Notas de acontecimientos

Vierte Fachtagung zum Bürokratieabbau

Eine Bestandsaufnahme zu den Ansätzen im Bund und in den Ländern

In der inzwischen vierten gemeinsamen Fachtagung "Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung" von Konrad-Adenauer-Stiftung, Fachhochschule des Mittelstandes Bielefeld und dem Bundesarbeitskreis Christlich-Demokratischer Juristen diskutierten die Teilnehmer den aktuellen Stand des Themas mit einem besonderen Blick auf die Situation von Bürokratieabbau und besserer Rechtsetzung in den Ländern

In seiner Begrüßung ordnete das Vorstandsmitglied der Konrad-Adenauer-Stiftung, Dr. Franz Schoser, die aktuelle Tagung ein. In den vorangegangenen Fachtagungen lag der Fokus auf den jeweiligen Mandaten des im Jahr 2006 eingerichteten Nationalen Normenkontrollrates (NKR) und den methodischen Grundlagen seiner Arbeit: der Erhebung von Informationspflichten und des Erfüllungsaufwands sowie der Einführung des Standardkostenmodells zur Bezifferung der Bürokratiekosten. Der spezifisch politische Blickwinkel der Fachtagungen resultierte darüber hinaus aus der Einbeziehung der Europäischen und der kommunalen Ebene sowie der Bund-Länder-Abstimmung in die jeweilige Fachtagung. Aus Anlass des dritten Mandats des NKR, dessen Arbeit nun in ihre zweite Dekade geht, erörterten die Teilnehmer am 24. November 2016 die künftigen Potentiale des Politikfeldes „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ und stellten Erfahrungen und Perspektiven von Seiten ausgewählter Länder zur Diskussion.

In einer Videobotschaft skizzierte Staatsminister Professor Dr. Helge Braun MdB, Koordinator der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung und Staatsminister bei der Bundeskanzlerin, die politische Bedeutung des Themenfeldes: Ziel der Bundesregierung sind verständliche, einfache und wirksame Regelungen, die von einer effizienten und verlässlichen Verwaltung umgesetzt werden, damit jedem mehr Zeit für das Wesentliche bleibt. Bürger, Unternehmen und Verwaltung werden so wirksam von überflüssiger Bürokratie entlastet. In der zehnjährigen Zusammenarbeit der Bundesregierung mit dem Nationalen Normenkontrollrat ist ein Vertrauensverhältnis entstanden, das zuverlässig ermöglicht, politische Entscheidungen auf belastbaren Daten und Fakten aufzubauen. Aus Sicht der Bundesregierung haben drei zentrale Instrumente für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung eine besondere Bedeutung:

  • der Bürokratiekostenindex zeigt seit 2012 lückenlos an, wie sich die laufenden Bürokratiekosten für die Unternehmen verändern: Aktuell liegt der Wert bei 98 – zwei Punkte unter dem Ausgangswert von 2012;

  • die im Jahr 2015 unter dem Slogan „One in, one out“ eingeführte Bürokratiebremse verlangt, dass zusätzlicher Erfüllungsaufwand der Wirtschaft an anderer Stelle binnen eines Jahres wieder abgebaut wird. Im Jahr 2015 ist der laufende Erfüllungsaufwand der Wirtschaft um 950 Mio. p.a. gesunken;

  • die Lebenslagenbefragung untersucht systematisch, wie Menschen und Unternehmen in Deutschland Recht und Verwaltung im Alltag erleben. Die zweite Befragung startet im Jahr 2017.

Auf dieser Basis wird die Bundesregierung ihr Engagement für bessere Rechtsetzung vorantreiben.

In einem Zwischenruf eröffnete die Vorsitzende der Arbeitsgruppe Recht der CDU/CSU Bundestagsfraktion, Elisabeth Winkelmeier-Becker MdB, welchen Stellenwert das Thema Bürokratieabbau und die Arbeit des NKR aus Ihrer Sicht einnimmt. Sie unterstrich die Bedeutung einer effizienten und verlässlichen Bürokratieausgestaltung als Standortfaktor nicht nur auf Ebene des Bundes, sondern gerade auch für das Verhältnis zwischen einzelnen Bundesländern und verweist beispielhaft auf Entscheidungen einzelner Unternehmen, aus Gründen des Verwaltungsaufwandes den Firmensitz zu verlegen. Fortschritte in der Einbeziehung des NKR in die parlamentarische Arbeit sind zu verzeichnen, jedoch sind Potentiale zur Vertiefung der Arbeit weiter vorhanden. So können Gesetzesvorlagen, die über die Fraktionen eingebracht werden, nur auf Antrag der einbringenden Fraktion einer ex ante Folgekostenprüfung unterworfen werden, nicht aber auf Initiative anderer Fraktionen oder des NKR, was missbräuchliche Umgehungen der NKR-Prüfung nach sich ziehen kann.

Der Vorsitzende des NKR, Dr. Johannes Ludewig, skizzierte zunächst die historische Aufgabenentwicklung des NKRs seit 2006 in den vergangen 10 Jahren mit der Umsetzung eines akzeptierten Standardkostenmodells und der Erreichung eines Bürokratieabbauziels, vor allem auch vielfältiger ex-ante Stellungnahmen zu den Bürokratiefolgen gesetzgeberischer und damit politischer Maßnahmen und aktuell die Erschließung der ex ante Kostenermittlung des EU-Rechts durch den NKR. Mit Blick auf die Zukunft gab Johannes Ludewig folgende Impulse und Empfehlungen für die künftige Arbeit im Themenfeld Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung:

  • eine stärkere Einbindung der Länder und Kommunen(regionales und lokales Applikationswissen) in der Analyse der Vollzugstauglichkeit von Gesetzesvorhaben;
  • die E-Governmentfähigkeit als neues Bewertungskriterium für die ex ante Analyse;

  • eine systematische Revision der Gesetzesanwendung und Gesetzesumsetzung nach max. fünf Jahren;

  • eine stärkere Quantifizierung des Vorhabennutzens, welches eine umfassendere Bewertung von Gesetzesvorlagen liefern soll;

  • eine Stärkung der Vorbildfunktion des NKRs und die Verbreitung seiner Arbeitsmethoden im europäischen Ausland;

  • eine stärkere Verbreitung der Bürokratieabbaumechanismen auf EU-Ebene

Der Hinweis auf die unabdingbare Relevanz der politischen Rückendeckung durch führende Persönlichkeiten für die Arbeit des NKR bildet den Abschluss der Präsentation.

Eine sich anschließenden Podiumsdiskussion erörterte die Entwicklungen in verschiedenen Ländern. Dr. Günter Horzetzky, Staatssekretär Ministerium für Wirtschaft, Energie, Industrie, Mittelstand und Handwerk NRW, berichtete vom Mittelstandsförderungsgesetz NRW und der Einrichtung der Clearingstelle Mittelstand, die seit 2013 in NRW die Mittelstandsverträglichkeit von Gesetzen und Verordnungen prüft. Sie ist bei der IHK NRW angesiedelt, agiert unabhängig und wird von den maßgeblichen Verbänden und Dachorganisationen der Wirtschaft, Kammern, Freien Berufe, Kommunalen Spitzenverbänden sowie dem DGB getragen. Die sog. Clearingverfahren haben auf beiden Seiten – Wirtschaft und Landesregierung – das Verständnis für die jeweiligen Bedarfe und Erwartungen wachsen lassen sowie in bislang 18 Verfahren dafür gesorgt, dass maßgebliche Verbesserungen, Vereinfachungen oder Kostenreduzierungen in geplanten Vorhaben der Landesregierung umgesetzt wurden.

Michael Czupalla ist der Vorsitzende des einzigen NKR in einem Bundesland, der von der Sächsischen Landesregierung eingesetzt und im Justizministerium angesiedelt wurde. Der NKR-Sachsen behandelt landesspezifische Gesetzgebungsverfahren und orientiert sich stark an den Impulsen und Erfahrungen des Bundes-NKRs. Ziel ist es, die Kosten neuer Regelungen für Bürger, Unternehmer und Verwaltung transparent darzustellen. Dabei nimmt die Bürgerkommunikation durch das jeweilige Ministerium einen hohen Stellenwert im Kontext des erfolgreichen Bürokratieabbaus ein, eine Erfahrung, die der frühere Landrat bei der Verwaltungs- und Gebietsreform in Sachsen gemacht hat und in sein neues Amt einbringt.

Eberhard Wurster, Abteilungsleiter im Ministerium für Inneres, Migration und Digitalisierung Baden-Württemberg, betonte, dass der Bürokratieabbau dem Innenministerium in Baden-Württemberg obliegt, und weist zunächst auf organisch gewachsene Bürokratieabbaustrukturen seit den 1980er-Jahren hin. In Baden-Württemberg wird ein umfassendes Verständnis der Verwaltungsarbeit als essentieller Pfeiler des Rechtsstaates gepflegt, an der sich Bürokratieabbau zu orientieren habe. Bei allen Bürokratieabbaubestrebungen ist eine Balance zwischen der Effizienz der Verwaltung und der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit zu wahren. Die Notwendigkeit klarer Entscheidungs- und Verantwortungsstrukturen ist essentiell für funktionierendes Verwaltungshandeln und mögliche Erfüllungsaufwandsbegrenzungen.

Die Kooperation zwischen den Verwaltungs- und Evaluationsstellen hat hohe Bedeutung und die Rückendeckung durch die politische Führung (stilbildend die Vorbildfunktion des früheren Ministerpräsidenten Lothar Späth) ist auch auf Länderebene unabdingbar für dieses Thema. Wesentliche Elemente sind seit der Ära Späth die Befristung untergesetzlicher Normen und eine die Entscheidungswege verkürzende Zeichnungsregelung; die Person, die die Entscheidung wesentlich vorbereitet unterschreibt in der Regel. Neu hinzugekommen ist der obligatorische sogenannte Nachhaltigkeitscheck, der u. a. eine Wirtschaftlichkeitsprüfung, eine Prüfung der Bürokratieauswirkung und den Nachweis der E-Government-Eignung der gewählten Verfahren beinhaltet. Die geplanten Normen sind mit diesem Nachweis der Stelle für Bürokratieabbau vorzulegen.

Barbara Richstein MdL aus Brandenburg erwähnt das Standarderprobungsgesetz aus dem Jahr 2006, das als Mittel zur Erprobung von Maßnahmen zum Bürokratieabbau auf Kommunalebene mit einer Laufzeit von 15 Jahren bis 2021 eingeführt wurde, aber durch die Landesregierung nicht verfolgt werde. Das komme u.a. auch darin zum Ausdruck, dass die Internetseite zum Thema seit 2009 nicht mehr aktualisiert worden sei. Viel deutet darauf hin, dass die Gesetzesfolgekostenabschätzung bislang keine Anwendung findet und großer Nachholbedarf in Fragen der Gestaltung effizienter Verwaltungsstrukturen in Brandenburg besteht. Das Thema E-Government kann dabei helfen, diesen Rückstand aufzuholen, dafür sind aber Kommunikationsschnittstellen der verschiedenen Ebenen und Behörden verwaltungsübergreifend abzustimmen. Die vorhandenen Einsparpotentiale treten aber häufig in Konflikt zu Erwägungen des Datenschutzes, der zudem bundesweit nicht einheitlich gehandhabt werde.

Dr. Hans-Dieter Holtzmann, Leiter des Public Sektor der Deutschen Bank beschrieb aus Sicht eines Beratungsunternehmens die Fortschritte und Engpässe beim Bürokratieabbau. Bürokratieabbau darf nicht zu Kontrollverlust oder Knappheit beim staatlichen Handeln führen, er sieht Potential vor allem in einem funktionierenden Verwaltungsföderalismus, der Quantifizierungs- und Optimierungstendenzen besser zutage fördern kann. Herausragende Bedeutung hat das Effizienzpotential des E-Governments, hier ist mehr erforderlich als eine Homepage ins Netz zu stellen. Aber sowohl aus Sicht der Nutzer als auch der Verwaltung bestehen Effizienz- und Transparenzmöglichkeiten. Einschränkend spricht er allerdings darüber, dass es bisher an der Nutzung der Angebote durch die Bürger fehle. Hier muss der Staat besser kommunizieren und die Nutzungsbarrieren und -widersprüche abbauen.

Zum Abschluss reagierte Dr. Johannes Ludewig auf einzelne Themen der Podiumsdiskussion. Er vertritt im E-Government Bereich einen Top-Down Ansatz, der eine einheitliche Anwendung in allen Behörden ermögliche und nennt das Vorbild Österreich. Er sieht einerseits den Vorteil, einen roten Faden in der E-Government Entwicklung in Deutschland sicherzustellen und andererseits essentielle Entwicklungsimpulse durch zentral gesteuerte Initiativen zu setzen. Von Seiten der Ländervertreter wird kritisch angemerkt, dass dieser nachvollziehbare Ansatz nicht dazu führen dürfe, bestehende Verwaltungskooperation innerhalb und zwischen den Ländern zu zerstören und die Entfaltung dezentraler subsidiärer Lösungen zu unterbinden. Vielmehr bedürfe es vor allem eines besseren Austausches über die gemachten Erfahrungen auf allen staatlichen Ebenen, denn der Bund habe hier bislang keine Vorreiterrolle inne.

Am Nachmittag wurde die Tagung mit zwei Werkstattberichten aus Wissenschaft und Praxis abgeschlossen. Professor Dr. Volker Wittberg, von der FHM und Dr. Bernhard Gibis von der Kassenärztlichen Bundesvereinigung stellten den Bürokratieindexes (BIX) 2016 vor, der die Abbildung der Bürokratiekosten in den Praxen der niedergelassenen Ärzte ermöglicht. Der BIX ist im Zeitraum von 2013-2016 um knapp fünf Index-Punkte gesunken, was zu einer bundesweiten Entlastung der Praxen von etwa 2 Mio. Stunden für bürokratische Arbeit führt. Betrachtungsgegenstand sind Informationspflichten aus Regelungen der Selbstverwaltung. Dr. Bernhard Gibis plädiert für die Definition klarer Bürokratieabbauziele und die Sicherstellung ihrer Umsetzbarkeit und spricht sich für die feste Implementierung von ex ante Messungen als standardisierte Informationsform aus. Erschreckend sei, dass viele junge Ärzte erklärten, aufgrund von Bürokratiepflichten keine Selbständigkeit anzustreben.

Notar und Rechtsanwalt Dr. Manfred Rack stellte ein selbst entwickeltes IT-basiertes Compliance Management System für die Pflichten der Geschäftsführung in Industriebetrieben vor. Unternehmen weisen einen hohen Erfüllungsaufwand für Compliance auf, die durch Rechtspflichten vorgegeben werden. Insgesamt gibt es 14.000 Rechtsnormen, die je nach Betrieb durch die Geschäftsführung ausgewählt, angewandt und auf die Mitarbeiter delegiert werden. Das führt zu einem hohen Kostenaufwand, in einer vorgestellten Fallstudie des Unternehmens GKM in Offenbach bedeutet dies ca. 3,6% des Jahresumsatzes als Rechtsaufwendungen zur Erfüllung der Rechtspflichten. Kleine und mittlere Unternehmen sind dadurch besonders belastet. Hilfreich für die Reduzierung der Kosten für den Erfüllungsaufwand sind Digitalisierungs-Ansätze (Legal-Tech), die Vermeidung von Leerkosten (Standardisierung, Netzwerkeffekte, Null-Grenzkosten) sowie automatisiert aktualisierte Datenbanken. Außerdem sind sie ein verlässliches Mittel zur Standardisierung des Pflichtenmanagements und zur Einhaltung der Rechtspflichten (digitales Gedächtnis und digitaler Filter).

Zusammenfassung:

  • Fachtagung behandelt multiperspektivisch den Prozess des Bürokratieabbaus;

  • relevante Akteure unterschiedlicher Verwaltungsebenen und des Bürokratieabbauprozesses werden vorgestellt und in einen Diskurs verwickelt, um den Status quo zu ermitteln und Zukunftsperspektiven auszudiskutieren;

  • es ist festzustellen, dass auf Länderebene eine starke Disparität in Fragen der Umsetzung von Bürokratieabbaumaßnahmen besteht;

  • die Digitalisierung nimmt eine wichtige Stellung als zukunftsgestaltende Technologie in der Verwaltungsarbeit ein;

  • dabei wird der Ausbau und die Integration von E-Governmentstrukturen auf Länder- und Bundesebene eine entscheidende Rolle spielen, die jedoch zurzeit in ihrer Konnektivität und ihrem Angebotsvolumen unzulänglich sind;
  • am Beispiel des Compliance-Managements werden neue Techniken zur Aufwands- und Kostenreduktion im Bereich der Rechtspflichtenerfüllung vorgestellt.

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Matthias Schäfer

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