Im Umgang mit der Integration von Flüchtlingen werden vor allem die bestehenden Unterschiede in der aktuellen europäischen Integrationspolitik deutlich. Zur Debatte steht allerdings nicht ausschließlich der Umgang mit der aktuellen Migrationskrise, die durch die Flüchtlingsströme im Mittelmeer ausgelöst wird, sondern die Funktion der Europäischen Union als einer Organisation, deren Handlungsfähigkeit es nicht nur in guten, sondern ebenso in Krisenzeiten zu beweisen gilt.
Als die Europäische Kommission im Mai 2015 eine Verteilung von Flüchtlingen anhand eines verpflichtenden Quotenprinzips vorschlug, äußerten die Baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen den größten Widerstand innerhalb der EU (1). Eine Beilegung des Konfliktes wurde im folgenden Juli erzielt, als eine freiwillige und von jedem Staat selbst festgelegte Quote zur Verteilung einer wesentlich geringeren Anzahl an Flüchtlingen als zunächst geplant, festgelegt wurde. Obgleich die Baltischen Staaten der Implementierung einer freiwilligen Quote zustimmten, wurden die Verantwortung und die Beteiligung an der Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der drei Staaten mehrheitlich abgelehnt. Dieses Verhalten wurde von zahlreichen Kommentatoren zum Anlass genommen, die Balten scharf zu kritisieren und zu argumentieren, dass die Baltischen Staaten in Wirtschafts- und Sicherheitsfragen selbst auf das Prinzip der europäischen Solidarität angewiesen seien.(2)
Eine gewisse Skepsis gegenüber der baltischen Auffassung europäischer Solidarität ist durchaus angemessen. Bevor man den Balten jedoch ein Verhalten unterstellt, das den europäischen Prinzipien zuwiderläuft, gilt es die Hintergründe für diesen Standpunkt zu verstehen. Der baltische Skeptizismus gegenüber der Migration hat tiefere Ursachen als nur eine einfache, situationsbezogene Kosten-Nutzen-Kalkulation. Diese Gründe sind hauptsächlich in der Geschichte der Baltischen Staaten verankert sowie in deren Wahrnehmung in der Gesellschaft, die wiederum häufig dazu benutzt wird, die Umfragewerte von Politikern und Parteien zu verbessern. Daraus resultiert, dass für eine Analyse sowohl die Geschichte, als auch die gesellschaftlichen Umstände betrachtet werden müssen. Die hier analysierten Faktoren sollen nicht als Entschuldigung für die augenscheinlich fehlende europäische Solidarität dienen, sondern dazu beitragen, das Verhalten der drei Staaten zu verstehen und möglicherweise Lösungsansätze zu bieten.
Die Baltischen Staaten und Migration: Geschichte, die noch nicht Vergangenheit ist
In den vergangenen 25 Jahren der Unabhängigkeit durchlebten die Baltischen Staaten verschiedene Wellen der Auswanderung, durch die alle drei Länder große Teile ihrer Bevölkerung verloren. Die größte Auswanderungswelle fand in Folge der Weltwirtschaftskrise 2008/2009 statt, während derer besonders Lettland und Litauen mit hoher Arbeitslosigkeit zu kämpfen hatten. In den Jahren von 1990 bis 2014 sank die Einwohnerzahl in Estland von 1 550 000 auf 1 350 000, in Lettland von 2 500 000 auf 2 000 000 und in Litauen von 3 700 000 auf 3 300 000. Betrachtet man diese Zahlen in Relation zur ohnehin geringen Einwohnerzahl, dann stellen sie eine Bedrohung für die weitere Entwicklung der Länder und die kulturelle Identität der Letten, Esten und Litauer dar. Signifikante Zuwanderung fand nur statt, als die relativ jungen Staaten ihre Unabhängigkeit wiedererlangten. In den letzten Jahren stieg die Zahl von nicht-EU-Bürgern bis auf einige Tausend in den jeweiligen Ländern an. Das Thema der Migration wurde also schon früher diskutiert, war jedoch in der Öffentlichkeit nicht derart präsent wie heute. Daher kamen die Forderungen aus den westlichen EU-Ländern, eine große Anzahl von Asylanten aufzunehmen, für die baltische Bevölkerung überraschend. Besonders diejenigen, die ihre kulturelle und sprachliche Identität als bedroht empfinden, sprechen sich gegen eine signifikante Einwanderung aus.
Des Weiteren spielt die traumatische Erinnerung an die Sowjetzeit noch immer eine entscheidende Rolle im Baltikum. Im Gegensatz zu den zentraleuropäischen Ländern, wie der Tschechischen Republik, Polen oder Ungarn, erfuhren die Baltischen Staaten während der Sowjetzeit signifikante ethno-demografische Veränderungen. Dieser Umstand veränderte insbesondere die Bevölkerungsstruktur in Estland und Lettland, die eine Masseneinwanderung aus anderen Sowjetrepubliken erlebten. Dies wiederum änderte die ethnische und linguistische Zusammensetzung der Baltischen Staaten, wobei ethnische Esten und Letten sich von der Immigration derjenigen Personen bedroht fühlten, die schwache oder kaum Verbindungen zu den jeweiligen baltischen Sprachen und Kulturen hatten.(3) Nach der Wiedererlangung der Unabhängigkeit wurde versucht, die Folgen der sowjetischen Migrationspolitik „rückgängig“ zu machen, sowohl linguistisch-kulturpolitisch als auch bezüglich der politischen Partizipation. Jedoch waren die Erfolge dahingehend eher bescheiden: noch immer sind große Teile der Immigranten der Sowjet-Ära relativ schwach in die jeweilige Gesellschaft integriert. Hieraus resultiert die Zurückhaltung der Baltischen Staaten bei der Frage um eine Erhöhung der Diversität. Dies gilt sowohl für die Haltung der Bevölkerung als auch die der Meinungsmacher zu diesem Thema.
Diese Beobachtungen werden von den Ergebnissen des Eurobarometers gestützt. Auch wenn in keinem der Baltischen Staaten Immigration als ein sonderlich großes Problem angesehen wird, ist die Bevölkerung eher skeptisch. Dabei empfinden 78 Prozent der Letten, 73 Prozent der Esten und 70 Prozent der Litauer Unbehagen über eine Einwanderung von außerhalb der EU.(4) In der EU gibt es kaum eine Gesellschaft, die die Einwanderung von Flüchtlingen mehr ablehnt (Ungarn 70 Prozent, Zypern 72 Prozent). Gleichzeitig ist die Zustimmung der Balten gegenüber einer Immigration aus dem EU-Ausland positiv – 58 Prozent aller Esten und Litauer und 36 Prozent aller Letten würden diese unterstützen.(5) In Lettland hat eine Umfrage im August differenzierte Ergebnisse zur Bereitschaft, Flüchtlinge aufzunehmen, ermittelt. Dabei stimmen 71,1 Prozent der Aussage zu, dass man Kriegsflüchtlinge aufnehmen sollte. Hierbei ist interessant, dass am ehesten Letten im Alter von 35-44 dieser Position zustimmten, wobei ältere Menschen ab 55 am wenigsten dazu bereit sind. Dagegen sind 21 Prozent gegen die Aufnahme von Kriegsflüchtlingen. In der Gruppe der 25-34-Jährigen ist die Ablehnung am größten. Bei Wirtschaftsflüchtlingen ist die Ablehnung mit fast zwei Dritteln aller Befragten am deutlichsten.(6)
In demokratischen Gesellschaften reflektiert und beeinflusst die öffentliche Meinung Migrationspolitik gleichermaßen. Dies trifft auch für die Baltischen Staaten bezüglich der Krise am Mittelmeer zu. Größtenteils aufgrund des externen Drucks nahmen die Regierungen der Baltischen Staaten eine pragmatische Position ein und stimmten zu, eine geringe Anzahl Asylsuchender aufzunehmen.
Nichtsdestotrotz haben sich bekannte Politiker im Baltikum in einer Weise geäußert, die begründete Zweifel an der späteren Durchführung aufkommen lassen und zuweilen auch die Grenze zum Rassismus berühren. Die vermutlich bekannteste Politikerin, die ihre Abneigung gegenüber einer Aufnahme von Flüchtlingen kundtat, war die litauische Präsidentin Dalia Grybauskaitė, die am Rande des EU-Gipfels im Juni bemerkte, dass sie nicht vorhabe zur Lösung des Flüchtlingsproblems beizutragen.(7) Die liberale ehemalige estnische Außenministerin, Kristiina Ojuland, kommentierte, dass afrikanische Immigranten „eine Bedrohung für die weiße Rasse“ seien, was für Europa nicht wünschenswert sei.(8) Die größte Aufmerksamkeit außerhalb des Baltikums erregte die Demonstration gegen Flüchtlinge in Lettland, die von einer der Regierungsparteien, der im politischen Spektrum des Landes rechts einzuordnenden Nationalen Allianz, organisiert wurde.(9) Plakate wie „Kein Genozid der Weißen“, „Nieder mit der Liberalisierung“ und „Wir heißen schwedische Flüchtlinge willkommen, wenn sie aus dem durch Immigranten beschädigten Stockholm fliehen“, wurden gezeigt.
Baltische Integrationskapazitäten
Wie oben erwähnt, hatte das Thema Migrationspolitik hauptsächlich aufgrund der geringen Einwanderungszahlen lange Zeit keine Priorität in den Baltischen Staaten. Da sich dies in Zukunft höchstwahrscheinlich ändern wird, lohnt es sich, die Fähigkeit der Baltischen Staaten zu analysieren, Immigranten zu integrieren. In den meisten Staaten hat sich diese Politik schrittweise und über einen langen Zeitraum entwickelt, um immer wieder neue Herausforderungen zu meistern. Gleiches ist ebenfalls für die Baltischen Staaten zu erwarten.
Der Migrant Integration Policy Index (MIPEX) vergleicht die Integrationsansätze von 38 verschiedenen Ländern, darunter auch die der drei Baltischen Republiken. MIPEX beachtet dabei verschiedene Faktoren, wie z.B. Mobilität des Arbeitsmarktes und Zugang zum Gesundheitssystem oder die Möglichkeit Staatsbürger zu werden oder an demokratischen Prozessen teilzunehmen. Keiner der Baltischen Staaten erlangte im Jahr 2014 eine Top-Platzierung – im Gegenteil: Estland auf Platz 22, Litauen auf 34 und Lettland auf 37. Damit ist Lettland das EU-Land mit der schlechtesten Integrationspolitik.(10) Mit der Ausnahme von Estland zeigen diese Platzierungen deutlich, dass die Integrationspolitik der Baltischen Staaten zukünftig vor großen Herausforderungen stehen wird. Allerdings kann nicht jeder Faktor, der im MIPEX berücksichtigt wird, als Aufgabe für die Politik verstanden werden. So ist zum Beispiel der mangelhafte Zugang zum Gesundheitswesen auch der generell limitierten finanziellen Mittel geschuldet, besonders nach der Krise von 2008/2009. Nichtsdestotrotz verweisen diese Indikatoren auf die relativen Stärken und Schwächen, welcher sich angenommen werden sollte.
Zu den Stärken zählt zweifelsohne die hohe Mobilität am Arbeitsmarkt im Baltikum. Es ist vergleichsweise einfach, seinen Arbeitgeber selbst zu wählen, diesen zu wechseln, den Beruf zu ändern oder sich selbstständig zu machen. Im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedsstaaten sind in den Baltischen Staaten viele nicht-EU-Bürger angestellt oder selbstständig. Des Weiteren ist eine Familienzusammenführung relativ unkompliziert, allerdings gelten in Estland und Lettland Beschränkungen bei Familienzusammenführungen für Unverheiratete, die in Langzeitbeziehungen leben sowie für homosexuelle Paare. Ebenfalls sehr leicht ist die Beantragung einer Aufenthaltsgenehmigung, bei der als größte Hürde eine Einkommenserklärung und gute Sprachkenntnisse gefordert sind (Niveau: B2). Die meisten der nicht-EU-Immigranten (Nicht-Bürger in Lettland und Estland eingeschlossen), verweilen in den Baltischen Staaten dauerhaft und genießen Bürger- und soziale Rechte auf gleichem Niveau wie Bürger der Baltischen Staaten. Der Zugang zu sozialer Unterstützung ist ebenfalls gegeben, was in diesem Bereich einer Gleichstellung mit den Baltischen Staatsbürgern gleichkommt.
Diese Faktoren können als positive Aspekte gewertet werden. Jedoch sind der Zugang zum Bildungs- und Gesundheitssystem sowie zu politischer Partizipation offensichtliche Schwächen. Wie in vielen zentral- und osteuropäischen Staaten ist das Gesundheitssystem generell schlecht entwickelt, was nicht nur Immigranten, sondern die gesamte Bevölkerung betrifft. Jedoch haben bestimmte Gruppen sogar noch schlechteren Zugang zu Dienstleistungen in diesen Bereichen. Einige Migrantengruppen und Asylbewerber erhalten eine Grundversorgung, jedoch erhalten nicht-Registrierte und Menschen mit befristeten Aufenthaltsgenehmigungen keine staatlich finanzierte medizinische Versorgung. Des Weiteren sind Informationen über einen möglichen Zugang zu medizinischer Versorgung rar und stehen selten auf einer anderen Sprache als der jeweiligen Landessprache zur Verfügung. Gleichzeitig verfügen die Ärzte kaum über interkulturelle Kompetenz.
Estland hat es geschafft gleichen Zugang zu Bildung auch für Immigranten zu ermöglichen, darüber hinaus werden staatlich geförderte Sprachkurse angeboten. Auf der anderen Seite werden Weiterbildungen ermöglicht, die die interkulturelle Kompetenz der Schulen erhöhen sollen. Lettland und Litauen hingegen reagieren eher in Form von ad-hoc-Maßnahmen, die meist lediglich auf Projektbasis stattfinden und deren Finanzierung durch ausländische Mittel erfolgt. Es gibt gemeinhin wenig Unterstützung für Zuwanderer, was wiederum in höheren Schulabbrecherquoten und Lernschwierigkeiten resultieren wird. In diesem Zusammenhang sollte man nicht vergessen, dass derzeit nur ca. 1 Prozent aller Schüler zur ersten Generation der Einwanderer gehört. Mit wachsenden Einwanderungszahlen wird der Druck auf das Bildungssystem im Bereich Integration weiter ansteigen.
In Bezug auf Immigranten aus Drittstaaten scheinen die Baltischen Staaten zurückhaltender zu sein, jedoch auf einer anderen Ebene. In allen drei Staaten gelten für Immigranten aus Drittstaaten Restriktionen, politische Parteien zu gründen. In Lettland können Immigranten aus Drittstaaten, selbst wenn sie schon länger in Lettland leben, weder ein aktives noch passives Wahlrecht wahrnehmen. In Estland kann kein passives Wahlrecht wahrgenommen werden. In Litauen und Estland gibt es beratende Gremien, die als Verbindung zwischen Immigrantengruppen und dem Staat vermitteln. In Lettland gibt es keine vergleichbare Institution. Dabei haben Lettland und Estland in der EU die höchste Zahl an Einwohnern, die trotz langfristigem Aufenthalt im Land über keine Staatsbürgerschaft verfügen (15 und 17 Prozent).
Ein weiterer Umstand für den die Baltischen Staaten Verantwortung tragen, der auf Grund der Komplexität der Flüchtlingskrise nicht zu vernachlässigen ist, ist der Mangel an politischer Bildung in den Schulen. Im Zuge ihrer Erfahrungen als Teil der Sowjetunion haben die Baltischen Staaten konsequent Politik und staatliche Bildung getrennt, mit der Folge, dass politische Bildung nur begrenzt Eingang in den Bildungsalltag findet. Dies ist einer der Gründe für die Politikverdrossenheit und ein Hauptgrund für die Anfälligkeit für Populismus. Die Flüchtlingskrise wiederum bietet einen idealen Nährboden für Populisten, die gezielt Begriffe vertauschen (Migranten und Flüchtlinge). Wie bereits die Daten der oben zitierten Umfragen zeigen, folgt daraus, dass Flüchtlinge unter dem Generalverdacht stehen, nur auf Grund der Sozialversicherungserträge nach Europa zu fliehen.
Schlussfolgerungen
Migration ist ein hoch komplexes Thema, bei dem sich die Geschichte, wirtschaftliche Gegebenheiten und kulturelle Besonderheiten eines EU-Mitgliedslandes in der Migrationspolitik widerspiegeln. Die Baltischen Staaten sind dabei keine Ausnahme. Die dramatische Geschichte im 20. Jahrhundert, diverse Okkupationen und eine unausgeglichene Sozialpolitik nach 1990 beeinflu ssen die Einstellung der Bürgerinnen und Bürger der Baltischen Staaten zur Migration. Ungeachtet dessen darf dies nicht als Entschuldigung dafür gelten, zukünftige Entwicklungen zu ignorieren, denn die Zukunft der Baltischen Staaten liegt in einer immer tieferen Integration in die EU. Hierbei ist auf nationaler Ebene besonders die Informationspolitik zu beachten. Alle Akteure einer demokratischen Gesellschaft, insbesondere Parteien, müssen ihrer Pflicht nachkommen, einen grundsätzlichen, schlüssigen und werteorientierten Standpunkt einzunehmen und diesen auch vertreten, wenn er unpopulär scheint. Da die Flüchtlingskrise sehr vielschichtige Themen anschneidet, kommen auch frühere Versäumnisse in vielen Politikfeldern zu Tage. Einige Probleme, besonders in der Bildungs- und Integrationspolitik, werden nur mit schmerzhaften Reformen zu lösen sein.
Unabhängig von der innenpolitischen Diskussion wird für die Flüchtlingskrise eine europäische Lösung gefunden werden müssen und somit stellt die Entscheidung einige hundert Flüchtlinge aufzunehmen, nur den ersten Schritt in diese Richtung dar. Des Weiteren werden die Erfahrung und die Konsultation von Staaten, die eine längere Tradition mit Integrationspolitiken haben, von außerordentlicher Wichtigkeit sein. Dabei spiegelt die Art und Weise, wie mit der Flüchtlingskrise umgegangen wird, das Demokratieverständnis der handelnden Akteure wider. Die Kraft der europäischen Solidarität wiederum liegt dabei nicht in zentralisierter Regulierung, sondern hauptsächlich in gegenseitiger Unterstützung beim Erreichen der gemeinsamen Ziele. Dies sollte auch in der innenpolitischen Debatte in den Baltischen Staaten betont werden.
Endnoten:
- Robinson, D., Foy H. EU aims to share out up to 40,000 asylum seekers among members. Financial Times, May 24, http://www.ft.com/cms/s/0/68b6dcd0-0092-11e5-a908-00144feabdc0.html#axzz3kT71JE5i
- As migrants die at see, Latvians protest against quotas, Deutsche Welle, August 4, 2015, http://www.dw.com/en/as-migrants-die-at-sea-latvians-protest-against-quotas/a-18628206
- Kasekamp A. A History of the Baltic States, Palgrave McMillan, 2010
- Standard Eurobarometer 83 (Spring 2015), QA10.2, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb83/eb83_en.htm
- Ibid., QA10.1
- SKDS Umfrage bestellt von Sandra Kalniete MEP, http://www.delfi.lv/news/national/politics/aptauja-latvijas-pilsoni-labpratak-valsti-uznemtu-kara-beglus.d?id=46441337, 9. September 2015
- Mediterranean migrants: EU leaders agree voluntary intake after heated talks. The Guardian, June 26, 2015, http://www.theguardian.com/world/2015/jun/26/eu-leaders-hash-out-voluntary-system-to-address-mediterranean-migrant-crisis
- Former liberal MEP Ojuland calls African refugees a “threat to white race”, Estonian Public Broadcasting, May 28, 2015, http://news.err.ee/v/politics/society/d9be1eba-8bed-4969-91f7-e90fa17e9a67
- Demo voices discontent over immigration policy from moderate to extreme. Latvian Public Broadcasting, August 4, 2015, 2015, http://www.lsm.lv/en/article/societ/society/demo-voices-discontent-over-immigration-policy-from-moderate-to-extreme.a140217/
- Migrant Integration Policy Index, http://www.mipex.eu/