Auslandsinformationen

Von Opposition zu Adaption

von Gidon Windecker, Sebastian Pfülb

Energiesicherheit und wirtschaftlicher Wandel als Triebfeder für eine neue Klimapolitik am Golf?

Lange Zeit galt die konservative Position der Golf-Staaten in der internationalen Klimadiplomatie als Hindernis für den Klimaschutz, garantierten die Erlöse aus dem lukrativen Öl- und Gasgeschäft doch wirtschaftliche Prosperität und politische Stabilität. Mit dem Verhandlungsdurchbruch der COP21 in Paris deutet sich jedoch ein vorsichtiger Wandel an, der insbesondere von der zunehmenden Sorge um die eigene Energiesicherheit und sinkende Ölrendite getrieben wird.

Einleitung

Höher, größer, teurer – das war lange Zeit die Entwicklungsmaxime in den arabischen Golf-Staaten. Mithilfe üppiger Einnahmen aus dem Verkauf von Öl und Gas haben sich die Monarchien innerhalb weniger Jahrzehnte von nomadisch geprägten Stammesgesellschaften in Staaten mit einer hochmodernen Infrastruktur verwandelt, die ihren Bewohnern einen Lebensstandard bieten, der in der arabischen Welt (und darüber hinaus) seinesgleichen sucht. Gleichzeitig, so scheint es, versuchten sie sich immer wieder gegenseitig mit noch spektakuläreren Megaprojekten zu übertreffen und sich so in der öffentlichen Wahrnehmung fest als Global Player zu etablieren. Ob eine Skihalle in der Wüste, Luxuswohnanlagen auf künstlichen Designerinseln oder großangelegte Flughäfen und Shopping Malls – lange Zeit waren der Fantasie der Herrscher kaum Grenzen gesetzt.

So überrascht es auch nicht, dass die Golf-Staaten bis heute nicht gerade als Vorreiter in Sachen Umweltschutz und Klimapolitik gelten. Ganz im Gegenteil, die hoch klimatisierten Glaspaläste in Dubai, Doha oder Riad sind mit zum Inbegriff eines verschwenderischen Lebensstils geworden, der als eine der Hauptursachen für den globalen Klimawandel gilt. Auch wenn die Emissionen von Bahrain, Katar, Kuwait, Oman, Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) im historischen Vergleich zu den westlichen Industrienationen marginal sind, rangieren heute alle sechs Golf-Staaten unter den 15 größten Klimasündern. Neben dem – pro Kopf gemessen – weltweit höchsten CO₂-Ausstoß, der das Zehnfache des globalen Durchschnitts beträgt, haben sie zudem auch den höchsten Energie- und Wasserverbrauch pro Kopf zu verantworten. Umweltschutz wurde in der Öffentlichkeit trotz allem bisher kaum diskutiert und einen Mehrwert sah man darin nur vereinzelt. Doch der stetig fortschreitende Klimawandel, Wasser- und Bodenverschmutzung, Reduzierung der Artenvielfalt sowie Luftverschmutzung durch Bauarbeiten und Verkehr zeigen den Monarchien langsam die Grenzen ihrer Nachhaltigkeit auf.

Gleichzeitig haben die Golf-Staaten mit ihrer bis heute ungebrochenen, fast totalen wirtschaftlichen Abhängigkeit von Einnahmen aus dem Verkauf von Erdöl und –gas ein handfestes Interesse am Fortbestand einer auf fossilen Rohstoffen basierenden globalen Energieordnung. Die sechs Länder des Golf-Kooperationsrats (GKR) verfügen zusammen über knapp 30 Prozent der weltweiten Öl- und ein Viertel der Gasreserven. Mit einem durchschnittlichen Anteil von knapp 50 Prozent an der gesamten Wirtschaftsleistung sind die Rohstoffe damit nicht nur der mit großem Abstand dominante Wirtschaftszweig, sondern gleichzeitig auch für fast 90 Prozent der Staatseinnahmen verantwortlich. Mehr noch, die Exportrenditen bilden auch das tragende Fundament der politischen Stabilität am Golf: Sie finanzieren die üppige Alimentierung der einheimischen Bevölkerung und garantieren so den Machterhalt der Herrscherhäuser. Großzügige Sozialleistungen und Gehälter für Staatsbedienstete sowie stark subventionierte Energie und Wasser sind die Säulen dieses contrat social. Umwelt- und Klimaschutz mussten daher trotz der fatalen langfristigen Folgen bisher fast immer das Nachsehen haben.

Die Golf-Staaten im internationalen Klimaregime

Die Priorität politischer und wirtschaftlicher Stabilität prägt auch die Rolle der Golf-Staaten in den internationalen Bemühungen zur Bekämpfung des Klimawandels. Denn auch wenn sich die Monarchien bereits seit Entstehung des globalen Klimaregimes Anfang der 1990er Jahre aktiv an den internationalen Verhandlungen beteiligt haben, sind sie bisher kaum als konstruktive Akteure unter dem Dach des Rahmenabkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) in Erscheinung getreten. Im Gegenteil, Bemühungen um ein international verbindliches Klimaschutzabkommen wurden aufgrund der daraus resultierenden Minderungen im globalen Öl- und Gasverbrauch von den Monarchen durchweg als eine größere Bedrohung wahrgenommen als der fortschreitende Klimawandel selbst. Die historische Einigung auf das Kyoto-Protokoll 1997 kommentierte der langjährige saudische Ölminister Ali Al Naimi, zu dessen Ressort vielsagenderweise auch die Klimapolitik zählte, nur knapp mit den Worten, dass sie Saudi-Arabien durch fehlende Einnahmen jedes Jahr mindestens 19 Milliarden US-Dollar kosten würde.

Diese Fokussierung auf die potenziellen wirtschaftlichen Einbußen spiegelt sich auch in der immer wieder vorgetragenen Forderung nach finanzieller Kompensation durch die westlichen Industrienationen. Denn die Ölstaaten fühlen sich ungerechterweise als Klimasünder an den Pranger gestellt, da ihr Anteil an der historischen Gesamtmenge der Emissionen seit Beginn der Industrialisierung verschwindend gering ist. Aus ihrer Sicht werde Öl und Gas zudem im Vergleich zur wesentlich emissionsreicheren Kohle, die teilweise auch im Westen immer noch stark subventioniert wird, im öffentlichen Diskurs eine zu negative klimapolitische Bedeutung zugemessen. Mithilfe sauberer Verbrennung und technologischer Innovationen wie Carbon Capture and Storage (CCS) könnten Öl und Gas jedoch Teil einer nachhaltigen Klimalösung sein und sollten Kohle daher als Brennstoff weitgehend ablösen.

Noch wichtiger jedoch, als ihre eigenen Forderungen im Vertragswerk unterzubringen, war den hinter Saudi-Arabien versammelten Golf-Delegationen, das Zustandekommen eines verbindlichen Abkommens solange wie möglich zu verzögern und die darin enthaltenen Reduktionsziele zu verwässern. Insbesondere die saudischen Unterhändler sind in Verruf gekommen, die Verhandlungen immer wieder zu blockieren und so die Anstrengungen um eine globale Lösung der Klimafrage auszubremsen. Auch zweifelten die Golf-Staaten immer wieder öffentlich die Belastbarkeit der wissenschaftlichen Datenlage hinter der Annahme eines anthropogenen Klimawandels an und fanden damit nicht nur in den restlichen OPEC-Ländern, sondern auch in industrienahen Lobbygruppen im Westen mächtige Verbündete. Durch dieses geschickte Taktieren konnten sie maßgeblich Einfluss auf die Architektur des globalen Klimaregimes nehmen.

Vom Klimasünder zum Klimavorreiter?

Umso bedeutsamer war es, dass die Golf-Monarchien sich auf der Pariser Klimakonferenz im Dezember 2015 (COP21) nun doch erstmals offen für ein verbindliches internationales Klimaschutzabkommen zeigten und eigene Reduktionsziele einreichten. Hatten Beobachter doch im Vorfeld der COP21 noch Anzeichen dafür gesehen, dass das Ringen um ein verbindliches Nachfolgeabkommen zum Kyoto-Protokoll am Widerstand Saudi-Arabiens scheitern könnte.

Dieser augenscheinliche Bruch mit der Rolle der Golf-Staaten als Blockierer spiegelt dabei einen langsamen Bewusstseinswandel wider, welcher sich auf einer pragmatischen, nationalpolitischen Ebene bereits seit Längerem vollzieht. Während die kleineren Golf-Staaten in den 1990er Jahren Saudi-Arabien das Feld in den Klimaverhandlungen überließen und darüber hinaus kaum Interesse zeigten, gab es Mitte der 2000er Jahre ein vorsichtiges Umdenken. Die darauf folgende politische Aufwertung der Klimapolitik und erneuerbarer Energien ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Golf-Staaten mittlerweile ihre eigene Verwundbarkeit durch einen unkontrolliert fortschreitenden Klimawandel erkannt haben. Bereits heute sind sie im Sommer einer ausgeprägten Hitze und Dürre ausgesetzt und die extremen Konditionen in der Region werden durch den Klimawandel weiter verschärft. Lebensbringender Niederschlag wird noch rarer werden, der Grundwasserspiegel stark abfallen und der Salzgehalt der verbleibenden Wassertafeln steigen. Das bereits aride Land wird weiter verwüsten und der steigende Meeresspiegel die dicht besiedelten Küstenregionen bedrohen. Wissenschaftler warnen, dass bei einem kontinuierlichen Ausstoß von Treibhausgasen die Temperaturen in den Sommermonaten bis zum Jahr 2100 regelmäßig auf 60 bis 70 Grad Celsius steigen und somit die Region für Menschen weitgehend unbewohnbar machen könnten.

Mit dem drohenden Verlust ihrer Biodiversität, den negativen Implikationen für die Ernährungssicherheit, Gesundheitsproblemen aufgrund von Hitze und vermehrter Sandstürme sowie den potenziell politisch destabilisierenden Auswirkungen eines ungebremst fortschreitenden Klimawandels stehen die Golf-Staaten somit vor einer Bewährungsprobe, die eine nachhaltige und diversifizierte Klimapolitik für ihr zukünftiges Überleben unumgänglich macht. Pioniere in diesem Bereich sind insbesondere die VAE und Katar. Diese haben grüne Technologien und Engagement in der Klimapolitik als geschicktes Vehikel entdeckt, um international aus dem Schatten ihres übermächtigen Nachbarn Saudi-Arabien zu treten und sich als grüne Vorreiter am Golf zu profilieren. Durch ihre zahlenmäßig kleine Bevölkerung und relativ diversifizierte Wirtschaft (VAE) sowie großen Erdgasvorkommen (Katar) fällt es beiden Staaten wesentlich leichter, in Sachen Klimapolitik progressivere Töne anzuschlagen. Die VAE waren so der erste Golf-Staat, der dem Kyoto-Protokoll sowie dem informellen, progressiven Cartagena Dialoguebeigetreten ist.

Um diese neue Ausrichtung öffentlichkeitswirksam zu kommunizieren und das Thema im Rahmen des nation branding zu besetzen, bedienen sich beide Länder einer Reihe von symbolträchtigen Leuchtturmprojekten, wie beispielsweise der ersten klimaneutralen und abfallfreien Stadt Masdar City in Abu Dhabi. 2009 gelang den VAE zudem ein Überraschungscoup, als Abu Dhabi den Wettbewerb um den Hauptsitz der Internationalen Agentur für Erneuerbare Energien (IRENA) gewann und mit großzügigen Finanzierungsversprechen das bis dahin als eindeutigen Favoriten gehandelte Bonn ausstechen konnte. Ebenso erklärte Katar medienwirksam seine Absicht, die WM 2022 zur ersten klimaneutralen Weltmeisterschaft machen zu wollen, und gab seine Bewerbung um die Austragung der COP18 bekannt, die sich trotz internationaler Kritik durchsetzen konnte. Im Zuge der Klimakonferenz in Doha 2012 kündigte die katarische Regierung zudem an, ein neues Klimaforschungsinstitut sowie ein Dialogforum zum Klimaschutz in Doha ansiedeln zu wollen. Seit Mitte der 2000er Jahre ist in den VAE, Katar und auch Saudi-Arabien zudem das Interesse an den im Rahmen des Clean Development Mechanism (CDM) verfügbaren Geldern extrem gewachsen und zwischen 2006 und 2009 haben alle drei dezidierte Behörden für die Genehmigung von CDM-Projekten geschaffen.

In Folge dieser Entwicklungen zeigten sich ab 2012 auch in Saudi-Arabien erste Anzeichen eines Umdenkens. So erklärte Ölminister Al Naimi, der jahrelang die wissenschaftliche Belegbarkeit des Klimawandels angezweifelt hatte, denselben zu einer der „dringlichsten Bedrohungen“ der Menschheit. Etwa zeitgleich wurde auch der langjährige Chefunterhändler der saudischen Delegation ausgetauscht. Dabei war Mohammed Al Sabban, der das Königreich in jeder einzelnen Verhandlungsrunde seit 1991 vertreten hatte, eine tragende Säule des Erfolgs der saudischen Strategie. Ebenso rückte Saudi-Arabien langsam von der Forderung nach finanzieller Kompensation für mögliche wirtschaftliche Einbußen ab und konzentrierte sich stattdessen mehr auf den Transfer von Wissen und Technologie. Drei Jahre später folgte dann die große Überraschung, als tatsächlich alle sechs Golf-Staaten Klimaschutzzusagen (sogenannte Intended Nationally Determined Contributions) zur COP21 einreichten. Auch wenn diese im internationalen Vergleich immer noch sehr vage gehalten sind und die wichtige Einschränkung enthalten, dass die Ziele nur dann umgesetzt werden könnten, wenn weiterhin ein solides Wirtschaftswachstum sowie robuste Einnahmen aus dem Verkauf von Erdöl zu erwarten seien, zählte doch die politische Symbolik. Gleichzeitig offenbarten die Zusagen aber auch die wahre Triebfeder hinter dieser diplomatischen Volte.

Klimapolitik im Schatten der Energiesicherheit

Die langsame, aber stetige Aufweichung der Blockadepolitik ist nämlich primär von der Sorge um die eigene Energiesicherheit und wirtschaftliche Überlebensfähigkeit geleitet. Denn die steile Modernisierung hat den Energieverbrauch in den Golf-Staaten in den letzten Jahren rapide ansteigen lassen. Bereits heute ist der Pro-Kopf-Verbrauch mehr als doppelt so hoch wie im wesentlich industrialisierteren Deutschland und wächst jedes Jahr weiter um durchschnittlich sieben Prozent an, so dass er sich innerhalb der nächsten zehn Jahre fast verdoppeln wird. Getrieben wird diese Entwicklung von einem rapiden Bevölkerungswachstum, das die Golf-Staaten insbesondere seit Anfang der 2000er Jahre durch den Zuzug von Gastarbeitern erlebt haben. 2016 wuchsen die Bevölkerungszahlen der Golfmonarchien circa zehnmal so schnell wie in der Eurozone. Damit gehören sie zu den am schnellsten wachsenden Regionen der Welt. Experten schätzen, dass dieser Trend auch weiter anhalten wird. Allein die Bevölkerung Saudi-Arabiens könnte sich bis 2050 auf knapp 50 Millionen Menschen verdoppeln.

Aufgrund der extrem niedrigen Energiepreise sind kaum Anreize für einen effizienten Umgang mit Energie bei Industrie und Verbrauchern gesetzt worden.

Dieser Bevölkerungsschub ist nicht nur für eine exponentiell wachsende Nachfrage nach Strom verantwortlich, sondern belastet auch die angespannte Wasserversorgung. Aufgrund absinkender Grundwasserpegel und versiegender Frischwasserquellen wird mittlerweile fast der gesamte Wasserbedarf durch Meerwasserentsalzung gedeckt – ein Prozess, der besonders viel Energie kostet. Ebenso haben die Regierungen günstige Energie lange Zeit gezielt als Standortvorteil für internationale Firmen in den Bemühungen um eine Diversifizierung ihrer Wirtschaft genutzt. Allerdings trieb die Ansiedlung energieintensiver Industrien wie Metallverarbeitung und Petrochemie den Verbrauch weiter in die Höhe. Aufgrund der im weltweiten Vergleich extrem niedrigen Energiepreise sind auch kaum Anreize für einen effizienten Umgang mit Energie bei Industrie und Verbrauchern gesetzt worden, so dass energiesparende Technologien – und Verhalten – bis heute kaum rentabel sind. Im Gegenteil, kostengünstige oder gar kostenlose Energie wird am Golf von vielen als unantastbares Geburtsrecht gesehen.

Lange Zeit konnten die Golf-Staaten der wachsenden Nachfrage nach Energie durch den Ausbau ihrer Gasförderkapazitäten entgegentreten. Doch mittlerweile müssen sie (mit Ausnahme von Katar) zumindest im Sommer selbst Gas importieren, um ihren Energiebedarf zu decken. Diese Entwicklung hat zu der paradoxen Situation geführt, dass sie immer mehr des kostbaren Exportguts Öl zur Stromerzeugung einsetzen müssen und sich somit selbst ihrer Haupteinnahmequelle berauben. Ein Viertel der gesamten Ölproduktion Saudi-Arabiens findet so beispielsweise nie seinen Weg auf den lukrativen Weltmarkt, sondern wird direkt im Königreich verbrannt.

Dieser Eigenbedarf ist dabei eine doppelte finanzielle Belastung: Zum einen entgehen den Golf-Staaten überlebenswichtige Einnahmen aus dem Exportgeschäft. Zum anderen sind die Energiepreise nach wie vor hoch subventioniert und decken nur einen Bruchteil der Produktionskosten ab. Als Folge des steigenden Energieverbrauchs sind die daraus resultierenden Kosten selbst für die formal reichen Golf-Staaten beträchtlich: In Bahrain beispielsweise betrugen sie 2015 4,6 Prozent der Wirtschaftsleistung und 19 Prozent der Staatsausgaben. Der Ausbau regenerativer Energien und Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz bietet für die Golf-Staaten daher die attraktive Möglichkeit, ihre wachsende Energieunsicherheit zu bekämpfen und die Einnahmen aus dem Ölexport (und bedingt Gasexport) zu erhöhen. Dass diese Investitionen ihre Klimabilanz und internationale Reputation verbessern, ist dabei ein willkommener Nebeneffekt.

In der Tat haben die Golf-Staaten in den letzten Jahren viel Geld in den Ausbau alternativer Energiequellen und Maßnahmen zur Effizienzsteigerung investiert. Saudi-Arabien hat 2010 mit der King Abdullah City for Atomic and Renewable Energy (KACARE) einen eigenständigen institutionellen Schwerpunkt für die angestrebte Energiewende geschaffen und will bis 2040 Anlagen mit einer Gesamtleistung von 54 Gigawatt installieren, hauptsächlich in der Form von Photovoltaik und Solarthermie. In den VAE ist 2013 das weltweit größte Solarkraftwerk SHAMS-1 mit einer Leistung von 800 Megawatt ans Netz gegangen und die Regierung will den Anteil emissionsfreier Energien am Strommix bis 2021 auf 24 Prozent erhöhen.

Neben ambitionierten Plänen zum Ausbau und der Erforschung regenerativer Energien sowie Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz verfolgen Saudi-Arabien und die VAE dabei auch zivile Atomprogramme, um ihre Energiesicherheit zu festigen und das Exportvolumen von Öl und Gas zu stützen. Beide Staaten haben in den letzten Jahren mehrere Kooperations- und Forschungsabkommen mit führenden Exporteuren von Nukleartechnologie abgeschlossen. Saudi-Arabien plant bis 2040 den Bau von 16 Atomkraftwerken mit einer Gesamtleistung von 17 Gigawatt, die etwa 15 Prozent des gesamten Energiebedarfs decken sollen. In den VAE sollen insgesamt vier Reaktoren mit einer Gesamtleistung von 5,6 Gigawatt entstehen, die sich bereits im Bau befinden. Bahrain, Katar, Kuwait und Oman hingegen haben nach dem Reaktorunfall von Fukushima 2011 sowie vermehrten Zweifeln an der Refinanzierbarkeit der hohen Investitionskosten ihre nuklearen Ambitionen vorerst auf Eis gelegt. Mit ihrem wesentlich größeren Energiebedarf könnte sich Nuklearenergie in den VAE und Saudi-Arabien hingegen rechnen, auch wenn einige Studien zu dem Schluss kommen, dass Atomstrom aufgrund der sinkenden Kosten von Solartechnik am Golf trotzdem nicht wettbewerbsfähig sein wird. Gleichzeitig kommt dem Festhalten an der Atomkraft nicht allein eine energiepolitische, sondern auch eine strategische Bedeutung zu. Denn die zivilen Atomprogramme könnten auch der Abschreckung gegenüber dem Erzfeind Iran dienen.

Langfristig erhoffen sich die Golf-Staaten von ihren Milliarden-Investitionen in grüne Technologien und alternative Energien aber nicht nur eine Entlastung ihrer strapazierten Energiesicherheit, sondern auch Impulse für die Diversifizierung ihrer Wirtschaftsstrukturen. Denn allen Bemühungen zur Erschließung neuer Wirtschaftszweige zum Trotz hängt der Großteil der Wirtschaftsleistung nach wie vor am Tropf der Einnahmen aus dem Geschäft mit fossilen Rohstoffen. Diese Abhängigkeit macht sie extrem verwundbar gegenüber Fluktuationen in der Nachfrage und somit der internationalen Konjunkturentwicklung, wie der rapide Verfall des Ölpreises seit 2014 eindrucksvoll zeigt.

Die finanzielle Abhängigkeit der Golfstaaten von Rohstoffen macht sie extrem verwundbar gegenüber Fluktuationen in der Nachfrage und somit der internationalen Konjunkturentwicklung.

Der Ölpreisverfall als Chance?

Auf unter 30 US-Dollar fiel der Preis für ein Barrel Rohöl im Februar 2016, was einen Preisverfall von über 70 Prozent seit Sommer 2014 bedeutet. Bei einem Staatshaushalt, der mit Einnahmen auf einem Preisniveau von etwa 100 US-Dollar pro Barrel rechnet, bedeutet das für die Golf-Staaten einen gewaltigen Einschnitt. In Saudi-Arabien beispielsweise fußen nach wie vor 90 Prozent der Exporte sowie 40 Prozent des BIP auf Rohöl und ölbasierten Produkten, ebenso wie knapp 80 Prozent der Einkünfte. Auch werden 80 Prozent der Berufstätigen vom Staat beschäftigt. Nicht zuletzt durch die wachsende Bevölkerung und den damit verbundenen Eigenenergiebedarf haben sich die Staatsausgaben seit 2003 vervierfacht.

Nach dem Durchbruch von Paris stellt sich damit dennoch die Frage, inwieweit die Golf-Staaten angesichts langfristig niedriger Ölpreise an ihrer geplanten Politik der Energiediversifizierung festhalten werden. Denn die gegenwärtigen Budgetprobleme und der günstige Ölpreis könnten dazu führen, dass weitere Investitionen in grüne Technologien zumindest kurzfristig unattraktiv werden, da der Preis alternativer Energie kaum mehr in Relation zu fossilen Ressourcen steht. Dies könnte dazu führen, dass Großprojekte im Bereich Green Energy ins Stocken geraten. Beispielsweise wurde der von Saudi-Arabien angestrebte Ausbau erneuerbarer Energiequellen und Atomenergie bereits um acht Jahre aufgeschoben. Gleichzeitig sind auch die Kosten für Solar- und Windenergie über die letzten Jahre drastisch gesunken und gerade im Lichte rapide wegbrechender Staatseinnahmen und ständig ansteigenden Eigenverbrauchs bietet sich alternative Energie für den heimischen Konsum an, um das Exportvolumen anzuheben. Außerdem rechnen beispielsweise die VAE durch ihre Green Growth Strategy mit 160.000 neuen Jobs sowie einem BIP-Wachstum von fünf Prozent durch die Investitionen in grüne Technologien.

Auch wenn der Preisverfall auf eine Senkung der globalen Nachfrage durch stockendes Wirtschaftswachstum in den Schwellenländern und einem erhöhten Angebot durch den Ausbau der Fracking-Industrie zurückzuführen ist, so verfestigten die Golf-Staaten jüngst das niedrige Preisniveau: Unter der Führung Saudi-Arabiens beschloss die OPEC im Dezember 2015 die Ablehnung einer von den kleineren Staaten angestrebten Produktionsdrosselung. Als Exporteur mit relativ geringen Produktionskosten versucht das Königreich damit, kostenintensivere Methoden wie die Schieferöl-Förderung auszustechen. Dazu kommt, dass Iran in Folge der Aufhebung der internationalen Sanktionen seine Öl- und Gasexporte seit Jahresbeginn bedeutend anheben kann. Die iranische Regierung machte deutlich, dass sie sich keinesfalls an ein von den OPEC-Staaten und Russland im Februar in Doha ausgehandeltes Produktionslimit halten werde. Daraufhin stellte auch Saudi-Arabien eine Exportverringerung erneut in Frage. Ölminister Al Naimi betonte auch nach der Einigung von Katar, man werde Iran „keine Marktanteile überlassen“. Diese Strategie wird von Kritikern nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund des Syrienkonflikts gesehen, in dem Iran und Russland das mit Saudi-Arabien verfeindete Assad-Regime unterstützen.

Auch wenn global gesehen die niedrigen Energiepreise zu einem höheren Verbrauch führen, so profitieren Privathaushalte am Golf aufgrund der bisher hohen Zuschüsse dennoch nicht vom Preissturz. Und genau hier liegt für die Monarchien die Gelegenheit, ihre Preispolitik zu revidieren: Die über viele Jahre als selbstverständlich erachtete Subventionierung wird seit Herbst 2015 sukzessive reduziert, womit die Preise für Verbraucher faktisch ansteigen. Beispielsweise stiegen Benzinpreise in Saudi-Arabien Anfang des Jahres von 16 auf 24 Dollar Cent, was eine Preiserhöhung von 40 Prozent bedeutet. Ähnliches gilt für Strom, Wasser und Gas. Da die Kosten von Privathaushalten nun erstmals vermehrt selbst getragen werden müssen, könnte sich mittelfristig unter der Bevölkerung auch ein wachsendes Bewusstsein für wirtschaftliche Verantwortung und Sparsamkeit einstellen. Denn auch anderweitig werden Verbraucher nun zur Kasse gebeten. Mitte Februar einigten sich die Golf-Staaten auf die Einführung einer Mehrwertsteuer von bis zu fünf Prozent, die VAE legten deren Einführung auf Januar 2018 fest. Dadurch erhofft sich das Land jährliche Einnahmen von circa 3,2 Milliarden US-Dollar.

Allerdings bewegt sich die Größe der Haushaltslöcher in ganz anderen Dimensionen und für eine ernsthafte Kompensation sind diese Maßnahmen kaum ausreichend. Saudi-Arabien sah sich 2015 dazu gezwungen, Haushaltsdefizite mit 115 Milliarden US-Dollar aus seinen internationalen Finanzreserven zu kompensieren. Der Ernst der Lage wurde umso deutlicher, als internationale Finanzinstitute die Kreditwürdigkeit einiger Golf-Staaten herabsetzten. Gleichzeitig geben sich saudische Experten gelassen. Auch in den 1990ern habe der Ölpreis unter 30 US-Dollar pro Barrel gelegen und das Königreich habe bereits damals mit großen Haushaltsdefiziten zu kämpfen gehabt. Doch nun erhöht auch nicht zuletzt der Krieg im Jemen die Ausgaben. Für 2016 wurden daher Haushaltskürzungen in Höhe von 14 Prozent angekündigt.

Im Zuge der MENA-weiten Proteste 2011 gab König Abdullah 128 Milliarden US-Dollar in direkten und indirekten Zahlungen an seine Bürger aus. Doch eine derartige Großzügigkeit wird angesichts schwindender Reserven kaum mehr möglich sein.

Eine der größten Herausforderungen stellt jedoch die wachsende, überwiegend junge Bevölkerung der Golf-Staaten dar, insbesondere in Saudi-Arabien. Über 60 Prozent der 21 Millionen Saudis sind unter 30 Jahre alt. Sie profitierten bisher nicht nur von großzügigen Subventionen und Steuerfreiheit, sondern auch von kostenloser Bildung und gut bezahlten Regierungsjobs. Allein im März 2015 gab König Salman im Zuge seines Amtsantritts Bonuszahlungen im Wert von 16 Milliarden US-Dollar an Staatsbedienstete aus. Billige Energie betrachten junge Menschen als Selbstverständlichkeit, weshalb die Regierung es bisher nicht wagte, die Zuschüsse anzutasten. War doch die finanzielle Entlastung der Bevölkerung wesentlicher Bestandteil des ungeschriebenen Gesellschaftsvertrags: „No taxation. No representation.“ Keine Abgaben also, aber auch kein Mitspracherecht. So wurden auch die Forderungen nach wirtschaftlichen Reformen und mehr Mitsprache während der MENA-weiten Proteste 2011 unter anderem durch finanzielle Leistungen alimentiert. König Abdullah gab 128 Milliarden US-Dollar in direkten und indirekten Zahlungen an seine Bürger aus. Doch eine derartige Großzügigkeit wird angesichts schwindender Reserven kaum mehr möglich sein, wie sich nun bereits in der Kürzung der Subventionen niederschlägt. Die junge Generation wird selbst für den Erhalt ihres Lebensstandards aufkommen müssen, weniger verdienen als die Generation ihrer Eltern und kann nicht mehr auf quasi bedingungslose Jobsicherheit im öffentlichen Sektor setzen. Bereits jetzt liegt die Jugendarbeitslosigkeit bei ca. 29 Prozent. Die Golf-Regierungen sehen insbesondere in der Nationalisierung des Arbeitsmarktes die Lösung, besteht doch die Arbeitskraft in der Privatwirtschaft in den meisten Golf-Staaten zu über 90 Prozent aus Gastarbeitern. Dabei handelt es sich jedoch zu einem großen Teil um ungelernte Arbeitskräfte, deren Berufe für junge Einheimische nicht akzeptabel sind.

In Saudi-Arabien soll nun eine großangelegte Wirtschaftsreform die Wende bringen, welche Vize-Kronprinz Mohammed bin Salman am 25. April 2016 im Interview mit Al Arabiya der Welt vorstellte. Im Rahmen dieser „Vision 2030“ sollen bis 2030 Millionen neuer Jobs in Sektoren wie Bergbau, Petrochemie, Tourismus und Fertigungstechnik geschaffen werden. Das BIP soll sich dabei verdoppeln und der Anteil der Exporte aus dem Nicht-Ölsektor von 16 auf 50 Prozent ansteigen. Motor dieser Transformation soll die Teilprivatisierung des nationalen Ölförderungsbetriebs Saudi Aramco werden, welcher zu einer Industrieholding umstrukturiert werden soll. Bei der staatlichen Firma handelt es sich um das weltweit größte Ölunternehmen, im geschätzten Wert von mehr als zwei Billionen US-Dollar. Der geplante Verkauf von fünf Prozent der Unternehmensanteile würde somit der bisher größte Börsengang der Weltgeschichte sein. Auch die großen Flughäfen von Djiddah und Dammam und die nationale Fluggesellschaft sowie mehrere Gesundheitsversorger und Telekommunikationsunternehmen sollen bereits in den nächsten Jahren privatisiert werden. Die Erlöse sollen in dem weltweit größten Staatsfond mit einem Volumen von zwei Billionen US-Dollar zusammengefasst werden, welcher durch gezielte Investitionen im Ausland den zukünftigen Wohlstand Saudi-Arabiens sichern soll. Die Streichung von teuren Subventionen, das Erheben neuer Abgaben sowie die Einführung strikter Effizienzstandards in der öffentlichen Verwaltung sollen den Haushalt stützen.

Zeitgleich mit den Reformankündigungen erfolgte ein erster Umbau des Kabinetts, welcher wohl vor allem reformorientierte Vertraute des Vize-Kronprinzen in Schlüsselpositionen bringen sollte. So wurde der langjährige und einflussreiche Ölminister Ali Al Naimi durch den langjährigen Aramco-Chef Khalid Al Falih abgelöst und das Ministerium um die Bereiche „Energie“ (statt bisher nur Öl) und „Industrie“ erweitert. Auch der bisherige Minister für Wasser und Elektrizität Abdullah Al Hussayen verlor seinen Posten, nachdem Mohammad bin Salman ihn für die Art und Weise, wie die neuen, gestiegenen Tarife eingeführt wurden, heftig kritisiert hatte. Ebenso wird das Ministerium für Handel und Investment nun vom ehemaligen Sozialminister Majed Al Qasabi geführt, welcher prompt mit einer Reform des Unternehmensrechts auf sich aufmerksam machte.

Um auch in der Zukunft Bestand zu haben, muss sich das Königreich neu erfinden und auch bisher als unantastbar geltende Tabus überdenken.

Aber wohl noch bedeutsamer als die wirtschaftlichen Reformen ist die gesellschaftliche Vision, die den Plänen des Königssohns zugrunde liegt. Um auch in der Zukunft Bestand zu haben, muss sich das Königreich neu erfinden und auch bisher als unantastbar geltende Tabus überdenken. Dazu gehört nicht zuletzt eine stärkere Öffnung des Landes für Ausländer, eine Neuverhandlung der gesellschaftlichen Rolle der saudischen Frauen und eine Einschränkung der Privilegien der Tausenden von Mitgliedern der Königsfamilie.

„Die gesamte Mentalität unserer Bevölkerung muss sich ändern und ich glaube, wir werden in den nächsten zehn Jahren große Umbrüche erleben“, so fasst auch Thani Al Zeyoudi, Direktor für Energie und Klimawandel im emiratischen Außenministerium, die Situation der Golf-Staaten zusammen. Dabei wird es – wie die jüngsten Pläne Saudi-Arabiens bereits andeuten – keinesfalls bei „Umbrüchen“ in der Klima- und Arbeitsmarktpolitik bleiben. Vielmehr steht auch ein gesellschaftlicher Wandel be vor, weg von Privilegien und dem inhärenten Anspruch auf staatliche Fürsorge hin zu wirtschaftlicher Eigenverantwortung. Die „Vision 2030“ könnte hierfür den Grundstein legen; bietet sie jungen Saudis doch etwas, das so bisher nicht vorhanden war – eine Zukunftsperspektive.

Ausblick

Während die Golf-Monarchien jahrelang als Symbol für Stabilität durch Erhalt des Status Quo galten, so bringen die Herausforderungen im Wirtschafts- und Energiesektor diese Strategie nun ins Wanken. Dabei werden zukünftig sicherlich auch mehr Klimaschutz und Green Energy eine Rolle spielen, wie die Verhandlungen von Paris gezeigt haben. Allerdings ist bemerkenswert, dass die Dringlichkeit von Reformen in der Energiepolitik weniger von den drohenden Folgen des Klimawandels bedingt wird als vielmehr von der Frage nach Energiesicherheit und wirtschaftlicher Stabilität. Denn an eben dieser Stabilität hängt auch die politische Zukunft der Golf-Staaten. Durch das Ende der großzügigen Alimentierung wird sukzessive eine Auflösung des contrat social eingeläutet. Dabei wird der angestrebte Mentalitätswandel sich nicht auf ein erhöhtes Umweltbewusstsein und die Bereitschaft, auch weniger gut bezahlte Jobs anzunehmen, beschränken, sondern über kurz oder lang wird ein struktureller Wandel auch im politischen und gesellschaftlichen Bereich nicht mehr zu umgehen sein. Mehr Mitspracherechte bei der Gestaltung der eigenen Zukunft werden unter diesen Umständen nicht lange auf sich warten lassen. Die neue Strategie wird also gezwungenermaßen „Stabilität durch Wandel“ heißen.

Somit könnte die Ölpreiskrise das anstoßen, was der „Arabische Frühling“ nicht vermochte: nachhaltige Reformen nicht nur im Energiesektor, sondern auch in Bildung, Arbeitsmarkt und Gesellschaft. Denn eine erfolgreiche Diversifizierung der Wirtschaft und der Energieversorgung, weg von der staatlichen Ölwirtschaft, erfordert innovative Ideen und regierungsunabhängige Initiativen. Diese wiederum setzen eine stärkere Eigenverantwortung der Menschen voraus, ein vermehrtes Bewusstsein für ihre Umwelt und eine „gesellschaftliche Diversifizierung“ – eine Entwicklung, die bisher mit Alimentierung sowie mit grandiosen Megaprojekten großzügig umgangen wurde. Doch nun sind derartige Reformen kein Luxus mehr, sondern dienen mittelfristig dem Überleben der Wirtschaft. Damit scheint es der Preisverfall zu sein, der das Menetekel des Post-Ölzeitalters an die Wand malt und dadurch den längst überfälligen Wandel einläutet. Sollte dieser Wandel nicht gelingen, so könnten die Worte von Sheikh Rashid Al Maktoum, dem ehemaligen Herrscher von Dubai, Wirklichkeit werden: „Mein Großvater ritt ein Kamel, mein Vater ritt ein Kamel. Ich fahre einen Mercedes. Mein Sohn fährt einen Land Rover und sein Sohn wird einen Land Rover fahren. Aber sein Sohn wird ein Kamel reiten.“

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Dr. Gidon Windecker leitet von Amman aus das Regionalprogramm Golf-Staaten der Konrad-Adenauer-Stiftung.

Sebastian Pfülb ist Projekt-Manager und Wissenschaftlicher Mitarbeiter des Regionalprogramms Golf-Staaten.

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