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Der Friedensprozess im Sudan erreicht einen Etappensieg

ของ Ingo Scholz
Am 25. September 2003 haben die beiden Verhandlungsparteien – die Regierung der Republik Sudan und das Sudan People’s Liberation Movement bzw. die Sudan People’s Liberation Army (SPLM / SPLA) - eine Vereinbarung über die Sicherheit für die Interimsperiode geschlossen. Dies ist der größte und konkreteste Erfolg der Friedensbemühungen für den Sudan seit 1989. Er bleibt aber vorerst nur ein Teilziel, das ratifiziert, international garantiert und überwacht, und durch weitere Abkommen ergänzt werden muss. Ein endgültiger Erfolg steht damit noch aus.

Die derzeitigen Verhandlungen sind die Fortsetzung der Friedensgespräche, die mit einer neuen Anstrengung einiger IGAD-Staaten (mit Kenia, dass den Vorsitz der Sudan-Verhandlungen innehat, Eritrea, Äthiopien und Uganda) sowie der Beobachter (USA, Großbritannien, Norwegen als „Troika“ und Italien als Special Adviser des UN-Generalsekretärs) in der kenianischen Stadt Machakos im Jahr 2002 begannen. Weitere Verhandlungsrunden in Nairobi, Nakuru und Naivasha folgten. Noch im August 2003 drohten die Gespräche zu platzen. Es bedurfte der persönlichen Verhandlungsführung durch den ersten Vizepräsidenten der sudanesischen Regierung Ali Osman Taha und den Vorsitzenden der SPLM und Kommandeur der SPLA, Dr. John Garang, um in der laufenden Runde doch noch einen Kompromiss zu erreichen.

Das Sicherheitsabkommen regelt den Status der militärischen Kräfte in beiden Landesteilen für die Interimsperiode. Dieser Zeitraum von 6 Jahren wurde im Machakos-Protokoll am 20. Juli 2002 festgeschrieben. Dann wird die Bevölkerung des Südsudan am Ende der Interimsperiode in einer Abstimmung entscheiden, ob sie in einem Einheitsstaat Sudan verbleiben will oder einen eigenen Staat gründen möchte.

Im Einzelnen wurde in Naivasha folgendes vereinbart:

  • Die existierenden Streitkräfte: die Sudan Armed Forces (SAF) und die SPLA, bleiben mit gleichem Status unabhängig voneinander bestehen. Nach dem umfassenden Waffenstillstand werden beide Teile verringert. Sollte die Volksabstimmung die Einheit des Sudan bestätigen, werden sie zu einer einheitlichen Armee zusammengefasst.
  • Beide Parteien verpflichten sich zu einem Waffenstillstand ab Unterzeichnung des Friedensvertrages. Er wird international überwacht.
  • Die SAF verlegt ihre Truppen nördlich der Grenze zwischen Nord- und Südsudan vom 01. Januar 1956, die SPLA zieht ihre Truppen über diese Grenze nach Süden zurück. Hierfür besteht eine Frist von zweieinhalb Jahren. Die SPLM/A nimmt die Soldaten auf, die aus dem Südsudan stammen und die von der Regierung in Khartum demobilisiert werden.
  • Es werden gemeinsame/integrierte Einheiten (Joint Integrated Units/JIUs) geschaffen. Sie werden zu gleichen Teilen aus Soldaten der SAF und der SPLA bestehen. Sie sollen die nationale Einheit und Souveränität symbolisieren und bilden den Kern der gemeinsamen sudanesischen Armee im Falle der Einheit. Sollte der Südsudan aber für seine Selbständigkeit optieren, werden sie in die bestehenden Teilarmeen integriert. Für die Zeit der Interimsperiode haben die JIUs folgende Stärken:
http://www.kas.de/upload/bilder/sudan_tabelle.jpg

  • Offen ist die Regelung für den Ostsudan geblieben. Dort – an der Grenze zu Eritrea - hat die Khartum:SPLA ihre effiziente New Sudan Brigade stationiert. Diese soll zwar binnen eines Jahres in den Süden verlegt werden. JIUs in dieser Region sollen aber nur „diskutiert“ werden. Ansonsten werden die JIUs von einem Joint Defense Board kommandiert. Dieser soll u.a. „im Konsens“, so wörtlich, die Koordination der beiden Armeen übernehmen. Gebildet wird er aus deren Stabschefs und hohen Offizieren. Dabei untersteht er jedoch dem Präsidenten. Diese Regelung kann somit zu einem neuen Streitpunkt werden.
  • Außerhalb der beiden Armeen und der JIU darf es keine weiteren bewaffneten Kräfte geben. Dies trifft vor allem die Regierung in Khartum, die in ihrer Politik und Kriegführung bisher in starkem Maße auf die Volksmiliz, Stammesmilizen, gekaufte südsudanesische Söldner und Jihad-Elemente zurückgegriffen hat.

Bewertung:

1.

Das Abkommen ist ein Kompromiss. Das Erreichte bedarf weiterer Absicherung.

1.1

Die Regierung in Khartum hat mehrere Bezüge auf die Einheit des Landes gerettet, die nach wie vor Hauptbestandteil ihrer Strategie ist und die einzige für sie vorstellbare Option.

1.2

Die SPLM/A muss die von ihr gehaltenen Gebiete nördlich der Kolonialgrenze aus dem Jahr 1956 räumen und verbleibt dort nur mit den eher symbolischen Kräften der JIU. Khartum kann dadurch künftig die interne bewaffnete Opposition leichter ausschalten. Diese ist im Ostsudan und im Westsudan (Darfur) aktiv. Im Ostsudan leben ca. 2,2 Millionen Beja. Dort hat der bewaffnete Widerstand Anfang der 90er Jahre begonnen, nachdem die Zentralregierung angefangen hat, einen radikalen Islam durchzusetzen. In Darfur haben sich die „afrikanischen“ Stämme gegen das Regime in Khartum erhoben und der Regierung seit Februar 2003 mit ihrer neuen „Rebellenarmee“, der Sudan Liberation Army (SLA) große Verluste zugefügt. Die Regierung hat mit brutalen Maßnahmen reagiert; der augenblickliche Waffenstillstand ist deshalb brüchig.

1.3

Die SPLA bleibt nicht nur bestehen, sondern ersetzt auch die Regierungstruppen in einer Reihe von Enklaven-Garnisonen im Süden des Landes. Die kommenden 6 Jahre Interimsperiode können deshalb genutzt werden, um die SPLA neu zu strukturieren und zu reformieren. Erstmals seit 1983 besteht Aussicht auf Gehälter für die Soldaten, auf Demobilisierung überzähliger Teile in bezahlte Posten bei der Polizei, dem Ressourcenschutz und dem öffentlichen Dienst des Südsudan. Eine intakte und besser ausgebildete Armee gibt der SPLM ein wichtiges Faustpfand zur weiteren Verteidigung ihrer Interessen gegenüber Khartum. Zwar hätte die sudanesische Regierung die SPLA militärisch nie besiegen können, doch hat die SPLA inzwischen eine systematische „Grundüberholung“ dringend nötig.

1.4

Die SPLM gerät wegen der Nubaberge und der Region Südlicher Blauer Nil in Erklärungsnot. In beiden Regionen hat sich die Bevölkerung durch ihre Vertreter im Dezember 2002 dafür ausgesprochen, dass die SPLM sie in der Verhandlungen vertritt. Sie fühlen sich nun in ihren Befürchtungen bestätigt: Sie sind das Bauernopfer eines Teil-Friedens. Sollten also ihre Interessen künftig nicht hinreichend berücksichtigt werden, wird in diesen Regionen der bewaffnete Kampf weitergehen.

2.

Das Abkommen wird von nur zwei Parteien geschlossen.

Im IGAD-Friedensprozess wird nur zwischen zwei Akteuren verhandelt. Auf der Seite des Nordens fehlt nicht nur die Beteiligung der Oppositionsparteien. Auch breite Teile der Bevölkerung und dort insbesondere die verschiedenen zivilgesellschaftlichen Gruppen, die die Militärdiktatur und die islamische Gesetzgebung (Sharia) ablehnen, sind nicht an den Verhandlungen beteiligt. Dies könnte sich als problematisch erweisen. Immerhin ist die Regierung in Khartum nicht nur im Südsudan ein verhasster Feind, auch Teile der Bevölkerung im eigenen Einflussgebiet, lehnen das Regime von Präsident Omar al Bashir ab. Sollte die Regierung in Khartum also künftig nicht mehr Demokratie und Selbstbestimmung zulassen sowie die Durchsetzung der Menschenrechte garantieren, ist der Frieden im Norden nicht gesichert.

Auch die SPLM muss sich weiterhin anstrengen, die zivilgesellschaftlichen Gruppen, Kirchen und andere politische Strömungen in den Friedensprozess mit einzubeziehen. Dass sich eine geschlossen vertretene Position für den Südsudan auszahlt, haben die bisherigen Verhandlungsergebnisse gezeigt. John Garang kann dies als eindeutiges Mandat für die SPLM auffassen und sich der Unterstützung für die Fortsetzung der bisherigen Strategie zur Zeit sicher sein. Mit der Umsetzung der Beschlüsse des Sicherheitsabkommens kommt auf die SPLM/A aber eine weitere enorme Integrationsaufgabe zu: Die Milizen und andere Einheiten, die die SPLA bis vor kurzem noch bekämpft haben, müssen in der SPLA aufgenommen werden. Das kann die SPLM/A jedoch durchaus leisten.

Die Rückkehr von Riek Machar und seiner Sudan People’s Defense Force gilt als Beispiel dafür. Die Sudan People’s Defense Force besteht mehrheitlich aus Soldaten der Volksgruppe der Nuer. 1991 hat Riek Machar die Seiten gewechselt, ist zur Regierung in Khartum übergelaufen und hat anschließend gegen die SPLA gekämpft und dabei unter den Südsudanesen für große Verluste gesorgt. Anfang 2002 erfolgte dann aber wieder die Vereinigung mit der SPLM/A. Damit hat nicht nur die SPLM/A Integrationsfähigkeit bewiesen, die südsudanesische Bevölkerung hat ihre Versöhnungsfähigkeit gezeigt und auch die Kirchen waren erneut als Vermittler erfolgreich.

3.

Auf dem Weg zum Frieden gibt es noch viele Hindernisse auszuräumen.

Die Bevölkerung im gesamten Sudan steht hinter dem Friedensprozess. Nach der Unterzeichnung des Sicherheitsabkommens wurden sowohl Vizepräsident Ali Osman Taha in Khartum als auch John Garang in Rumbek von den Menschen begeistert gefeiert. Garang selbst glaubt, dass der Friedensprozess nunmehr „unumkehrbar“ geworden ist.

Diese Einschätzung ist umso wichtiger, als nach wie vor niemand im Südsudan der Regierung in Khartum traut. Dazu wurden zu viele Versprechen nicht gehalten, es wurden zu viele Verträge gebrochen und zu viele Grausamkeiten von dem Regime in Khartum begangen. Die Menschen im Südsudan glauben deshalb immer noch, dass die Regierung in Khartum mit dem Sicherheitsabkommen zwar ein taktisches Zugeständnis machen musste, aber weiterhin versuchen wird, das bislang verlorene Terrain bei nächster Gelegenheit wieder zurückzugewinnen.

Das Vertrauen in die internationale Überwachung ist auf Seiten der Südsudanesen aufgrund ihrer Erfahrungen ebenfalls nicht sehr groß. So haben sich die schon existierenden internationalen Kontroll- und Monitoring-Missionen gegen Verstöße der Regierung in Khartum bislang nicht durchsetzen können. Und die internationale Gemeinschaft schweigt, wenn nordsudanesisches Militär trotz laufender Friedensverhandlungen und Waffenstillstandsabkommen die ansässige Bevölkerung in neuen Ölprospektionsgebieten tötet und vertreibt. Diese Erfahrung haben zu einem tief sitzenden Vertrauensverlust gegenüber der Durchsetzungsfähigkeit der internationalen Gemeinschaft im Rahmen von Überwachungsmissionen geführt.

Die SPLM/A wird daher keiner Vereinbarung zustimmen, die die Lebensgrundlagen der südsudanesischen Bevölkerung gefährden könnte oder unzureichende Garantien beinhaltet. Auch die Vermittlerstaaten, einschließlich die USA, haben in diesem Punkt kein Druckpotenzial mehr.

In folgenden wesentlichen Punkten muss noch Übereinstimmung gefunden werden:

3.1

Die künftige Hauptstadt des Sudan--

Khartum soll die Hauptstadt auch in der Interims-Phase bleiben. Die SPLM/A will an der Verwaltung der Stadt beteiligt sein und erwartet eine säkulare Gesetzgebung für das Stadtgebiet anstelle der derzeit geltenden Sharia.

3.2

Die drei marginalen Gebiete Abyei, Nuba Mountains und Southern Blue Nile

Die Verhandlungen darüber wurden bisher formell aus den IGAD-Treffen herausgehalten. Man traf sich an anderen Orten zu anderen Zeiten. Dies kann aber nicht verhindern, dass ein abgestimmtes Ergebnis über diese Gebiete nötig ist, um die Gesamtverhandlungen abschließen zu können. Besonders hinsichtlich der Nuba-Berge ist die SPLM im Wort. Garang hatte u.a. im Dezember 2002 versprochen, die Nuba nicht „im Stich zu lassen“ und für ihre Interessen mitzuverhandeln. Das müsste bedeuten: Die Nubaberge sollen Teil des Südsudan werden.

3.3

Machtteilung

Über die Teilhabe des Südsudans an folgenden Institutionen und Sektoren müssen noch Vereinbarungen getroffen werden:

  • Das Präsidentenamt: Da die SPLM mit der Besetzung des Amtes des ersten Vizepräsidenten zufrieden ist und nicht auf der Rotation der Präsidentschaft besteht, dürfte eine Einigung nicht schwer fallen, sobald der derzeitige erste Vizepräsident Ali Osman Tahar angemessen untergebracht ist.
  • Bei folgenden Bereichen gibt es grobe Vorstellungen, die in Prozenten ausgedrückt werden:
  • Legislative (1. und 2. Kammer);
  • Exekutive;
  • Judikative;
  • Höherer Dienst in der Öffentlichen Verwaltung.
3.4

Teilung der Einkünfte

Der zentrale Diskussionspunkt ist die Verteilung der Einkünfte aus den Ölquellen, die ausnahmslos auf dem Territorium des Südsudan liegen. Inzwischen hat man sich auf eine Formel 60% Nord zu 40% Süd angenähert. Außerdem will der Süden seine eigene Landeszentralbank einrichten und eigenes – schon gedrucktes – Geld ausgeben

3.5

Verfassungsfragen

Der Übergang und die Durchführung der Interimsperiode bedürfen genauerer Regelungen. Eine neue sudanesische Gesamtverfassung ist erforderlich, da die bisherige Verfassung nicht mehr brauchbar ist. Verfassungsberater, die den Machakos-Prozess begleitet haben, haben einen Vorschlag gemacht, in dem die bisherigen Reglungen im Norden – einschließlich der Sharia – im wesentlichen beibehalten werden. Es ist abzusehen, dass dies weitere Probleme verursachen wird. Der Verfassungsentwurf, der von einer sudanesischen Nord-Süd-Delegation im November 2002 am Max-Planck-Institut in Heidelberg erarbeitet wurde, wäre deshalb erfolgversprechender.

Darüber hinaus gibt es noch viele ungeklärte Übergangs- und Verfahrensvorschriften, die den Friedensprozess erheblich hemmen können, wenn sie nicht rechtzeitig vereinbart werden.

Ausblick

Die Verhandlungsparteien haben sich verpflichtet, bereits Mitte Oktober 2003 wieder zusammenzukommen und die ausstehenden Fragen zügig zu beraten. Es ist zu erwarten, dass der Prozess so weitergehen wird wie bisher: Zwischen Euphorie und Abbruch pendelnd, mit hartnäckigen Phasen und Stillstand bis zu plötzlichen Durchbrüchen. Zeitprognosen haben sich bisher allesamt als zu optimistisch erwiesen.

Wichtig ist, dass nicht nur der kenianische Verhandlungsführer weiterhin die Initiative ergreift, sondern dass auch der Druck der Beobachter, und vor allem der Druck der im Sudanfriedensprozess einflussreichen USA, bestehen bleibt. Die Rolle der USA bezeichneten Kommentatoren zwar jüngst immer wieder als zwiespältig. Sollte jedoch weiterhin Druck auf Khartum ausgeübt werden können, dann würde das den Friedensprozess beschleunigen und die Unterzeichnung eines Friedensvertrages ermöglichen.

Leider scheint die Europäische Union – so wie die Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten – im Hinblick auf Entwicklungshilfemaßnahmen, wie zum Beispiel die Förderung der Zivilgesellschaft als Instrument frühzeitiger, langfristiger und friedensstiftender Entwicklungspolitik für eine bislang nicht nur unter-, sondern gar nicht entwickelte Region, abwarten zu wollen, bis der Friedensvertrag endgültig verhandelt und unterzeichnet ist. Damit geht dem dringenden Wiederaufbau vor allem im Süden wertvolle Zeit verloren.

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