinsamen Abschlusserklärung zugesagt, sich innerhalb eines Jahrzehnts auf Verteidigungsausgaben von zwei Prozent des BIP hinzubewegen und im gleichen Zeitraum den Anteil ihres Etats, der für bedeutende Ausrüstungsprojekte sowie Forschung und Entwicklung veranschlagt ist, auf 20 Prozent anzuheben. Im Jahr 2019 erreichten neben den USA jedoch nur weitere acht NATO-Alliierte das Zwei-Prozent-Ziel. Mit Deutschland, Frankreich, Italien, Kanada, Spanien und der Türkei verfehlten praktisch alle größeren Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Polen die Marke. Mit 15 Alliierten (ausgenommen der USA), die 2019 über dem Zwanzig-Prozent-Ziel lagen, erfüllte zumindest in diesem Punkt bereits eine knappe Mehrheit der Mitglieder die Vorgaben der Wales-Erklärung.

Zwar muss den NATO-Verbündeten zugutegehalten werden, dass alle Länder ihre nominellen Verteidigungsbudgets in den vergangenen fünf Jahren erhöht haben. Dabei fällt die gesamte Steigerung von 130 Milliarden US-Dollar an zusätzlichen Verteidigungsausgaben (2014 bis 2019) sogar beachtlich aus. Große Mitgliedstaaten wie Deutschland haben ihren Anteil dabei weiter gesteigert. Aufgrund der rechnerischen Effekte des BIP-Rückgangs infolge der COVID-19-Krise soll der deutsche Wert für 2020 sogar sprunghaft auf 1,58 Prozent ansteigen, nachdem er 2019 noch bei 1,36 Prozent lag.

Dennoch werden die vereinbarten Ziele weiterhin nicht vollständig erfüllt. Die Gründe dafür sind vielfältig. Insgesamt hat sich die politische Kultur in vielen der „alten“ NATO-Mitgliedstaaten in Westeuropa daran gewöhnt, nach 1990 eine Friedensdividende in Form reduzierter Verteidigungsausgaben einzustreichen, während gleichzeitig das unmittelbare Bedrohungsgefühl in diesen Ländern durch die Erweiterung der NATO nach Osten abgenommen hat. Die schleppende Umsetzung begründet sich aber auch in bürokratischen Flaschenhälsen in der militärischen Verwaltung und stockenden Anschaffungsprozessen – teils aufgrund von mangelhafter Bereitstellung von Material durch die europäische Verteidigungsindustrie. Auch wird in Politik und in Fachkreisen die Sinnhaftigkeit einer Koppelung der Ausgabenmarke an das BIP, welches konjunkturellen Schwankungen unterworfen ist, immer wieder in Frage gestellt.

Eine erfolgreiche Umsetzung ist aber nach wie vor alternativlos – nicht nur als Ausdruck des europäischen Pfeilers der NATO, sondern auch als Gradmesser dafür, inwieweit Deutschland und seine europäischen Verbündeten multilaterale Prinzipien auch dann befolgen, wenn es unbequem ist. Im Sinne des eingangs dargestellten Prinzips der Reziprozität sollen Regeln schließlich nicht nur dann eingehalten werden, wenn es von unmittelbarem Vorteil ist, sondern stets in Überzeugung daran, dass die Erfüllung multilateraler Verpflichtungen auf lange Sicht einen allgemeinen Mehrwert schafft.

Deutschland und seine europäischen Partner haben maßgeblich von dem durch die NATO gesicherten Frieden in Europa und der Stabilität der vergangenen 70 Jahre profitiert. Diese schufen einen „Seelenfrieden, der es Mitgliedstaaten erlaubte, sich nicht länger ums Überleben zu sorgen und zu prosperieren“, wie Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer es kürz-lich in einem Meinungsbeitrag formulierte und darauf verwies, dass erst diese Sicherheitsgarantie das deutsche Wirtschaftswunder ermöglicht habe. Vor dem Hintergrund dieser immensen Vorteile sollte Deutschland daher auch bereit sein, größere Kosten zu übernehmen. Eine Einhaltung von Bündnisversprechen kann letztendlich nur verlangen, wer selbst auch bereit ist, diesen nachzukommen.

Sicherlich ist es absehbar, dass die Haushaltssituation in Deutschland infolge des wirtschaftlichen Einbruchs im Zuge der COVID-19-Pandemie künftig angespannter sein wird als zuvor. Damit sind auch steigende Verteidigungsausgaben einem nachvollziehbaren Rechtfertigungsdruck ausgesetzt. Jedoch sollte beachtet werden, dass Deutschland – bislang – weit glimpflicher durch die Krise gekommen zu sein scheint als viele seiner europäischen Bündnispartner – und auch als die Vereinigten Staaten. Vor diesem Hintergrund wäre es Verbündeten nur schwer zu vermitteln, warum Deutschland seinen Zusagen nicht nachkommen kann und infolgedessen die Lastenübernahme anderen (von COVID-19 stärker betroffenen) Alliierten überlässt.

Die NATO und effektiver Multilateralismus

Neben den dargestellten Schwierigkeiten, welche die Abstimmung und Lastenverteilung innerhalb des Bündnisses betreffen, steht die NATO fortwährend vor der Aufgabe, ihre Wirksamkeit bei der Bewältigung externer Herausforderungen sicherzustellen. Wie eingangs erwähnt, gilt Multilateralismus nicht als Selbstzweck, sondern muss sich an seiner Effektivität bei der Lösung konkreter Probleme messen lassen. Dabei wird die NATO zukünftig auf eine Reihe globaler Herausforderungen Antworten finden müssen, um als effektives Bündnis seine Relevanz zu erhalten.

Die größte Herausforderung ist dabei der Aufstieg rivalisierender Großmächte, welche sich in einem Systemwettbewerb zu den demokratischen Rechtsstaaten des Westens wähnen und daher die multilaterale, liberale Weltordnung und deren Normen zu schwächen oder zu unterwandern versuchen. Zwar muss die NATO, nicht zuletzt auf Druck der USA, künftig auch ihre Rolle gegenüber China definieren und eine Antwort auf die chinesische Einflussnahme in Europa und in dessen unmittelbarer Nachbarschaft finden. Mindestens bis Mitte dieses Jahrzehnts wird das Hauptaugenmerk des Bündnisses aber zunächst weiterhin auf Russland liegen.

Die revisionistische Politik Russlands markierte 2014 mit der Annexion der Krim eine Zäsur in der europäischen Friedensordnung. Der NATO verlangte dieser Umbruch eine strategische Kehrtwende ab, infolgedessen sich das Bündnis nach Jahren der Entsendung von Kräften in Krisengebiete (out of area-Einsätze) wieder stärker der Bündnisverteidigung zuwandte. Die Bewältigung dieser Aufgabe ist gegenwärtig die größte externe Herausforderung für die NATO.

Die grundlegende Schwierigkeit liegt dabei darin, dass die NATO durch fünf Runden der Osterweiterung seit 1999 ihr Bündnisgebiet zwar deutlich vergrößert hat, hierbei jedoch eine Ausdünnung ihrer konventionellen Fähigkeiten in Kauf nehmen musste, da die NATO-Russland-Grundakte von 1997 keine dauerhafte Stationierung substanzieller Kampftruppen in den neuen Mitgliedstaaten erlaubt. Des Weiteren ist der waffentechnische Vorsprung der Allianz, insbesondere der des amerikanischen Militärs, nach signifikanten Investitionen Russlands in die technische Modernisierung und in neue Fähigkeiten seiner Streitkräfte nicht mehr so deutlich, wie es noch in den 2000er Jahren der Fall war.

Somit besitzt das Bündnis zwar insgesamt einen, wenn auch schrumpfenden, konventionellen Vorteil. Militärexperten warnen jedoch davor, dass Russland in einem Regionalkonflikt mit der NATO im Nordosten Europas überlegen wäre. Dies liegt vor allem an der konzentrierten Stationierung von russischen Truppen, Material und Gerät sowie militärischer Infrastruktur in der Ostsee, der russischen Exklave Kaliningrad und dem westlichem Militärbezirk Russlands, welche NATO-Truppen und Material in angrenzenden Staaten quantitativ übertreffen.

Qualitativ ergibt sich außerdem ein Vorteil für Russland aus dessen ausgeprägten Fähigkeiten zum Anti-Access/Area-Denial (A2/AD), also der Verhinderung des Zugangs von NATO-Streitkräften zu den exponierten baltischen Staaten, insbesondere aufgrund moderner russischer Luft- und Raketenabwehrsysteme. Um diesen regionalen Vorteil auszugleichen, müsste die NATO insbesondere ihre Fähigkeiten zur Überwindung gegnerischer Luftverteidigung und ihre Kapazitäten zur schnellen Mobilisierung von Verstärkungen ausbauen.

Erstere Fähigkeit wird mit der bereits angelaufenen schrittweisen Auslieferung des F-35 Kampfflugzeugs an europäische NATO-Staaten, dem durch seine Tarnkappen- und Elektronikfähigkeiten die Überwindung der russischen Flugabwehr zugetraut wird, nun sukzessive hergestellt. Zusätzlich dazu planen auch die USA eine Verlegung von F-35 nach Europa ab dem Jahr 2021.

Die Verbesserung der Fähigkeiten des Bündnisses zur schnellen Bereitstellung und Verlegung von Verbänden und Großverbänden bleibt aber eine immense Herausforderung. Bereits beim Gipfeltreffen in Wales 2014 hat die Allianz die Einrichtung der NATO-„Speerspitze“ (Very High Readiness Joint Task Force, VJTF) beschlossen, mit der 5.000 Soldatinnen und Soldaten in höchster Bereitschaft zur Verfügung stehen. Darüber hinaus wurde auf Betreiben der USA zum Jahr 2020 zusätzlich eine NATO Readiness Initiative (NRI) eingerichtet, welche innerhalb von 30 Tagen 30 Heeresbataillone, 30 Fliegerstaffeln und 30 Kampfschiffe mobilisieren können soll.

Trotz dieser eingeleiteten Schritte müssen die NATO-Staaten jedoch ihre tatsächliche Fähigkeit zur schnellen Mobilisierung und Verlegung weiter festigen. So wurde Anfang 2020 bekannt, dass das von Deutschland für die NRI gemeldete Kontingent aus 7.000 Soldatinnen und Soldaten, 50 Luftfahrzeugen sowie drei Schiffen zu diesem Zeitpunkt überwiegend noch nicht voll ausgestattet und einsatzbereit war. Um eine adäquate Bündnisverteidigung sicherzustellen, müssen daher die Beiträge der Mitgliedstaaten auch operativ einsatzfähig sein.

Um ihrer Aufgabe der Einhegung Russlands nachzukommen, muss die NATO ebenfalls ihre nukleare Abschreckungsfähigkeit sicherstellen. Im strategischen Konzept des Bündnisses von 2010 hebt dieses explizit hervor, dass es sich als „nukleare Allianz“ begreift. Im interkontinentalen Bereich ist das Nukleardispositiv der USA im Gleichgewicht zu dem Russlands, auch aufgrund der noch bis 2021 gültigen Obergrenzen des New-START-Vertrages. Im Bereich der Mittel- und Kurzstreckensysteme besteht hingegen ein Ungleichgewicht zugunsten Russlands, das in den vergangenen Jahren stark in Raketen in diesem Bereich investiert hat.

Daher ist auch eine fortgesetzte, gefestigte nukleare Abschreckung seitens der NATO weiterhin notwendig. Deutschland und vier weitere europäische NATO-Verbündete sollten zur Festigung dieser nuklearen Abschreckung in erster Linie ihren Verpflichtungen aus der nuklearen Teilhabe nachkommen. Im Rahmen der nuklearen Teilhabe lagern die USA 100 bis 150 Schwerkraftbomben der Typen B61-3 und B61-4 in Europa, die mit Flugzeugen der Alliierten, in Deutschland bisher durch den Tornado und zukünftig wohl von der F-18, ins Ziel gebracht werden. Im Kriegsfall würde deren Einsatz von den USA freigegeben werden und die Stationierungsländer müssten der Verbringung zustimmen.

Der operative Nutzen nuklearer Fallbomben ist nicht unumstritten – Kritikerinnen und Kritiker führen an, dass luftgestützte Marschflugkörper aus Gründen der besseren Überwindungsfähigkeit von Luftabwehr eine glaubwürdigere Abschreckung gegenüber Russland darstellen. Trotz dieser militärischen Erwägungen bleibt die nukleare Teilhabe aber ein wichtiger politischer Ausdruck von Solidarität und Zusammenarbeit innerhalb der NATO. Ein Rückzug aus der in der Öffentlichkeit unpopulären Teilhabe, wie er in Deutschland jüngst von Teilen der Politik wohl mit Blick auf die Bundestagswahl 2021 angeregt wurde, würde einen Ausstieg aus der nuklearen Risikoteilung bedeuten und von Deutschlands NATO-Verbündeten wohl als eine Abschwächung der deutschen Bündnissolidarität verstanden werden. Daher sollte die nukleare Teilhabe weiterhin fortgeführt werden.

Herausforderungen am Horizont

Neben der zentralen Aufgabe, die Bündnisverteidigung zu sichern, wird sich die NATO in den kommenden Jahren auch einer Reihe weiterer Herausforderungen stellen müssen. Dazu zählt einerseits die Entwicklung der von zerfallender Staatlichkeit, Konflikten und Terrorismus gezeichneten europäischen Nachbarschaft. Andererseits geht in Afghanistan absehbar die bedeutendste NATO-Mission der vergangenen Jahrzehnte zu Ende. Neben der geordneten Organisation des Truppenabzugs stellt sich für die Allianz damit die Frage, inwiefern sie eine Rolle bei der zukünftigen Stabilisierung des nach wie vor volatilen Landes übernehmen und die Gefahr eines aufkeimenden Terrorismus unterbinden kann. Auch in anderen Krisenländern der südlichen Nachbarschaft spielt die Allianz inzwischen eine eher untergeordnete Rolle. Stattdessen bestimmen nationale Alleingänge von NATO-Mitgliedern, wie jene der Türkei in Syrien, die von Frankreich dominierten Antiterroroperationen in der Sahelzone oder VN- und EU-Missionen die Region. Die Herausbildung einer besser abgestimmten NATO-Strategie im Umgang mit den Krisen im Nahen Osten und Nordafrika ist daher vonnöten.

Die COVID-19-Pandemie hat darüber hinaus gezeigt, dass auch unkonventionelle, nichtmilitärische Herausforderungen die Aufmerksamkeit des Bündnisses verlangen. Dabei kann die NATO einen konkreten Mehrwert, wie beispielsweise ihre Logistik- und Lufttransportfähigkeiten im Rahmen des SALIS-Programms (Strategic Airlift International Solutions) und des NATO-Krisenzentrums Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre zur Unterstützung von Hilfsmaßnahmen der Mitgliedstaaten einbringen. Aber auch die Abwehr von Versuchen zur Destabilisierung demokratischer Gesellschaften mittels der Beeinflussung der öffentlichen Meinung durch Desinformation und Propaganda hat im Zuge der COVID-19-Krise weiter an Bedeutung gewonnen, wie Falschnachrichten über die Herkunft des Virus und Kampagnen zur Unterminierung des europäischen Zusammenhalts zeigen. Auch hier hat die NATO Strukturen, wie die Counter-Hybrid Support Teams und eine Hybrid Analysis Branch, welche zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Abwehr von hybriden Bedrohungen und dem Aufbau von Resilienz herangezogen werden können.

Fazit

Die NATO ist weder „obsolet“ noch „hirntot“ – wohl aber einer Vielzahl an Herausforderungen von Innen und Außen ausgesetzt. Dies betrifft nicht nur die vom US-Präsident ausgehenden Zweifel an den multilateralen Prinzipien, welche die DNA der Allianz bis heute maßgeblich prägen. Um sich als effektive multilaterale Organisation zu behaupten, muss die NATO auch auf eine Vielzahl externer Probleme adäquate Antworten finden. Die Herausforderungen der NATO sind damit zu einem gewissen Grad Ausdruck der Schwierigkeiten, vor denen die gesamte multilaterale, internationale Ordnung gegenwärtig steht.

Gleichzeitig werden die verschiedenen Probleme maßgeblich von einer strategischen Neuorientierung der USA, welche sich in den nächsten Jahren verstärken dürfte, geprägt. Diese erfordert eine Stärkung des europäischen Pfeilers der NATO, ohne dabei die transatlantische Bindung aufzugeben. Die europäische Komponente der Allianz wird künftig damit eine größere Rolle bei der Hauptaufgabe des Bündnisses, der kollektiven Verteidigung, übernehmen müssen. Das bedeutet insbesondere für Deutschland, dass es mehr tun muss, um seine Bündniszusagen bei den Verteidigungsausgaben, bei der Ausstattung und Bereitstellung von schnellen Einsatztruppen für NATO-Eingreifverbände und der Fortführung der nuklearen Teilhabe zu erfüllen. Gleichzeitig wird sich die NATO auch weiteren Herausforderungen wie dem Krisenmanagement und den Folgen der COVID-19-Pandemie stellen müssen.

Philipp Dienstbier ist Referent für Transatlantische Beziehungen der Konrad-Adenauer-Stiftung.