Jorge Adorno, Reuters

Auslandsinformationen

Klimarettung durch internationale Menschenrechtsgerichtshöfe?

Chancen und Grenzen des Rechtsschutzes in Klimafragen

Klima- und Umweltfragen beschäftigen verstärkt auch die Gerichte. Deren Entscheidungen können eine bedeutende Signalwirkung entfalten. Nicht zuletzt im internationalen Kontext zeigt sich indes auch: Der Wirkungsbereich verschiedener Institutionen unterscheidet sich – und die Umsetzung von Urteilen gestaltet sich schwierig.

„Der Klimawandel ist eine Bedrohung für die globale Sicherheit, die nur durch ein beispielloses Maß an globaler Zusammenarbeit bewältigt werden kann. Er wird uns dazu zwingen, unsere Wirtschaftsmodelle und unsere Wertvorstellungen zu hinterfragen, völlig neue Industrien zu erfinden, die moralische Verantwortung der reichen Nationen gegenüber dem Rest der Welt anzuerkennen und der Natur einen Wert beizumessen, der weit über Geld hinausgeht.“ Dies konstatierte der britische Naturforscher und Filmemacher Sir David Attenborough in seiner bewegenden Rede vor dem UN-Sicherheitsrat am 23. Februar 2021.

Mittlerweile stehen Klima- und Umweltfragen sowohl national als auch international auf höchster politischer Ebene auf der Agenda. Am 8. Oktober 2021 verabschiedete der UN-Menschenrechtsrat eine Resolution, in der das Recht auf eine gesunde Umwelt als grundlegendes Menschenrecht anerkannt wird. Vielen geht das politische Handeln jedoch nicht schnell genug. Aus diesem Grund wird versucht, Unternehmen, aber auch Staaten zu einem konkreten Handeln zu zwingen, indem man sich der Gerichte bedient (sogenannte Klimaklagen). Diese Klagen sind keine Seltenheit mehr und haben durchaus Aussicht auf Erfolg, wie die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom vergangenen Jahr zeigt. Mit dem Beschluss hat der Erste Senat des BVerfG entschieden, dass das deutsche Klimaschutzgesetz vom 12. Dezember 2019 in Teilen nicht mit den Grundrechten vereinbar ist. Überraschend und nicht ganz unumstritten ist dabei vor allen Dingen die Argumentationslinie des obersten deutschen Gerichts. Aus Artikel 20a des Grundgesetzes, der den Staat verpflichtet, „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen“ zu schützen, leiten die Richter ein Generationenrecht ab. Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine unzureichende heutige Klimaschutzpolitik die Freiheit zukünftiger Generationen bedrohen kann.

Klimaprobleme und -katastrophen machen jedoch nicht an Grenzen halt. Ein interessanter Akteur könnten aus diesem Grund die internationalen Menschenrechtsgerichtshöfe sein. Weltweit gibt es drei dieser Art: seit 1959 den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (­EGMR) in Straßburg, 20 Jahre später folgte der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte (­IAGMR) in San José (Costa Rica) und im neuen Jahrtausend dann das afrikanische Pendant in Arusha (Tansania), das erst 2009 sein erstes Urteil sprach. Vor allen Dingen die Region Lateinamerika hat im Bereich der Klimaklagen eine Vorreiterrolle eingenommen. Aufgrund bisher noch fehlender spezieller Verfahren vor dem Afrikanischen Gerichtshof für Menschenrechte und Rechte der Völker beschränkt sich der folgende Artikel auf die Verfahren vor dem Interamerikanischen und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und setzt sich im Anschluss kritisch mit der Frage auseinander, welche Rolle die internationalen Gerichte im Klimaschutz spielen können und sollten.

 

Verfahren vor Kommission und Gerichts­hof im interamerikanischen Menschenrechtssystem

Der lateinamerikanische juristische Diskurs zum Umweltrecht wird entscheidend geprägt von einer inzwischen ansehnlichen Zahl innerstaatlicher Klagen und Gerichtsentscheidungen. Zu den bekanntesten gehören wohl die Entscheidungen kolumbianischer Gerichte (aus 2016 und 2018) über die eigenständige Rechtsnatur des Flusses Río Atrato sowie des kolumbianischen Regenwaldgebiets. Beiden Entscheidungen kommt eine Pionierfunktion weit über die Landes­grenzen zu. Zuletzt hat es aber auch in Brasilien eine Zunahme von Gerichtsverfahren in Klimastreitigkeiten gegeben.

Doch werfen wir zunächst einen Blick auf das interamerikanische Menschenrechtssystem. Mit Kommission einer- und Gerichtshof andererseits sind zwei Institutionen zur Überwachung der in der Amerikanischen Konvention über Menschenrechte (­AMRK) niedergeschriebenen Normen vorgesehen. Die Kommission ist älter als der Gerichtshof und im Unterschied zu diesem für Petitionen von Gruppen sowie Einzelpersonen zuständig. Die ­AMRK wurde als regionaler, multilateraler Vertrag 1969 verabschiedet und ist seit 1978 in Kraft. Die Konvention selbst enthält keine spezifische Bestimmung über den Schutz des Rechts auf eine intakte Umwelt. Erst im Zusatzprotokoll von San Salvador (aus dem Jahr 1988, in Kraft seit 1999) wird in Artikel 11 ein „Recht auf gesunde Umwelt“ genannt. Dieses kann allerdings weder vor der Interamerikanischen Kommission noch vor dem Gerichtshof geltend gemacht werden. Eine solche Geltendmachung ist gemäß Art. 19 Abs. 6 des Zusatzprotokolls nur für das Recht auf Bildung und gewerkschaftliche Rechte vorgesehen.

Der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte bezeichnet das Recht auf eine gesunde Umwelt klar als ein eigenes Menschenrecht.

Der Gerichtshof hat allerdings trotzdem schon mehrfach über die Verletzung des Rechts auf eine gesunde Umwelt entschieden. Dies geschah in Fällen, die indigene Völker betrafen, und wurde folgendermaßen hergeleitet: Ein „Recht auf eine gesunde Umwelt“ müsse als Teil der Rechte auf eine „progressive Entwicklung“ (Art. 26 ­AMRK) betrachtet werden, da die Staaten verpflichtet seien, gemäß der Charta der Organisation Amerikanischer Staaten eine „ganzheitliche Entwicklung“ ihrer Völker zu erreichen. Ebenso hat der Interamerikanische Gerichtshof die Verletzung des Rechts auf eine gesunde Umwelt bereits mit der Verletzung des Rechts auf Leben, auf persönliche oder kollektive Integrität und anderer wirtschaftlicher, sozialer, kultureller oder ökologischer Rechte in Verbindung gebracht.

Gut dargestellt wird dies im Fall Lhaka Honhat gegen Argentinien. In diesem 2020 vom Gerichtshof entschiedenen Fall wurde die Verletzung des Rechts einer indigenen Gruppe auf gesunde Umwelt, kulturelle Identität, Nahrung und Wasser durch Argentinien festgestellt. Dabei gründete der ­IAGMR seine Argumentation auf Art. 26 ­AMRK, also auf wirtschaftliche, kulturelle und soziale Rechte.

Ein für die Klimadebatte in Amerika besonders relevantes Dokument stellt die „Konsultative Stellungnahme zu Umwelt und Menschenrechten“ des Interamerikanischen Gerichtshofs dar. Dieses über 100-seitige Dokument stammt aus dem Jahr 2017. Eine solche Stellungnahme kann von jedem Mitgliedstaat zur Klärung der Interpretation eines Artikels der Amerikanischen Menschenrechtskonvention beantragt werden. Die dann vom Gerichtshof erstellte konsultative Stellungnahme ist bindend. Bei dieser von Kolumbien gestellten Anfrage wurden das Recht auf Leben sowie auf menschliche Behandlung thematisiert. In seiner Stellungnahme bezeichnet der Gerichtshof das Recht auf eine gesunde Umwelt klar als ein eigenes Menschenrecht. Daneben werden im Dokument ausführlich diverse Pflichten der Staaten geregelt, etwa zur Verminderung erheblicher Umweltschäden, zur Erstellung von Notfallplänen oder zur Öffentlichkeitsbeteiligung. Wichtig ist auch die Ermöglichung eines effektiven Rechtswegs zur Überprüfung staatlicher Umweltschutzmaßnahmen.

Auf dem amerikanischen Doppelkontinent ist das Umweltrecht der Schlüssel zur Gewährleistung kollektiver und nicht nur individueller Rechte. Dies gilt insbesondere für Fälle, die indigene Völker, die afroamerikanische Bevölkerung oder bäuerliche Gemeinschaften betreffen. Nach Auffassung des Interamerikanischen Gerichtshofs besteht eine untrennbare Verbindung zwischen der Umwelt und dem Territorium sowie den natürlichen Ressourcen. Diese müssen erhalten werden, um das Überleben der Menschen, welche die Umwelt nutzen, zu sichern. Aus Sicht des ­IAGMR gibt es also eine enge Verbindung zwischen der Garantie des Rechts auf eine gesunde Umwelt einerseits und dem Leben, der Unversehrtheit und der Gesundheit der indigenen Völker andererseits, was weitere damit verbundene Menschenrechte wie das Recht auf Zugang zu Wasser, Bildung und Kultur einschließt.

Die Umsetzung von Urteilen ist der schwächste Punkt im System.

Der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte ordnet nicht nur die wirtschaftliche Kompensation des entstandenen Schadens an. Er wendet ein ganzheitliches Konzept der Wiedergutmachung an, welches neben der Beseitigung des Schadens auch die Gewährleistung der Nichtwiederholung und gerichtliche oder administrative Sanktionierung der Verantwortlichen beinhaltet. In diesem Sinne hat der Interamerikanische Gerichtshof die Staaten zu weitreichenden Maßnahmen verpflichtet. Dazu zählen beispielsweise die Behebung der verursachten Umweltschäden, die Änderung und/oder Aufhebung bestimmter Gesetze und politischer Maßnahmen in Bezug auf die Umwelt oder Aspekte des Umweltschutzes, die Einleitung von Gerichtsverfahren gegen verantwortliche Beamte oder Wirtschaftsakteure, eine öffentliche Entschuldigung für die verursachten Schäden bei Opfern und ihren Familien sowie die Umsiedlung der Betroffenen in Gebiete, welche den nun kontaminierten oder sonstig betroffenen Gebieten ähnlich sind.

Dieser weite Fächer möglicher Urteilssprüche des Gerichts lässt erahnen, wie schwer es ist, diese Urteile in der Praxis auch durchzusetzen. Dass die Umsetzung von Urteilen in Klima- und auch sonstigen Fällen der schwächste Punkt im System ist, dass diese gar in einigen Fällen nicht einmal begonnen oder versucht wird, hat der ­IAGMR bereits erkannt und daher im Jahr 2015 eine eigene Abteilung zur Überwachung der Einhaltung seiner Urteile eingerichtet. Dadurch konnten in den letzten Jahren alle Fälle, die sich in der Umsetzungsphase befinden, nachverfolgt werden. Während die Einrichtung der Einheit zwar ein Fortschritt ist, ersetzt sie jedoch nicht den Willen der Staaten, Urteile auch tatsächlich umzusetzen. Berücksichtigt werden muss natürlich auch, dass die Erfüllung von Umweltreparationen regelmäßig sehr komplex ist.

Die gerichtliche Debatte über Fälle dieser Art wird momentan intensiv geführt. Beispielhaft genannt werden sollen abschließend noch einige momentan vor dem Gerichtshof sowie der Kommission anhängige Verfahren:

Ein seit 2020 beim ­IAGMR anhängiger Fall mit Klimabezug behandelt die Gruppe der Tagaeri-­Taromenane und untersucht etwaige Rechtsverletzungen durch Ecuador. Bei diesen Völkern handelt es sich um indigene, zurückgezogen lebende Gruppen ohne Kontakt zur Außenwelt. Manche Experten sprechen von „ökosystemischen“ Völkern, da der enge Kontakt zur Umwelt für ihr Überleben zentral ist. Teile ihres Lebensraums werden von Bergbauunternehmen beansprucht. Angesichts dessen wird es spannend sein zu sehen, welche Abwägung der ­IAGMR treffen wird.

Einer der jüngsten „Klimafälle“, über den die Interamerikanische Kommission allerdings bislang noch nicht entschieden hat, wurde Anfang 2021 von einer Gruppe haitianischer Minderjähriger angestrengt. Sie machen eine Verletzung ihrer Rechte durch eine giftige Mülldeponie in ihrer Nachbarschaft, verschlimmert durch Effekte des Klimawandels, geltend. Dabei stützen sie sich auf Kinderrechte (Art. 19 ­AMRK) sowie auf ihr Recht auf ein Leben in gesunder Umgebung (Art. 4, 26 ­AMRK).

Ein weiterer noch vor der Kommission anhängiger Fall betrifft die Volksgruppe der Athapasken im Norden Kanadas, welche die unvollständige Regelung von Kohlenstoffemissionen in Kanada mit dem Klimawandel und konkret mit dem überdurchschnittlichen Temperaturanstieg in ihren Siedlungsgebieten in Verbindung bringen. In diesem Fall wollen die Indigenen einen kausalen Zusammenhang zwischen der unvollständigen Rechtslage und der Verletzung ihrer Rechte auf Kultur, Eigentum, Gesundheit sowie den Grundlagen ihrer Selbstversorgerwirtschaft erkennen.

Es lässt sich also feststellen, dass der Inter­amerikanische Gerichtshof und die Kommission bereits auf eine ausgefeilte Umweltrechtsprechung zurückblicken können. Damit kommt dem interamerikanischen System eine Schrittmacher­funktion zu. Die Natur ist als Rechtssubjekt bereits anerkannt, bei gleichzeitigem Bezug zu bestimmten Menschenrechten. Ungewiss bleibt vorerst noch, ob das zu beobachtende Durchsetzungsdefizit des ­IAGMR auch hinsichtlich der Klimaklagen bestimmend bleibt.

 

Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte

Der ­EGMR hat bisher noch kein Urteil im Rahmen einer Klimaklage gesprochen. Dies liegt vor allen Dingen daran, dass weder in der Europäischen Menschenrechtskonvention (­EMRK) noch in einem Zusatzprotokoll ein Recht auf eine saubere Umwelt festgeschrieben ist. Anders als nationale Gerichte ist der ­EGMR darauf beschränkt, die Einhaltung der Verpflichtungen sicherzustellen, welche die Staaten in der Konvention völkerrechtlich verbindlich übernommen haben. Für Klimaklagen heißt das konkret: Der Gerichtshof kann sich zunächst nur die Frage stellen, inwieweit die durch den Klimawandel hervorgerufenen Gefahren bereits bestehende Konventionsrechte so weit beeinträchtigen, dass dies für den Gerichtshof gerichtlich erfassbar und beurteilbar ist – und darüber hinaus, inwieweit diese Beeinträchtigung dem beklagten Vertragsstaat völkerrechtlich zuzurechnen ist. Für den ­EGMR ist die Europäische Menschenrechtskonvention jedoch ein living instrument. Dies bedeutet, dass der Gerichtshof die Konvention stets auf der Grundlage der jeweils aktuellen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen auslegt. Dies hat er bereits in über 360 Entscheidungen zu umweltrechtlichen Fragestellungen gezeigt. Für das Umweltrecht bedeutet dies, dass die Konvention im Einklang mit den einschlägigen Normen des Völkerrechts stehen muss. Es werden damit über diesen Umweg alle einschlägigen Regelungen des Völkerrechts, die in den Beziehungen zwischen den Parteien anwendbar sind, berücksichtigt.

Derzeit sind in Straßburg mehrere Klimaklagen anhängig. Zunächst ist der Fall einer Gruppe älterer Frauen aus der Schweiz zu nennen, die ihr Land in der Verantwortung sieht, mehr für den Klimaschutz zu tun. Konkret bringen sie vor, dass es aufgrund des Klimawandels in der Schweiz zu mehr Hitzewellen kommt und sie selbst aufgrund ihres Alters besonders gefährdet seien, da bei älteren Frauen nachweislich eine Übersterblichkeit in Hitzewellen bestehe. Eine weitere Klage kommt von Klimaaktivisten, die sich gegen neue Ölbohrungen in Norwegen wenden, durch deren Folgen sie sich ihrer Zukunft beraubt sehen. Für Aufsehen hat aber vor allem die Klage sechs portugiesischer Kinder und Jugendlicher gegen Portugal und 32 weitere Länder gesorgt. Anlass war der große Waldbrand im Jahr 2017, der über 100 Menschen das Leben kostete. Die Kläger sehen den weltweiten Klimawandel als mitverantwortlich für die verheerenden Waldbrände. Sie stützen ihre Klage aufgrund der Todesfälle vor allen Dingen auf das in Artikel 2 ­EMRK verankerte Recht auf Leben. Ziel der Klage ist einerseits, die verklagten Länder dazu zu zwingen, ihre nationalen Klimaziele zu erhöhen, und andererseits, ihren international tätigen Konzernen eine Reduzierung der Emissionen vorzuschreiben. Nicht nur die Kläger verbinden mit der Klage erhebliche Erwartungen, deren Erfüllung aber eine Änderung der bisherigen Praxis des Gerichtshofs erfordern würde.

Der ­EGMR spricht entsprechend Artikel 41 ­EMRK Geschädigten eine „gerechte Entschädigung“ zu. Bisher hat der Gerichtshof diese auf monetäre Urteile in Form von Schadensersatzzahlungen beschränkt. Anders als der ­IAGMR fällt er bislang keine Leistungsurteile. Also beispielsweise kein Urteil, welches konkret zur Minderung von Emissionen verpflichtet.

 

Grenzen von Klimaklagen: Was können Gerichte überhaupt leisten?

Der ­IAGMR und der ­EGMR haben im Ergebnis sowohl bei den Voraussetzungen als auch auf der Folgenseite unterschiedliche Möglichkeiten und Herangehensweisen. Es bleibt abzuwarten, wie sich die Rechtsprechung des ­EGMR im Bereich der Klimaklagen weiterentwickelt. Eines ist jedoch gerade auch im Hinblick auf die Resolution des UN-Menschenrechtsrats herauszustellen: Umweltschutz und Menschenrechte müssen zusammengedacht werden. Der ­IAGMR zeigt in einigen aktuellen Fällen den Weg auf. Vielleicht wagen die europäischen Richterinnen und Richter einen Blick über den Ozean zu ihren Kolleginnen und Kollegen aus Amerika, auch wenn sich natürlich nicht alle Erfahrungen nahtlos übernehmen lassen. Zu unterschiedlich sind die Erfahrungshorizonte.

Die notwendigen Transformationen können nur auf politischer Ebene erreicht werden.

Gerade an dem zuletzt vorgestellten anhängigen Verfahren beim ­EGMR wird deutlich, an welche Grenzen Gerichte bei Klimaklagen stoßen. Die ­EMRK ist ein typischer völkerrechtlicher Vertrag aus den 1950er-Jahren, der auf den einzelnen Mitgliedstaat fokussiert ist. Wie der portugiesische Fall zeigt, sind jedoch 33 Länder verklagt. Dies wirft bereits komplizierte Zulässigkeitsfragen auf. Bei internationalen Gerichten gilt der Grundsatz der Ausschöpfung des Rechtswegs. Dies bedeutet, dass zunächst die nationalen Gerichte angerufen und um Rechtsschutz gebeten werden müssen, bevor in letzter Instanz die internationalen Gerichte überhaupt tätig werden können. Ist es einzelnen Personen aber zumutbar, so viele Verfahren in so vielen Ländern vorab zu führen? Oder ergibt es nicht gerade Sinn, diese in einem Verfahren vor einem internationalen Gericht zu bündeln? Umwelteinflüsse und -schäden machen schließlich auch nicht an Landesgrenzen halt. Der Klimawandel ist ein globales Problem und die Auswirkungen haben eine globale Dimension. Wieviel kann ein einzelner Staat da überhaupt leisten? Die Reduzierung der Emissionen in einem Land fühlt sich dabei an wie ein Tropfen auf den heißen Stein. Isolierte Maßnahmen allein in einem Staat scheinen praktisch wenig zu bringen. So könnte man natürlich generell nationale Klimaklagen in Frage stellen. Eine Abkehr von dem Grundsatz der Rechtswegausschöpfung scheint aber undenkbar. Gerade mit Blick auf die Arbeitsbelastung würde es die Kapazitäten internationaler Gerichte sprengen, wenn man die nationalen Gerichte nicht vorher anrufen müsste. Schon unter den jetzigen Bedingungen kämpft der ­EGMR seit Jahrzehnten mit einer riesigen Beschwerdeflut. Unabhängig davon muss jedes Land seinen Teil zum Klimaschutz beitragen.

Durch eine Gerichtsentscheidung wird jedoch erst einmal noch keine einzige Tonne CO2 eingespart. Die weltweite Aufgabe ist zu groß, als dass ein nationales oder internationales Gericht sie lösen könnte. Die notwendigen Transformationen können nur auf der politischen Ebene erreicht werden. Klimaschutzpolitik kann nicht Richterinnen und Richtern übertragen werden, die dafür weder die Expertise noch die Ressourcen haben. Aber: Wie gerade das jüngste Urteil des BVerfG gezeigt hat, können solche wegweisenden Gerichtsentscheidungen eine wichtige Signalwirkung haben. Außerdem wird dadurch der politische Druck erhöht. Klimaurteile können somit eine entscheidende Anstoßfunktion ausüben. Auch wenn die Mehrheit der Klimaklagen nationale Gerichte beschäftigt, können gerade der ­IAGMR und der ­EGMR weithin sichtbare Akzente setzen und mögliche Lösungen aufzeigen – sei es durch Feststellungen, sei es durch konkrete Handlungsverpflichtungen im Urteil. Dass angesichts des fortschreitenden Klimawandels Rechtsstreitigkeiten zu Klimafällen auf allen Ebenen zunehmen, dürfte niemanden überraschen.

 


 

Hartmut Rank leitet das Rechtsstaatsprogramm Lateinamerika der Konrad-Adenauer-Stiftung mit Sitz in Bogotá.

 


 

Dr. Franziska Rinke ist Referentin für Rechtsstaatsdialog und Völkerrecht in der Hauptabteilung Analyse und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung.

 


 

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