Riikide raportid

Die Ukraine auf dem Weg in eine "Ost - EU?"

kohta Ralf Wachsmuth †, Igor Plaschkin

(K)ein Grund zur Sorge?

Am 19. September unterzeichneten die Präsidenten Rußlands, der Ukraine, Kasachstans und Weißrußlands in Jalta auf der Krim im Rahmen eines Treffens der Staatschefs der GUS-Staaten ein Abkommen zur Gründung eines „Einheitlichen Wirtschaftsraums“ (EWR). In der Ukraine löste dieses Vorhaben eine heftige politische Diskussion aus, weil die Befürchtung besteht, dass sich der gemeinsame Wirtschaftsraum der o.g. vier Staaten zu einer Ost-Variante der Europäischen Union entwickelt, der alle Perspektiven einer EU-Mitgliedschaft zunichte machen und zudem die erst vor 12 Jahren errungene staatliche Souveränität der Ukraine ernsthaft bedrohen würde. Sind diese Sorgen berechtigt? Wird die Ukraine ihren Kurs in Richtung auf die europäische Integration verlassen, oder wird sich auch dieses Abkommen in die Schlange der bisher vergeblichen Bemühungen der GUS-Mitglieder, an erster Stelle Rußlands – einreihen, aus der GUS eine Wirtschaftsunion mit einer einheitlichen Währung zu formen?

Worum geht es beim „Einheitlichen Wirtschaftsraum“ (EWR)?

Im Artikel 1 der Vorlage ist die Schaffung einer Freihandelszone vorgesehen mit freiem Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Kapital sowie einer unbeschränkten Arbeitsaufnahme. Darüber hinaus sollen die Steuer-, Wirtschafts-, Zoll- und Geldpolitik der vier Länder aufeinander abgestimmt und im Laufe der Zeit aneinander angeglichen werden, um einen fairen Wettbewerb zu ermöglichen.

Artikel 2 sieht vor, dass alle noch bestehenden Handelsbeschränkungen untereinander und im Handel mit Dritten durch Vereinheitlichung der Zolltarife aufgehoben werden sollen. Das bedeutet im Prinzip auch eine Angleichung der Preise für Energie und für die Nutzung der Transportwege. Alle noch bestehenden Anti-Dumping- Sonder- und Schutzmaßnahmen im gegenseitigen Handel sollen durch gemeinsame Wettbewerbs- und Subventionsmaßnahmen ersetzt werden.

Im Artikel 4 ist die Gründung einer Art übernationalen Regulierungsstelle vorgesehen, an die auf der Basis von Vereinbarungen der vier Partnerländer Kompetenzen abgetreten werden. Im Laufe der Entwicklung sollen die Befugnisse dieser Institution ausgeweitet werden.

Gemäß Artikel 5 hat jedes Land das Recht, selbst zu entscheiden, in welcher Geschwindigkeit und in welcher Tiefe die Integration mit den anderen erfolgen soll. Es muß ferner sichergestellt werden, dass kein Land das andere bei der Entwicklung behindern darf. Weiterhin heißt es in der Vorlage, dass aufgrund des unterschiedlichen Integrationsstandes der Parteien die Stimmen so gewichtet werden, dass mindestens drei Länder mit zusammen mindestens 66 Prozent des gemeinsamen Sozialprodukts eine Abstimmungsmehrheit bilden. Das bedeutet de facto ein russisches Übergewicht in allen wichtigen Angelegenheiten, die nicht im Konsensverfahren entschieden werden können.

Obgleich der ukrainische Verhandlungsführer und glühendste Verfechter der Teilnahme der Ukraine an dem gemeinsamen Wirtschaftsraum, der 1. stellvertretende Ministerpräsident und Finanzminister Mykola Asarow, nicht müde wurde zu betonen, dass das Abkommen der Ukraine durch die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit wirtschaftliche Vorteile brächte, neue Arbeitsplätze schaffte, im Einklang mit der Verfassung stünde und weder die Beitrittsverhandlungen mit der WTO noch das Streben der Ukraine nach einer EU-Mitgliedschaft behindere, hagelte es nicht nur Kritik von der Opposition, sondern Bedenken kamen sogar aus dem Regierungslager.

Kritikpunkte ukrainischer Politiker am Vertragsentwurf

Nach Bekanntwerden des Rahmenentwurfs meldete sich als einer der ersten Kritiker der Minister für Wirtschaft und Europäische Integration Walerij Choroschkowsky zu Wort. Seiner Meinung nach würde mit diesem Vertrag die Grundlage für eine Zollunion gelegt, die weit über das Ziel einer Freihandelszone hinausginge und er warnte davor, das Recht auf die Festsetzung und Erhebung von Zöllen auf eine supranationale Ebene zu verlagern. Außerdem brachte er seine Befürchtung zum Ausdruck, dass Rußland als ersten Schritt eine Zollunion wünsche und erst irgendwann danach die Preise für Öl und Gas vereinheitlichen werde, mit dem Ergebnis, dass ukrainische Produkte nicht mehr konkurrenzfähig wären. Bezüglich der Auswirkungen auf die WTO-Verhandlungen und der zukünftigen Gespräche mit der Europäischen Union sah er die Gefahr, dass im Falle einer Zollunion die WTO nicht mehr über die Einzelbewerbung entscheiden würde, sondern nur als „Paket“ mit den anderen drei Partnern, und was die EU betrifft, sogar ein Ende aller Mitgliedsträume.

Ausgerechnet der russische Premierminister Michail Kasjanow leistete den ukrainischen Kritikern Schützenhilfe, indem er öffentlich erklärte, „dass das Minimalziel des einheitlichen Wirtschaftsraums die Schaffung einer Zollunion und einer gemeinsamen Außenhandelspolitik darstellt“. Moskau könne sich als Endpunkt der Integration sogar eine gemeinsame Währung vorstellen, ganz im Gegensatz zu Asarow, der verkündet hatte, seine Regierung würde einer gemeinsamen Währung nicht zustimmen und auch im Gegensatz zum Präsidenten, der noch am 23. Februar dieses Jahres in Moskau betont hatte, es ginge um die Schaffung einer Freihandelszone zwischen Rußland, der Ukraine, Weißrußland und Kasachstan und nichts darüber Hinausgehendes.

Auch das Außenministerium meldete Bedenken an. Der 1. stellvertretende Außenminister Tschaly sieht in dem Dokument einen Gegensatz zu dem vom Präsidenten verkündeten „European Choice“-Programm und dem Plan, bis zum Jahr 2007 eine Zollunion mit der EU herbeizuführen. Außerdem befürchtet er, dass sich hinter dem vorliegenden Entwurf zur Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsraums mehr verbirgt „als nur ein Wirtschaftsprojekt, sondern eine weit darüber hinausgehende geopolitische und geostrategische Initiative“.

Kritik wurde auch aus dem Justizministerium geäußert. Justizminister Lawrynowytsch sagte im Anschluß an eine Kabinettssitzung, der Vertragsentwurf entspreche in weiten Teilen nicht der ukrainischen Gesetzgebung und Verfassung und müßte daher neu verhandelt werden.

Der Ausschuß für Europäische Integration sparte ebenfalls nicht mit Kritik an dem Vertragsentwurf und riet dem Präsidenten, das Dokument nicht zu unterzeichnen. Der Ausschußvorsitzende und Vorsitzende der Oppositionspartei Rukh, Borys Tarasjuk, ging sogar soweit, gegen den Präsidenten ein Amtsenthebungsverfahren einleiten zu wollen für den Fall, dass er das Dokument unterschreibt.

Auch in der Brüsseler EU-Vertretung der Ukraine klingelten sämtliche Alarmglocken. Der Leiter der Vertretung Roman Speck schrieb an seinen Präsidenten: „Die geplante Vereinbarung widerspricht den Grundlagen der ukrainischen Außenpolitik und u.a. dem Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen der Ukraine und der EU sowie den nationalen Interessen der Ukraine. Dies verursacht eine Verschlechterung der internationalen Lage der Ukraine und ihres Images und kann zu anderen unvorhergesehenen Folgen für die Ukraine führen, einschließlich des Verlustes der Selbständigkeit.“

Präsident Kutschma zeigte sich von der Kritik scheinbar unbeeindruckt. Er wiederholte seine Position, wonach der Vertrag mit der Verfassung der Ukraine in Einklang stünde und die Bestrebungen der Ukraine um eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union nicht beeinträchtigte. Und mit Blick auf die EU sagte er: „Die europäischen Märkte werden für ukrainische Produkte noch eine lange Zeit verschlossen bleiben. Die Integration in europäische Strukturen bleibt weiter unser Ziel, doch wir können unsere gegenwärtigen Interessen nicht für eine glückliche Zukunft aufgeben.“ Dabei scheint er übersehen zu haben, dass das Handelsvolumen mit den Ländern der EU und vor allem mit den neuen EU-Mitgliedern in den letzten Jahren erheblich zugenommen hat, wogegen der Warenaustausch mit den östlichen Nachbarn um etwa zwei Drittel zurückgegangen ist.

Dass die ungewöhnlich heftige Opposition aus dem eigenen Lager die die Regierung stützende pro-präsidentielle Mehrheit irritierte, beweist die Reaktion des Vorsitzenden der den Oligarchen und damit Wirtschaftsinteressen nahe stehenden Partei „Werktätige Ukraine“ und zugleich Präsident der Ukrainischen Nationalbank Serhij Tihipko. Dieser drohte den seiner Partei angehörenden drei Kabinettsmitgliedern im Falle einer Ablehnung des Vertragsentwurfs im Kabinett mit dem Verlust ihrer Ämter. Die Tatsache, dass der angeblich politisch unabhängige Nationalbankpräsident mit dieser Drohung deutlich seine Befugnisse überschreiten und gegen die Verfassung handeln würde, schien ihn aber nicht weiter zu stören.

Ausländische Reaktionen auf die beabsichtige Mitgliedschaft der Ukraine im „Einheitlichen Wirtschaftsraum“

Der britische Europaminister Dennis McShane brachte seine Hoffnung zum Ausdruck, dass die Ukraine ihre Politik der Integration in die europäischen Strukturen beibehält. Sollte es allerdings in dem Vertragstext zur Schaffung eines einheitlichen Wirtschaftsraums Nuancen geben, die im Widerspruch zu den Europa-Zielen der Ukraine stehen, so sollten diese in gemeinsamen Konsultationen geklärt werden.

EU-Kommissar Günter Verheugen geht ebenfalls davon aus, dass sich an der Europa Politik der Ukraine nicht ändern wird. Er betonte allerdings, dass die Schaffung einer Zollunion im Rahmen des EWR die Beziehungen zur EU ernsthaft belaste. In Sachen Assoziierung der Ukraine an die EU hat auch der Besuch von Verheugen wenig Fortschritt gebracht. „Ich glaube, es ist besser Dinge zu diskutieren, die gegenwärtig möglich sind, als Betrachtungen über das endgültige Ziel anzustellen,“ sagte der Erweiterungskommissar und schlug einen Aktionsplan im Rahmen des „Wider Europe“- Konzepts der EU-Kommission vor, der möglichst schnell vorbereitet und bis zum Frühjahr nächsten Jahres vorliegen soll.

Die Rolle des Parlaments

Am 17. September, also nur einen Tag vor der Abreise des Präsidenten Kutschma zum Gipfel auf die Krim, wurde das Abkommen zur Schaffung eines Einheitlichen Wirtschaftsraums im Parlament heftig diskutiert. Nach teilweise sehr emotionalen Redebeiträgen aus allen Fraktionen verabschiedete das Parlament mit 291 Stimmen (von 419 anwesenden Abgeordneten) den Text einer Erklärung, in der es u.a. heißt: „Die gegenseitig günstige Wirtschaftskooperation mit traditionellen Partnern – Rußland, Kasachstan, Weißrußland – soll vertieft werden. Dies führt zu einer besseren internationalen Arbeitsteilung, erleichtert den Zugang zu den Märkten dieser Länder, schafft neue Arbeitsplätze und trägt zur Erhöhung des Lebensstandards der Ukrainer bei. Dabei soll die geplante EWR-Vereinbarung der Verfassung der Ukraine nicht widersprechen.“ Für diese Erklärung stimmten erwartungsgemäß fast alle Abgeordneten der pro-präsidentiellen Mehrheit, die Fraktion der Kommunistischen Partei und der Sozialisten. Die Fraktionen „Nascha Ukraina“ und der „Block Julia Timoschenko“, die sich beide geschlossen gegen das Abkommen ausgesprochen haben, blieben der Abstimmung fern. In einer Verlautbarung von Nascha Ukraina heißt es u.a.: „Als Folgen dieser Vereinbarung (EWR) sind die Einschränkung der staatlichen Souveränität, die totale Revision der Grundlagen der Innen- und Außenpolitik, wesentliche Beschädigung der grundlegenden nationalen Interessen sowie die Senkung des Lebensstandards von Millionen von Ukrainern zu nennen.“

Die Tatsache, dass das Parlament diese Erklärung mit so einer großen Mehrheit verabschiedet hat, bedeutet nicht, dass auch das Abkommen von Jalta in der vorliegenden Form ratifiziert wird. Internationale Vereinbarungen, die die Mitgliedschaft der Ukraine in supranationalen Einrichtungen vorsehen, unterliegen der obligatorischen Ratifizierung durch das Parlament. Sollten die zuständigen Parlamentsausschüsse verfassungsrechtliche Bedenken haben, so muß die Vereinbarung vom Verfassungsgericht überprüft werden. Der Vorsitzende des Ausschusses für Europäische Integration Borys Tarasjuk hat bereits den Schritt zum Verfassungsgericht angekündigt. Sollte der EWR-Vertrag der Verfassung entsprechen, wird er dem Parlament erneut zur Ratifizierung vorgelegt. Die Parlamentarier haben in den Beratungen das Recht, Änderungen vorzunehmen, über die dann einzeln abgestimmt wird.

Fazit und Ausblick

Die Unterzeichnung des Abkommens durch die Präsidenten von Rußland, Weißrußlands, der Ukraine und Kasachstans ist ein erster Schritt auf einem noch steinigen und mühseligen Weg. Vor allem in der Ukraine besteht, wie die politische Auseinandersetzung der vergangenen Tage zeigte, noch großer Diskussionsbedarf. Man darf davon ausgehen, dass es noch Änderungen geben wird. Zu unterschiedlich sind die russischen und ukrainischen Zielvorstellungen; zu grundsätzlich gegensätzlich die Meinungen in der Ukraine bezüglich der Verfassungskonformität des Abkommens.

Während für die russische Seite die Bildung einer Zollunion als Einstiegsschritt zu einer möglichen Währungsunion langfristige Zielvorstellung ist, möchte die Ukraine sich auf die Errichtung einer Freihandelszone ohne Ausnahmebestimmungen für bestimmte Güter, wie zum Beispiel Energieträger, beschränken und steht der Einrichtung von supranationalen Institutionen ablehnend gegenüber. Alle Vereinbarungen, die über eine freie Handelszone hinausgehen, bedrohen die Aussicht der Ukraine, Mitglied der WTO zu werden und würden das Ende aller EU-Assoziierungsbestrebungen bedeuten. Wie schon der 1. stellvertretende Außenminister Tschaly richtig erkannte: „Die Ukraine kann nicht gleichzeitig der EU und einer weiteren supranationalen Einrichtung angehören.“ In Jalta zeigte sich Präsident Putin aber kompromißbereit, was die Einführung einer einheitlichen Währung betrifft. Dieses Thema scheint auf Eis gelegt zu sein, weil auch Putin erkannte, dass dieses Projekt in der Ukraine auf starke Ablehnung stößt und Kutschma in eine die Realisierung des gesamten Projekts bedrohende Bedrängnis bringen würde.

Die Ukraine befindet sich in einer schwierigen außenpolitischen Lage. Sie steht vor allem in ökonomischer Hinsicht in einem Abhängigkeitsverhältnis vom großen Nachbar Rußland, der, wie Beispiele in der Vergangenheit belegen, auch nicht davor zurückschreckt, seinen wirtschaftlichen Einfluß - und zwar an erster Stelle die Abhängigkeit der Ukraine von russischen Energieträgern – für die Durchsetzung politischer Zwecke zu nutzen. Ferner gelten russische Unternehmen als die größten Investoren in der Ukraine. Ihre Investitionen konzentrieren sich auf den Energiesektor (die meisten Raffinerien des Landes befinden sich bereits in russischen Händen), den Medien- und Telekommunikationsbereich und die Schwerindustrie. Hinzu kommt, dass ein sehr großer Teil der Bevölkerung, vor allem im Osten des Landes, aus verständlichen historischen und wirtschaftlichen Gründen (viele Ukrainer arbeiten mehr oder weniger legal in Rußland; kleiner Grenzverkehr) gute Beziehungen zu Rußland immer Priorität beimißt. Man muß nicht so weit gehen wie Präsident Kutschma, der vor kurzem in einem Interview sagte, dass „jeder ukrainische Präsident immer auch ein Mann Moskaus sein wird“, um zu erkennen, dass die Teilnahme der Ukraine am Einheitlichen Wirtschaftsraum die Bindung an Rußland und die Abhängigkeit vom mächtigen Nachbarn noch verstärken wird.

Solange ein Vertragstext noch nicht zur Ratifizierung vorliegt, ist es zu früh über die konkreten außenpolitischen Folgen zu spekulieren. Doch auch die ukrainischen Politiker und weite Teile der Öffentlichkeit sind sich des Ansehensverlustes bewußt, wenn sich die Ukraine plötzlich in einer „Mini-Sowjetunion“ und in der Gesells chaft von Partnern wie Lukaschenko und Nasarbajew wiederfindet. Weißrußland ist politisch nahezu völlig isoliert und auch Kasachstan gilt nicht als Anwärter auf den ersten Preis für eine beispielhafte Umsetzung von demokratischen Prinzipien.

Ob die neue Vereinbarung die Ukraine bei ihrer wirtschaftlichen Entwicklung tatsächlich nach vorne bringt, wird von internationalen Experten, wie zum Beispiel Lars Handrich von der Deutschen Beratergruppe, eher bezweifelt. Die ukrainische Industrielobby, ohnehin bereits eng mit der russischen Industrie verflochten, erhofft sich durch die Freihandelszone Zugang zu billigeren Energien, die die Wettbewerbsfähigkeit der Ukraine verbessern könnte, aber ob dieser Effekt erstens tatsächlich eintreten wird und zweitens einen Verlust im Handel mit dem Westen zu kompensieren vermag, ist eher zweifelhaft.

Der Europäischen Union kommt in dieser Phase eine wichtige Rolle zu. Nur die Europäische Union hätte die Kraft und den Einfluß, die Ukraine aus der Umklammerung zu lösen, indem sie diesem Land eine konkrete Perspektive wenn schon nicht für eine Vollmitgliedschaft so doch zumindest für ein Assoziierungsabkommen bietet und möglichst konkrete Daten nennt. Doch davon ist die Kommission noch weit entfernt, wie auch der Besuch von Kommissar Verheugen in der vergangenen Woche zeigte.

Politische Beobachter werten die Unterzeichnung des Abkommens auch als ein Mittel der ukrainischen Regierung, im Vorfeld der am 07.10.03 in Kiew stattfindenden EU-Ukraine-Konsultationen sanften Druck auf die EU auszuüben, um konkrete Zusagen seitens der EU bezüglich der weiteren Schritte zur stärkeren Einbindung der Ukraine in europäische Strukturen zu erhalten. Die Ukraine hält sich auf diese Weise Optionen offen. Allerdings weckt diese Politik auch die Befürchtung bei ukrainischen EU-Befürwortern, dass die diejenigen Stimmen in der EU Wasser auf ihre Mühlen bekommen, die die Ukraine für einen unsicheren Kandidaten halten und das Land lieber heute als morgen aus dem Kreis potentieller EU-Mitglieder auf Distanz halten möchten. Würde die Ukraine in die russische Umlaufbahn zurückkehren, so die Schlußfolgerung, hätte die EU ein Kandidatenproblem weniger.

Der politische und wirtschaftliche Preis, den die Ukraine mit der Umsetzung der Vertragsinhalte möglicherweise zu bezahlen hätte, ist enorm hoch. Außenpolitischer Kredit würde verspielt, die wirtschaftliche Abhängigkeit von Rußland (und damit das Erpressungspotential) würde zunehmen und die Ukraine, immer noch auf der Suche nach einer nationalen Identität, erneut gespalten. Keine leichte Situation für die im Amt befindliche Regierung und schon gar nicht für den Nachfolger von Kutschma, der wahrscheinlich Viktor Juschtschenko heißen wird, ein erbitterter Gegner der ERW-Idee, der auch ohne dieses neue außenpolitische Problem ein schweres Erbe antreten muß.

Zurück zur Ausgangsfrage, ob die Teilnahme der Ukraine am Einheitlichen Wirtschaftsraum Anlaß zur Sorge gibt oder nicht. Für eine eindeutige Antwort ist es noch zu früh. Aber wenn sogar der weißrussische Präsident nur „mit großen Zweifeln an der Zukunft“ (dieses Projekts) das Abkommen unterschreibt und Kutschma selbst immer wieder auf mögliche verfassungsrechtliche Probleme hinweist, sind all dies Zeichen, dass sich die Begeisterung bei zumindest zweien der Partner über den EWR in Grenzen hält.

Der Ukraine kommt zweifellos eine Schlüsselrolle zu. Sollte sie aus welchen Gründen auch immer aus dem Projekt aussteigen, wäre es mit an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit auch für Rußland nicht mehr interessant. In dieser kritischen Situation ist die Europäische Union gefordert, hinsichtlich der Integration der Ukraine Farbe zu bekennen und sie möglichst schnell an ihre Strukturen anzudocken oder ihr grünes Licht für eine aktive Rolle bei der Schaffung des EWR mit Rußland, Kasachstan und Weißrußland zu geben.

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Gabriele Baumann

Gabriele Baumann

Leiterin des Projekts Nordische Länder

gabriele.baumann@kas.de 0046 8 6117000

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