Hintergrund

Die Verfassung Myanmars von 2008 ist die dritte Verfassung des Landes seit seiner Unabhängigkeit von der britischen Herrschaft im Jahre 1948. Sie fungiert als das oberste Gesetz des Landes und wurde als Teil der "Sieben-Schritte-Roadmap" des Militärregimes erlassen, die theoretisch darauf abzielte, Myanmar ab 2003 beim Übergang in ein "echtes, diszipliniertes, demokratisches Mehrparteiensystem" zu unterstützen. [1]   

In Übereinstimmung mit der "Sieben-Schritte-Roadmap" zur Demokratie durchlief Myanmar 2010 einen wichtigen politischen Übergang: Es wurden allgemeine Wahlen abgehalten, die von der Union Solidarity and Development Party (USDP), einer vom Militär unterstützten Partei unter Führung des ehemaligen Generals Thein Sein, formal gewonnen wurden. Die halb-zivile Regierung begann im nächsten Jahr mit wirtschaftlichen und politischen Reformen.

Trotz der Reformen ist es jedoch klar, dass die Verfassung als Mittel benutzt wird, um sicherzustellen, dass die Armee Myanmars, die "Tatmadaw", während und nach dem politischen und wirtschaftlichen Übergang Myanmars wesentliche Befugnisse behält. Zum Beispiel garantiert die Verfassung, dass 25% der Parlamentssitze automatisch an Mitglieder des Militärs in einem Abstimmungssystem vergeben werden.[2] Die Verfassung verbietet es einem Bürger auch, für das Präsidentenamt zu kandidieren, wenn diese Person einen ausländischen Ehepartner oder Kinder hat. Eine solche Bestimmung zielt speziell auf Aung San Suu Kyi ab, für die in der Folge der Posten eines Staatsratsmitglieds geschaffen hat, um als de facto-Führerin des Landes zu fungieren. Die Ämter des Innenministers, des Verteidigungsministers und des Ministers für Grenzangelegenheiten werden ebenfalls automatisch an Mitglieder des Militärs vergeben. Infolgedessen ist die Tatmadaw für die Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit Konflikten in den Grenzgebieten des Landes, wie z.B. in Rakhine, hauptsächlich verantwortlich.

Trotz der demokratischen Fortschritte, die während der Amtszeit der USDP erzielt wurden, bleibt die Verfassung von 2008 somit ein Haupthindernis für die Verringerung des Einflusses des Militärs im Land. Die Änderung der Verfassung ist ein heikles Thema in der Politik Myanmars, findet jedoch 80% der öffentlichen Unterstützung.[3]  Um ihren Willen zur Verfassungsänderung zu demonstrieren, bildete die USDP unter der Thein-Sein-Regierung 2013 einen Verfassungsprüfungsausschuss, der Empfehlungen aus der Öffentlichkeit und von anderen politischen Parteien hinsichtlich einer Verfassungsänderung erhielt. Keine der Empfehlungen wurde jedoch vom Parlament gebilligt.[4]  

Die Verfassung von 2008 ist deshalb weiterhin ein Thema öffentlicher Debatte in Myanmar. Eine Reihe von Interessenvertretern, die Veränderungen im Land fordern, insbesondere von ethnischen Organisationen, wünschen, dass eine völlig neue Verfassung für ein föderalistisches System ausgearbeitet wird. Die Mehrheit der Interessenvertreter glaubt jedoch, dass eine langsame Änderung der Verfassung die realistischste Vorgehensweise sein wird, um den demokratischen Übergang Myanmars weiter voranzubringen. [5] Die Änderung der Verfassung von 2008 wurde zu einem der Wahlkampfversprechen der USDP-Gegnerpartei, der National League for Democracy (NLD), die von der Friedensnobelpreisträgerin Aung San Suu Kyi angeführt wird. Die NLD errang einen erdrutschartigen Sieg bei den Parlamentswahlen von 2015.

Der Prozess

Drei Jahre nach ihrer Regierungsübernahme im Jahr 2016 wurde nun verwirklicht, was vor einigen Jahren noch als unerreichbar galt, nämlich die Einleitung eines Verfassungsänderungsprozesses. [6] Im Februar 2019 hat das von der NLD kontrollierte Parlament den Prozess zur Änderung der Verfassung Myanmars von 2008 mit der Billigung und Einsetzung eines Gemeinsamen Parlamentarischen Ausschusses zur Verfassungsänderung offiziell abgeschlossen.  Damit zeigte die Partei von Aung San Suu Kyi ihre Bemühungen, eines ihrer Wahlkampfversprechen zu erfüllen. Der Ausschuss setzt sich aus 45 Mitgliedern aus allen im Parlament vertretenen Parteien sowie aus der Tatmadaw zusammen. Im Juli 2019 legte der Ausschuss dem Unionsparlament mehr als 3 700 Änderungsvorschläge vor. Die Mitglieder der UDSP und der Tatmadaw lehnten es jedoch ab, über den Ausschuss Vorschläge einzureichen, da sie der Meinung waren, dass die Existenz des Ausschusses einen Verstoß gegen die Verfassung darstelle. [7] Sie unterbreiteten dem Unionsparlament gesondert Änderungsvorschläge.

Der gemeinsame Ausschuss bemühte sich von Anbeginn um Inklusivität, indem er für den Änderungsprozess Vertreter ethnischer Minderheiten, Exekutivorgane des Staates und der Region, Beamte des Parlaments und der selbstverwalteten Zonen und Divisionen, Mitglieder der Unionsregierung, des Obersten Gerichtshofs, von Justizorganisationen und Rechtsexperten konsultierte.[8] Einige Mitglieder des Ausschusses traten jedoch zwischen September und Dezember 2019 mit der Begründung zurück, dass sie das Mehrheitswahlrecht im Abstimmungsverfahren nicht als inklusiv betrachten. Schließlich wurden von der Gesamtzahl der Änderungsvorschläge nur 114 vom Ausschuss als Änderungsvorschläge angenommen, die alle von der NLD befürwortet wurden. [9]   

Nachdem die Änderungsvorschläge durch eine einfache Mehrheitsabstimmung im Ausschuss angenommen worden waren, wurden sie im Januar 2020 dem Unionsparlament vorgelegt. Gemäß Artikel 436 (a) bedürfen Gesetzentwürfe, die sich auf bestimmte Abschnitte der Verfassung beziehen, einer Mehrheit von 75% der Stimmen im Parlament, um angenommen zu werden, gefolgt von einem nationalen Referendum.[10] Gemäß Artikel 436 (b) ist für andere Abschnitte der Verfassung lediglich eine Mehrheit von 75% der Stimmen im Parlament erforderlich, damit der Gesetzentwurf ohne nationales Referendum angenommen wird. Die Abstimmung über Verfassungsänderungen im Unionsparlament fand zwischen dem 10. und 20. März 2020 statt.

Die Vorschläge und Ergebnisse

Dazu gehörten von USDP-Parteimitgliedern vorgeschlagene Änderungen, die jedoch im Ausschuss abgelehnt wurden:

-dass der “Chief Minister“ (Ministerpräsident) der Staaten oder Regionen von ihrem jeweiligen Regionalparlament gewählt wird, anstatt vom Präsidenten direkt ernannt zu werden, [11]   

- dass Abschnitt 59 (f) über das Verbot für einen Präsidentschaftskandidaten, ausländische Familienbeziehungen zu unterhalten, als Kriterium für Kandidaten für das Amt des Unionsministers und des Chefs der Minister der Staaten und Regionen hinzugefügt wird,

-dass der Nationale Verteidigungs- und Sicherheitsrat mehr Befugnisse erhält, wie z.B. dem Präsidenten zu raten, das Parlament unter bestimmten Umständen aufzulösen.

Die Änderungsvorschläge der NLD, die dem Parlament unterbreitet wurden, waren:

-eine schrittweise Verringerung der Zahl der dem Militär zugewiesenen Parlamentssitze, d.h. 15% nach den bevorstehenden Wahlen 2020, 10% nach 2025 und 5% bis 2030,

-die Hinzufügung der Worte "gemäß dem Willen des Volkes" in Abschnitt 6(f), in dem es heißt, dass das Ziel der Union darin besteht, "den Verteidigungsdiensten die Möglichkeit zu geben, an der nationalen politischen Führungsrolle des Staates teilzunehmen",[12]  

-Ersetzung der Mitgliedschaft des vom Militär ernannten Ministers für Grenzangelegenheiten innerhalb des Nationalen Verteidigungs- und Sicherheitsrates durch die stellvertretenden Sprecher des Repräsentantenhauses und des Nationalitätenhauses Myanmars,

-die Streichung von Paragraph 59 (f), der vom Präsidenten Myanmars verlangt, dass "weder ein Elternteil, der Ehegatte, eines der ehelichen Kinder oder deren Ehegatten [...] einer ausländischen Macht die Treue schulden...".

Letztendlich wurden von den 114 Änderungsvorschlägen nur 4 im Parlament angenommen. Es wurde keiner der von der USDP und dem Militär innerhalb des Ausschusses vorgeschlagenen Änderungen akzeptiert und auch kein Änderungsvorschlag zum Thema Föderalismus oder Dezentralisierung, einer für ethnische Gruppen entscheidenden Frage. Drei Vorschläge bestanden in der Änderung der Sprache, die bei der Bezugnahme auf behinderte Menschen und Senioren verwendet wird. Eine vierte Änderung betraf die Änderung der Sprache, die in der Bestimmung über die Ernennung von Regional- und Staatsministern verwendet wird. [13] Zwei dieser Änderungen müssen laut Verfassung noch durch ein nationales Referendum gebilligt werden (zusätzlich zu einer früheren Änderung, die während der Thein Sein-Regierung gebilligt wurde). Am 21. Mai 2020 wurde dann bekannt gegeben, dass dieses Referendum auf unbestimmte Zeit verschoben wird.[14]   

Das schlechte Ergebnis des Verfassungsänderungsprozesses war aufgrund der 75-prozentigen Mehrheitsregel im Parlament zu erwarten. Obwohl die verabschiedeten Änderungen ihrer Natur nach überflüssig waren, ist der Nutzen dieses Prozesses für die NLD angesichts der bevorstehenden Wahlen politischer Natur: Er bestätigt das Narrativ, wonach das Militär alle demokratischen Bemühungen der NLD blockiert. Das Militär hält dem entgegen, dass die NLD in den Diskussionen kompromisslos gewesen sei.

Perspektiven auf die Zukunft

Die USDP ist nicht die einzige Partei, welche die NLD kritisiert. Eine Reihe von Abgeordneten aus Parteien ethnischer Minderheiten haben das Gefühl, dass ihre Stimme im Änderungsprozess nicht gehört wird, insbesondere in Bezug auf den Föderalismus. [15]  Die ethnischen Parteien hatten den Vorschlag der USDP unterstützt, Staats- und Regionalminister von den staatlichen und regionalen Parlamenten wählen zu lassen, anstatt von der Zentralregierung ernannt zu werden. Eine solche Änderung hätte in der Tat die Zahl der ethnischen Minister erhöht, da sie auf lokaler Ebene mehr Unterstützung erhalten als auf Unionsebene. Dies würde es jedoch auch dem Militär, das 25% der Sitze in den regionalen Parlamenten vertritt, ermöglichen, bei der Wahl der Ministerpräsidenten auch über Entscheidungsbefugnisse zu verfügen, die es früher nicht hatte. Das Militär hatte die NLD damit in die Lage versetzt, entweder einen Teil seiner lokalen Macht abgeben zu müssen, oder das Gefühl der Unterrepräsentierung ethnischer Parteien weiter zu untermauern. Die letztendliche Ablehnung des Änderungsantrags stützt die Prognose, dass die NLD bei den nächsten Parlamentswahlen mehr Stimmen von ethnischen Minderheiten verlieren wird. 

Wie Mael Raynaud und Tinzar Htun in ihrer von der KAS unterstützten Untersuchung argumentierten, werden mehrere Versuche notwendig sein, bevor konkrete Fortschritte bei der Verfassungsänderung erzielt werden können. Besonderes Augenmerk sollte auf den zweiten Anhang der Verfassung gelegt werden, in dem die Befugnisse des Staates und der regionalen Parlamente festgelegt sind. Obwohl in diesem Jahr die Frage des Föderalismus oder der Dezentralisierung während des Verfassungsänderungsprozesses beiseitegelegt wurde, argumentierten Mael Raynaud und Tinzar Htun, dass dies in Zukunft nicht mehr der Fall sein werde, da die weitere Föderalisierung des Landes mit dem Friedensprozess Hand in Hand gehen werde. Dieser Abschnitt der Verfassung wird sowohl für die Befürworter der Demokratie als auch für die ethnischen Gruppen von immer größerer Bedeutung. [16]

[1] “Constitution_de_2008.Pdf,” accessed May 14, 2020, http://www.myanmar-law-library.org/spip.php?page=pdfjs&id_document=64.

[2] Ibid.

[3] Swe Lei Mon, “Public strongly favours amendments: IRI”, The Myanmar Times, Accessed 17 May 2019, https://www.mmtimes.com/news/public-strongly-favours-amendments-iri.html.

[4] Daljit Singh, Southeast Asian Affairs 2015 (Flipside Digital Content Company Inc., 2016).

[5] Mael Raynaud and Tinzar Htun, Schedule II of the 2008 Constitution: Avenues for Reform and Decentralization and Steps towards a Federal System, (Myanmar: Konrad-Adenauer-Stiftung Ltd., 2018), https://www.kas.de/c/document_library/get_file?uuid=bfad1bfa-8dc9-f8e0-f62c-0a618d4b14b4&groupId=252038.

[6] Mon, Ye. “Parliament Approves Committee to Amend Constitution.” Frontier Myanmar. Accessed May 18, 2020. https://frontiermyanmar.net/en/parliament-approves-committee-to-amend-constitution. The Committee is named differently according to the different translations from Burmese to English.

[7] The Irrawaddy. “Analysis | Why Does the Myanmar Military Rebuff the Work of the Constitutional Amendment Committee?,” December 30, 2019. https://www.irrawaddy.com/opinion/analysis/myanmar-military-rebuff-work-constitutional-amendment-committee.html.

[8] “Looking Back at the Myanmar Constitution Amendment Process | International IDEA.” Accessed May 20, 2020. https://www.idea.int/news-media/news/looking-back-myanmar-constitution-amendment-process.

[9] Ibid.

[10]“Con & Repub (Myanm & Eng) Big-1.Pmd - Myanmar_Constitution-2008-En - Constitution_de_2008.Pdf.” Accessed May 22, 2020. http://www.myanmar-law-library.org/spip.php?page=pdfjs&id_document=64.

[11] Myint, Sithu Aung. “Is Constitutional Reform a Journey to Nowhere?” Frontier Myanmar. Accessed May 17, 2020. https://frontiermyanmar.net/en/is-constitutional-reform-a-journey-to-nowhere.

[12] The Myanmar Times. “NLD Seeks Charter Changes to Increase Civilian Control,” Accessed May 18, 2020. https://www.mmtimes.com/news/nld-seeks-charter-changes-increase-civilian-control.html.

[13] The Irrawaddy. “Myanmar Parliament Indefinitely Postpones Referendum on Charter Amendments.” May 21, 2020. https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-parliament-indefinitely-postpones-referendum-on-charter-amendments.html.

[14] Ibid.

[15] Nyi Nyi Kyaw.”Democracy First, Federalism Next? The Constitutional Reform Process in Myanmar.” ISEAS Yusof Ishak Institute. Accessed May 19, 2020. https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2019_93.pdf

[16] Thu, Mratt Kyaw. “Changing the Constitution.” Frontier Myanmar. Accessed May 19, 2020. https://frontiermyanmar.net/en/changing-the-constitution.