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Möglichkeiten und Grenzen der Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik im Kampf gegen den Terrorismus

autori Daniela Senk, Thomas Eichacker
Seit den verheerenden Terroranschlägen in New York und Washington, sind in Europa eine Fülle außenpolitischer Maßnahmen erfolgt. Neben den bilateralen Aktivitäten ihrer Mitgliedstaaten, hat auch die Europäische Union Flagge gezeigt.

Für den Laien stellt sich dabei die Frage nach den konkreten Instrumenten, welche der EU zur Verfügung stehen, um auf die Herausforderung, die sich aus dem 11. September ergeben haben, zu reagieren.

Der Rat "Allgemeine Angelegenheiten" der Außenminister der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, übermittelte dem informellen Gipfel von Gent am 17. Oktober 2001 einen sogenannten "Routenplan", in welchem alle von den unterschiedlichen Ratsformationen der EU im Kampf gegen den Terrorismus eingeleiteten Maßnahmen, insgesamt 63, aufgeführt sind. Diese Maßnahmen betreffen folgende Bereiche europäischer Politik: Außenbeziehungen, Justiz- und Innenpolitik, Wirtschafts- und Finanzpolitik sowie Verkehrspolitik.

Im Folgenden werden - neben den außenpolitischen Instrumenten der EU - auf der Grundlage der im Routenplan aufgeführten Maßnahmen ebenfalls die wichtigsten inhaltlichen Schwerpunkte der bisherigen europäischen Aktivitäten dargestellt und kritisch beleuchtet.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP): Außendarstellung der EU

Doch zunächst soll ein Blick auf das System der personellen Außendarstellung der Union geworfen werden. Wer vertritt die EU nach außen?

Ganz allgemein wird die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) offiziell durch einen Repräsentanten des Mitgliedstaates wahrgenommen, welcher gerade den Vorsitz der Europäischen Union inne hat. Fallweise wird auch ein Repräsentant der nachfolgenden Ratspräsidentschaft dazugebeten. Um bei den halbjährlich wechselnden Vorsitzen eine gewisse personelle Kontinuität auf der internationalen Bühne zu gewährleisten, wird häufig der Generalsekretär des Rates in der Funktion des Hohen Vertreters für die GASP hinzugezogen. Die Kohärenz mit den Politiken der EU soll durch die zusätzliche Miteinbeziehung der Europäischen Kommission gewahrt werden. Man spricht hierbei von der europäischen Troika, welche die EU bei gemeinsamen Missionen vertritt. Trotz der Bezeichnung kann es vorkommen, dass die "Troika" aus vier Personen besteht. Die personelle Besetzung der Troika variiert je nach Anlass und Bedeutung ihres Einsatzes.

Die Europäische Union begann ihre außenpolitische Mission nach den Anschlägen folgerichtig mit einer bereits geplanten Reise in die Vereinigten Staaten. Eine Troika, bestehend aus dem belgischen Regierungschef Verhofstadt (aktuelle Präsidentschaft), dem spanischen Regierungschef Aznar (nachfolgende Präsidentschaft) sowie dem Präsidenten der Europäischen Kommission, Romano Prodi, traf den amerikanischen Präsidenten George Bush. Auf "Arbeitsebene" kamen der belgische Außenminister, Louis Michel, der Hohe Vertreter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, sowie der EU-Kommissar für Außenbeziehungen, Chris Patten, am 20. September mit dem US-Außenminister, Colin Powell, zusammen. Diese Besuche zielten vor allem darauf ab, der USA die völlige Solidarität der Europäischen Union zuzusichern.

Nach Beauftragung durch den Europäischen Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs vom 21. September, führte die Troika Michel, Solana und Patten eine Rundreise in Schlüssel-Länder des Nahen Ostens durch, um mit den dortigen Regierungen die Lage nach den Terroranschlägen zu beraten und die Position der EU deutlich zu machen.

Probleme in der Außendarstellung - wer ist der Ansprechpartner?

Im Anschluss an die Nahost-Reise der Troika, sprach der belgische Außenminister Louis Michel davon, dass die EU ihre Verantwortung wahrgenommen und ihre kollektive Führung unter Beweis gestellt habe. Die Mission sei in allen besuchten Ländern positiv gewertet worden, so Michel weiter. Das Symbol, die Einbeziehung der arabischen Welt in den Kampf gegen den Terror, sei von allen Seiten verstanden und begrüßt worden.

Dieses Eigenlob für die Wirksamkeit und Bedeutung der Troika der Europäischen Union ist zum Teil sicherlich berechtigt, jedoch kann es nicht über die Grundprobleme der gegenwärtigen Außendarstellung der EU hinwegtäuschen.

Da ist zum einen die Konzeption der Troika selbst. Durch die Einbindung dreier Akteure aus den verschiedenen Institutionen soll sichergestellt werden, dass ihre gemeinsamen Erklärungen auch tatsächlich die Meinung der 15 Mitgliedstaaten widerspiegeln.

Dennoch haben Missionen dieser Dreierkonstellation den gravierenden Nachteil, dass der Vertreter des Drittlandes oft nicht weiß, wer denn nun eigentlich sein europäischer Ansprechpartner ist. Wir erinnern uns an die berühmte Frage Henry Kissingers, wen er in Europa anrufen solle, wenn er ein Problem habe. Auch heute kann die EU zu dieser Frage keine abschließende Antwort geben.

Dazu kommt, dass die Stärke der Stellung des Hohen Vertreter stets davon abhängt, wie stark der Vertreter des Vorsitzes die Rolle des Sprechers der Union für sich beansprucht. So trägt diese Dreierdelegation oft eher zur Verwirrung bei, anstatt als starke, einige Stimme Europas wahrgenommen zu werden.

Als ebenfalls problematisch hat sich die Tatsache herausgestellt, dass die Einzelstaaten auf dem selben Gebiet parallel zur Union tätig sein können, und diese Tätigkeit oftmals noch nicht einmal mit der Troika-Mission abstimmen. So kommt es immer wieder vor, dass Vertreter der Mitgliedsstaaten diplomatische Missionen in Drittländer unternehmen, noch bevor oder sogar während die EU-Troika dort in gleicher Sache tätig ist. Dies schwächt die Position der EU-Mission erheblich, stört sie teilweise und vergrößert bei den Regierungen der Drittstaaten die Unsicherheit, mit wem man sprechen muss weiter. Sollte man sich etwa doch am besten gleich an die Regierungen der wichtigsten Mitgliedstaaten wenden ? Diese Probleme traten auch in der jetzigen Krise auf. Gleichzeitig mit der EU-Troika sprachen auch der deutsche Kanzler sowie sein Außenminister in den USA vor.

Es sind viele Vorschläge im Umlauf, wie man diese Situation verbessern könnte. Aus EU-Kreisen ist allerdings auch zu hören, dass man schon sehr viel mit der optimalen Ausnutzung der vorhandenen Strukturen erreichen könnte. So sei daran zu denken, die Rolle des Hohen Vertreters zu stärken, indem man ihn öfter zu selbstständigen Missionen ermächtigt, wie dies etwa in Mazedonien der Fall war. Auch eine bessere Abstimmung der EU-Missionen mit denen der Mitgliedstaaten sei von Nöten. Dadurch sei eine höhere Effizienz der EU-Außenpolitik zu bewirken, ohne die Verträge ändern zu müssen.

Knackpunkt: GASP

Die Leitlinien und Strategien der GASP, welche in der Rats-Zusammensetzung der Außenminister formuliert werden, werden vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs einstimmig beschlossen. Die zur Verfügung stehenden Instrumente sind Aktionen und Standpunkte sowie Beschlüsse oder einfache Erklärungen, welche im Normalfall einstimmig beschlossen werden.

Die GASP ist sehr stark intergouvernemental geprägt. Die Einzelstaaten spielen über den Europäischen Rat und den Rat der EU eine große Rolle. Mehrheitsentscheidungen sind nur begrenzt möglich, und selbst wo es sie gibt, hat jeder Staat das Recht, aus wichtigen innenpolitischen Gründen ein Veto einzulegen. Zudem können die Einzelstaaten parallel zur Union Außenpolitik betreiben, solange sie nicht bindenden Entscheidungen im Bereich der GASP widerspricht. In der Wahrnehmung wirkt die europäische Außenpolitik dadurch heterogen.

Nach dem Terrorakt am 11. September hat die Europäische Union als ganzes ihre Solidarität mit den Vereinigten Staaten von Amerika bekundet. Doch eine konkrete - und öffentlichkeitswirksame - militärische Unterstützung wurde bisher nur durch einige Mitgliedsstaaten, allen voran England, erbracht. Dadurch entsteht - trotz der bereits durchgeführten Maßnahmen der EU in vielen Bereichen der Terrorbekämpfung - nach außen der Eindruck, dass die Europäische Union nur redet doch nicht handelt.

Des weiteren scheint sich innerhalb der EU der Graben zwischen den großen Mitgliedstaaten, als handelnde weltpolitische Akteure, und den kleinen Mitgliedstaaten zu vertiefen. Bester Beweis war die Einladung nach London, welche der britische Premier Tony Blair an Deutschland und Frankreich ausgesprochen hatte, um über die militärischen Aspekte des Einsatzes in Afghanistan zu diskutieren. Diese Runde der "großen drei" England, Deutschland und Frankreich, hatte bereits vor dem informellen Gipfel in Gent exklusiv getagt und bei den anderen europäischen Partner, die sich ausgeschlossen fühlten, für Verärgerung gesorgt. Dieses von Blair am 4. November ausgerichtete Treffen brachte ebenfalls - diesmal bereits im Vorfeld - Ärger. Letztendlich musste Blair vier weitere europäische Regierungsvertreter, Berlusconi, Aznar, Verhofstadt und Kok, sowie den Hohen Vertreter der europäischen Außenpolitik, Solana, ebenfalls einladen.

Die acht Zaungäste, Österreich, Schweden, Finnland, Irland, Luxemburg, Dänemark, Griechenland und Portugal, welche nicht an dem Treffen teilnehmen durften, haben am 8. November, durch den österreichischen Kanzler Schüssel, eine Demarche an den belgischen Regierungschef Verhofstadt überbringen lassen, in welcher sie gegen diesen Vorgang protestierten. Der europäische Gedanke, so Schüssel an Verhofstadt, sei durch dieses Treffen unterminiert worden.

Außenbeziehungen der EU - Der Dialog mit der islamischen Welt

An konkreten Vorhaben der EU im Bereich der Außenpolitik, ist die grundlegende Verstärkung des europäischen Dialogs mit den Staaten der islamischen Welt zu nennen. Laut Louis Michel war die Troika-Mission in den Nahen Osten erst der Startschuss für einen dauerhaften Prozess. Der islamischen Welt soll damit nicht nur symbolisch die Hand gereicht werden, es sollen vor allem die Ursachen des Terrorismus nachhaltig bekämpft werden.

Es werden neue Partnerschaften angedacht, bestehende sollen weiter verstärkt werden. Laut Ratsbeschluss ist geplant, den politischen Dialog mit Pakistan zu verstärken sowie ein schon lange geplantes Kooperationsabkommen der dritten Generation, welches aufgrund von Atomtests in Pakistan ins Stocken geriet, endlich umzusetzen. Die Beratungen hinsichtlich der Aushandlung eines Handels- und Kooperationsabkommens mit dem Iran sollen ebenfalls eine neue Dynamik erhalten. Sowohl mit Indien - das zweite Gipfeltreffen EU/Indien ist für den 23. November geplant- als auch mit den Staaten Zentral- und Mittelasiens - geplant ist eine gemeinsame Konferenz am 13. und 14. Dezember 2001- werden engere Beziehungen angestrebt.

Auch zum Kooperationsrat der Golf-Staaten (in welchem Saudi-Arabien, Kuwait, Bahrain, Katar, die Vereinigten Arabischen Emirate sowie Oman vertreten sind) pflegt die EU bereits seit längerem offizielle Beziehungen. Die bereits seit einiger Zeit laufenden Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen dieser Staaten mit der EU, werden gegenwärtig - auf der Basis eines neuen Mandats - intensiviert.

Der 1995 begonnene Barcelona-Prozess, der einen Transfer von ungefähr einer Mrd. Euro an EU-Geldern pro Jahr für die betroffenen 12 Mittelmeeranrainerstaaten vorsieht, soll ebenfalls weiter intensiviert werden, bietet er doch ein einzigartiges Instrument des Dialogs mit weiten Teilen des Nahen Ostens. So fand am 5. und 6. November in Brüssel eine informelle EU-Mittelmeerkonferenz statt, deren eigentliches Ziel die Überprüfung des sogenannten Barcelona-Prozesses war. Geprägt wurde die Veranstaltung jedoch - nicht zuletzt aufgrund der Anwesenheit von Shimon Peres und Yassir Arafat - durch die Themen Friedensprozess im Nahen Osten und Bekämpfung des Terrorismus. Dieser Prozess, dessen letztendliches Ziel eine Freihandelszone mit der EU ist, bezieht neben den wirtschaftlichen auch zahlreiche andere Themenfelder, wie etwa die Zivilgesellschaft, Kulturaustausch oder Umweltschutz, mit ein.

Konkrete Kooperationsabkommen der EU gibt es in der Region bereits mit Marokko, Tunesien, Jordanien, Israel, Ägypten und Palästina.

Es soll nicht vergessen werden, dass die EU ebenfalls die Bereitstellung von 316 Millionen Euro im Rahmen eines humanitären Hilfsprogramms für afghanische Flüchtlinge beschlossen hat. Ein europäisches Aktionsprogramm für Afghanistan im Falle des Sturzes der Taliban wird bereits intensiv geplant.

Das Instrumentarium der EU-Außenbeziehungen

Der Europäischen Union stehen für ihre Pläne im Nahen Osten wichtige Instrumente zur Verfügung. Das wichtigste Instrument ist die Handelspolitik. Die vertragliche Handelspolitik umfasst Regelungen des Handels, die auf vertraglichen Übereinkünften der EG mit Drittstaaten basieren, wie Handelsabkommen mit Einzelstaaten oder Abkommen im Rahmen der Welthandelsorganisation. An nichtvertraglichen Maßnahmen verfügt sie über gemeinsame Ein- und Ausfuhrregelungen, Schutzmaßnahmen gegen unerlaubte Handelspraktiken oder auch außenpolitische motivierte Handelsverbote, wenn dies im Bereich der GASP beschlossen wird.

Eng mit der Handelspolitik verknüpft, ist die europäische Assoziierungspolitik, im Rahmen derer die EG engere Beziehungen zu Staaten oder Staatengruppen aufnehmen kann. Beispiele hierfür sind das Abkommen mit der Türkei oder mit den AKP-Staaten (Afrika, Karibik, Pazifik). Hierbei können sowohl entwicklungspolitische als auch wirtschaftspolitische Erwägungen im Vordergrund stehen. Bei neueren Assoziierungsabkommen ist die Anerkennung von Demokratie und Menschenrechten in den Unterzeichnerstaaten Vorbedingung. Fernziel der meisten dieser Abkommen ist eine Freihandelszone mit der EU.

Mit dieser Politik eng verbunden ist der dritte Schwerpunkt, die europäische Entwicklungspolitik. Neben Assoziierungsabkommen mit entwicklungspolitischem Schwerpunkt kann die Gemeinschaft hilfsbedürftige Länger und Regionen mit Finanzhilfe, Katastrophen- und Nahrungsmittelhilfe sowie handelstechnischen Vorzügen unterstützen.

Im Gegensatz zur GASP, sind die Instrumente der Handelspolitik weitgehend vergemeinschaftet, was bedeutet, dass die Einzelstaaten in diesen Bereichen nur noch mit spezieller Ermächtigung tätig werden dürfen. Hier spielt die Gemeinschaft als eine der größten Handelsmächte der Erde und bedeutendster Geldgeber in Sachen Entwicklungszusammenarbeit weltweit eine starke Rolle.

In der Tat scheint die Union erhebliche Einflussmöglichkeiten zu haben, da die Drohung mit wirtschaftlichen Strafmaßnahmen bei Unterstützung von Terroristen bzw. das Angebot wirtschaftlicher Zusammenarbeit bei "Wohlverhalten" seitens der EU angesichts ihrer wirtschaftlichen Macht eine gewisse Glaubwürdigkeit besitzt.

Hierbei hat die EU den nicht zu unterschätzenden Vorteil, zu einigen Staaten im Nahen Osten weit bessere Beziehungen zu haben als die USA. Sie kann also einen konstruktiven Beitrag zur Festigung der Anti-Terror-Allianz erbringen, der den Amerikanern viel schwerer fallen würde. Diese Situation könnte tatsächlich zu einem größerem weltpolitischem Gewicht der EU führen, vorausgesetzt sie weiß ihr Gewicht geschlossen und einig einzusetzen.

Kooperation in der Terrorbekämpfung

Ein weiterer Schwerpunkt der EU-Politik des letzten Monats war die verstärkte Terrorismusbekämpfung. Im Innen- und Justizpolitischen Bereich der Europäischen Union, hat der Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs am 21. September in Brüssel, eine Reihe von Maßnahmen gegen Terrorismus vorangetrieben bzw. auf den Weg gebracht, welche vor allem die Optimierung vorhandener, aber auch die Schaffung neuer justizpolitischer Instrumente (Beispiel: Europäischer Haftbefehl) zum Ziel haben. Obwohl dieser Bereich rein formal nicht der Außenpolitik im eigentlichen Sinne zuzuordnen ist, gab es doch Entwicklungen mit gewisser außenpolitischer Relevanz.

So sind konkrete Rechtshilfe- und weitere Kooperationsabkommen, vor allem im Bereich Justiz- und Polizeibehörden, mit den USA beschlossen worden. In diesem Zusammenhang hat auch die europäische Polizeibehörde Europol eine Stärkung erfahren. Europol wird, laut Beschlusslage, zusätzlich ein Terrorismus-Spezialteam aufbauen, welches das Hauptaugenmerk auf eine enge Zusammenarbeit mit den betroffenen US-Behörden richten soll. Geplant ist ebenfalls eine EU-interne Stärkung der Zusammenarbeit der Nachrichtendienste, die auf die Zusammenarbeit mit den USA ausgedehnt wird

Leider sind bereits einige Schwierigkeiten in der Zusammenarbeit zu vermelden: Im Bereich des Rechtshilfeabkommen hat sich etwa das Problem der Auslieferung verdächtiger Personen herauskristallisiert. Im Hinblick auf die noch bestehende Todesstrafe in den USA, lehnt die EU bisher Auslieferungen ab, wenn den Betroffenen die Todesstrafe drohen könnte. In diesem Fall befindet man sich gegenwärtig in einer Blockadesituation, da die EU -trotz guten Willens- von ihrer Haltung nicht abrücken will, während die USA einen Verzicht auf die Todesstrafe nicht garantieren mag

Die Trockenlegung der Finanzen terroristischer Organisationen ist ein weiterer Aktionsbereich, in welchem die Finanzminister der Fünfzehn im sogenannten Ecofin-Rat konkrete europäische Vorgehensweisen definiert haben. Auch hier steht die Zusammenarbeit mit den USA im Vordergrund.

Die für den europäischen Bürger merkbaren Maßnahmen gegen den Terrorismus betreffen vor allem die Erhöhung der Sicherheit im Transportwesen, vor allem im Flugverkehr. Die Verstärkung der europäischen Sicherheitsnormen in den Flughäfen und an Bord der Flugzeuge schreiben etwa die Kontrolle und Weiterverfolgung des Gepäcks im Gepäckraum oder auch die Kontrolle des Zugangs zu den empfindlichen Bereichen der Flughäfen und zu den Flugzeugen vor. Übergreifend ist eine Qualitätskontrolle der Sicherheitsmassnahmen aller Mitgliedstaaten geplant.

Fazit

Nach den Anschläge vom 11. September ist der politische Umorientierungsprozess innerhalb der Europäischen Union in vollem Gange. Die Zahl der Aktivitäten ist beachtlich und die Ziele ehrgeizig.

Vor allem ist die Interdisziplinarität des europäischen Handelns auffällig. In beeindruckender Weise betreffen die Aktivitäten der Europäischen Union alle Bereiche ihres Rechts: sowohl die sog. intergouvernementalen Teile, als auch den vergemeinschafteten Teil. Die Missionen der Troika sollen durch Aktivitäten im Bereich der wirtschaftlichen Außenbeziehungen unterstützt werden. Die Terrorismusbekämpfung geht Hand in Hand mit finanztechnischen Maßnahmen zur Austrocknung der Geldquellen des Terrors. Die Beschleunigung der Schaffung eines gemeinsamen Raums der Sicherheit und des Rechts erfolgt im Einklang mit dem außenpolitischen Willen, eine dauerhafte weltweite Bekämpfung des Terrorismus zu erreichen.

Zwar wurden schon früher Maßnahmen der einen durch Mittel der anderen Teile flankiert. Aber, so ist aus EU-Kreisen zu hören, es scheint sich auch in den Köpfen die Erkenntnis durchzusetzen, dass es Sinn ergibt, von dieser Option in Zukunft weitaus stärker Gebrauch zu machen. Die Notwendigkeit einer optimalen Verknüpfung verschiedener Politikbereiche scheint zu den Lehren zu gehören, welche aus der derzeitigen Krise gezogen werden.

Doch nach wie vor ist es innerhalb der Europäischen Union schwierig, die nationalen Außenpolitiken der 15 Mitgliedstaaten nach außen hin glaubwürdig zu kombinieren. Die konsequente Umsetzung einer sichtbaren Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik durch die Regierungschefs aller Mitgliedstaaten, der großen wie der kleinen, ist eine wichtige Herausforderung für die Europäische Union.

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Paul Linnarz

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Leiter des Auslandsbüros in Washington, D.C.

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Sankt Augustin Deutschland