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Währungspolitische Liberalisierung vor der Krise ?

autori Michael A. Lange

Überraschende Freigabe des Kurses der ägyptischen Währung

Ägypten bereitet sich jetzt offensichtlich auch währungspolitisch auf eine militärische Auseinandersetzung im Irak vor. Bereits die letzte Krise um den Irak - vor etwa 12 Jahren - war von der ägyptischen Regierung als Anlass genommen worden, einen Politikwandel in Richtung auf eine Liberalisierung der ägyptischen Wirtschaft durch strukturelle Reformen einzuleiten. Unterstützt durch einen Schuldenerlass in Milliardenhöhe für die Beteiligung des Landes an einer militärischen Allianz gegen den Irak, begann Ägypten sich auf eine neue Ära des welt-wirtschaftlichen Güteraustausches vorzubereiten. Grundlegend für den damaligen Politikwandel war die wachsende Realisierung, dass der Staat in einer sich globalisieren den Weltwirtschaft keine exklusive, direkte Kontrolle mehr über die wesentlichen ökonomische Variablen der eigenen Wirtschaft wie etwa Löhne, Preise, Produktionsstrukturen und -inhalte ausüben sollte. Vielmehr sollte eine Politik der wirtschaftlichen Öffnung und Liberalisierung im Zuge der zunehmenden Privatisierung der ägyptischen Industrie die wirtschaftliche Entwicklung des Landes in zunehmendem Masse dem freien Spiel der Marktkräfte überantworten.

Allerdings schloss der damals eingeleitete Politikwandel (noch) keine Liberalisierung der bis dahin praktizierten Währungs- bzw. Wechselkurspolitik, d.h. keine vollkommene Freigabe des bis dahin fixierten Wechselkurses der nationalen Währung ein, allerdings wurde der Wechselkurs der Landeswährung in regelmäßigen, kleinen Schritten den Devisenmarktentwicklungen angepasst. Zuletzt war der Kurs der ägyptische Währung zu Begin des Jahres 2001 im Verhältnis 4,50 zum US Dollar fixiert worden und durfte seitdem in einer Bandbreite von 3 Prozentpunkten um diesen Wert schwanken (managed crawling peg system).

Viele Beobachter sahen in dem Festhalten an einem der wenigen, übriggebliebenen diskretionären Bereiche nationaler ägyptischer Wirtschaftspolitik,eine Maßnahme zur Stabilisierung der Rahmenbedingungen der ägyptischen Wirtschaft. Die Regierung wollte den schon mit den anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen oft überforderten ägyptischen Bürger keinen weiteren Risiken aussetzen, zumal man in dieser Phase (noch) über ein beruhigendes Polster an ausländischen Devisenreserven verfügte.

Der Wert bzw. die Kaufkraft der eigenen Währung ist schließlich einer der wenigen wirtschaftlichen Indikatoren, den nahezu jedes wirtschaftlich noch so ungebildete ägyptische Wirtschaftssubjekt einzuschätzen vermag. Dabei neigt dieses Wirtschaftssubjekt oft dazu, zu glauben, die relative Stärke der eigenen Währung wäre ein Beleg für die Stärke einer nationalen Wirtschaft bzw. womöglich sogar ein Indiz für eine erfolgreiche Wirtschaftpolitik der jeweils amtierenden Regierung.

Der Stolz über die eigene, vermeintlich stabile Währung stand außerdem einem, vor allem von der linken Opposition angesichts der eingeleiteten Privatisierungsmaßnahmen immer wieder an die Wand gemalten „Ausverkauf des nationalen Erbes“ entgegen. Dadurch wurde dem ägyptischen Bürger die Illusion vermittelt, dass die gegenüber wichtigen ausländischen Währungen stabile bzw. stabil gehaltene und gegenüber der inzwischen schwächelnden, neuen europäischen Gemeinschaftswährungen (Euro) sogar aufgewertete eigene Währung bereits als ein Indiz für den Erfolg der eingeleiteten wirtschaftlichen Restrukturierungsmaßnahmen gewertet werden könne.

Ökonomen mahnen unter diesen Umständen oft vergeblich davor, dass fixierte Wechselkurse tendenziell kurz- bis mittelfristig zu einer Fehlallokation der Produktionsfaktoren und damit langfristig der Produktionsstrukturen führen. Am Beispiel Ägyptens wurde genau diese Fehlallokation in den neunziger Jahren an einem aufgeblähten Importmarkt sichtbar, auf dem relativ (zu) billige Importwaren auf eine wachsende Konsumnachfrage trafen. Manche politische Beobachter mögen noch Verständnis gehabt haben, dass die Staatsführung der ägyptischen Bevölkerung in einer politisch schwierigen Phase nicht noch mehr Opfer aufbürden wollte, damit sie stattdessen in einem „Konsumrausch“ die langfristigen politischen Probleme des Landes vergisst. Auf Dauer war eine solche Politik jedoch nicht aufrechtzuerhalten, zumal sich die Devisensituation des Landes nach den großzügigen Spenden bzw. Schuldenerlassen der verschiedenen Geberstaaten in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre langsam aber spürbar zu verschlechtern begann.

Die ägyptische Regierung sah sich gezwungen, immer höhere Beträge an Devisen (-reserven) aufzuwenden, um den unter wachsenden Druck geratenen Wechselkurs der Landswährung zu stützen, was zu wachsenden Devisenengpässen und schließlich auch zu Problemen bei der Ruckzahlung internationaler Verbindlichkeiten führte.

Unsicherere Devisenquellen nach Terroranschlägen

Nach den Ereignissen vom 11. September 2001 und dem folgenden abermaligen Wegbrechen der bis dahin verlässlichen Deviseneinnahmen (Tourismus etc.) war wiederum deutlich geworden, dass die Fähigkeit, Devisen durch entsprechende Exporte selbst zu erwirtschaften auf Grund der weitaus größeren Möglichkeiten, Geld im Tourismus und im Importgeschäft zu verdienen, in einer Weise vernachlässigt worden war, die die Regierung zum Handeln bewegte.

Anzeichen dafür, dass es so nicht weitergehen konnte, gab es spätestens, als die ägyptische Regierung Veränderungen in der Verantwortlichkeit der Zentralbank für die Wechselkurspolitik einleitete und im Rahmen einer Kampagne mit deutlichen Slogans die dringende Notwendigkeit, die eigene Exportfähigkeit zu steigern, betonte. Man entzog die Wechselkurspolitik der Verantwortung des Finanzministers und damit der ägyptischen Regierung und machte sie zur Chefsache, d.h. man übertrug die administrative Verantwortung dem neu ernannten, jetzt unabhängigeren Notenbankchef und die politische Verantwortung bzw. alleinige Entscheidungskompetenz dem Staatspräsidenten. Man sprach ab sofort gar vom Export als einer „Überlebensfrage“ der ägyptische Wirtschaft und befasste das Wirtschaftskabinett nahezu ausschließlich damit, Wege zu finden, die ägyptische Exportfähigkeit zu mobilisieren und neue Exportmärkte zu identifizieren. Die Regierung hatte schließlich realisiert, dass die traditionellen Devisenbringer Ägyptens zu stark von externen Faktoren abhängig waren.

Mit der Verschlechterung der politischen Lage im Nahen Osten, angesichts eines ungelösten Irakkonflikts war in den vergangenen Monaten absehbar geworden, dass die externen Risiken für die ägyptischen Devisenquellen und damit für die traditionelle Wechselkurspolitik immer größer wurden. Zwar gab es weiterhin interessierte Kreise, die aus der wachsenden Devisenknappheit ihren ganz persönlichen Nutzen zogen. Diese reichten von den in Fremdwährung hoch verschuldeten staatlichen und privaten Unternehme(r)n bis zu den über größere Devisenmengen verfügenden oder entscheidenden Bankern und Ministern. Es war jedoch absehbar, dass die ohnehin abgeschmolzenen ägyptischen Devisenreserven eine weitere externe Krise, wie etwa eine Irakintervention der Vereinigten Staaten nicht unbeschadet überstehen würden.

Devisenknappheit führt zum Parallelmarkt

Ägypten hätte sich die viele Probleme der letzten Monaten, darunter das neuerliche Entstehen eines Parallelmarktes für ausländische Devisen, ersparen können, wenn man sich früher zu einem entsprechenden Politikwechsel entschlossen hätte. Aber immer wieder schien es Gründe gegeben zu haben, welche eine entsprechende Entscheidung, wie sie dann schließlich gefallen ist, zum jeweiligen Zeitpunkt nicht hatten opportun erscheinen lassen. Zuerst war es die terroristische Herausforderung im eigenen Land, danach die Asienkrise, dann der Ausbruch der Intifada und schließlich die Ereignisse des 11. September. Gleichzeitig hatte sich die Regierung in ihren Bestreben, Gründe zu finden, weshalb sie diesen Schritt (jetzt) besser nicht vollziehen sollte, selbst isoliert. Wie konnte man jetzt eine Entscheidung fällen, wenn man bis dahin immer wieder die Auffassung vertreten hatte, eine Freigabe des ägyptischen Pfundes fördere die Inflation und schade deshalb vor allem den Armen.

Allerdings sah man sich mit der Tatsache konfrontiert, dass am offiziellen Devisenmarkt nahezu keine Devisen mehr angeboten wurden und sich ein stetig wachsender Parallelmarkt gebildet hatte, auf dem man Devisen nur zu einem ca. 20% über dem offiziellen Wechselkurs liegenden Preis erhalten konnte. Die zur weiteren erfolgversprechenden Privatisierung der ägyptischen Wirtschaft so notwendigen ausländischen Direktinvestitionen waren inzwischen in Erwartung einer immer unabweisbarer erscheinenden Wechselkursanpassung genauso zum Erliegen gekommen wie die Repatriierung von Gewinnen. Es fiel sowohl der ägyptischen Regierung wie auch den ägyptischen Importeuren immer schwerer, die notwendigen Devisen zur Realisierung von Importen aufzubringen. Da praktisch keine Devisen mehr am offiziellen Devisenmarkt angeboten wurden und die Regierung sich nun schlecht am illegalen Parallelmarkt mit den dringend benötigten Devisen versorgen konnte (wie etwa einige Unternehmer), lag der jetzt vollzogene Schritt nahe. Die Entscheidung schien unausweichlich, es galt nur noch einen passenden Zeitpunkt für die Verkündung dieses bedeutenden währungspolitischen Kurswechsels zu finden.

Timing der Bekanntgabe der Freigabe des Wechselkurses

Am 28. Januar 2003 war es schließlich so weit. Der ägyptische Premierminister Atef Ebeid wählte eine Rede aus Anlass der Eröffnung einer Wirtschaftskonferenz in Kairo zur Ankündigung dieses Kurswechsels und überließ es dem im Rahmen dieser Veranstaltung ebenfalls anwesenden Zentralbankgouverneur, in seinem sich anschließenden Redebeitrag den konsternierten Konferenzteilnehmern die näheren Hintergründe für diese Entscheidung der ägyptischen Regierung zu erläutern. Dabei war besonders interessant, dass das politische Sekretariat der Regierungspartei NDP unter Leitung des Sohnes des Staatspräsidenten, Gamal Mubarak, für diese Entscheidung verantwortlich gemacht wurde, obwohl sich dieser zum Zeitpunkt der Verkündung der Wechselkursfreigabe zu seinem ersten offiziellen Besuch in den Vereinigten Staaten aufhielt. Einige politische Beobachter sahen darin eine Vorsichtsmaßnahme für den Falle möglicher Überreaktionen der ägyptischen Bevölkerung. Auffällig war auch, dass die staatlich kontrollierte Presse eine kritische Auseinandersetzung mit dieser politischen Maßnahme kaum zuließ.

Nachdem der Kurs auf dem „Parallelmarkt“ über Wochen vor der Entscheidung etwa 20% höher gelegen hatte als der amtlich fixierte Kurs, war es keine Überraschung, dass sich der jetzt wieder frei am Markt bestimmte Wechselkurs der ägyptischen Währung gegenüber dem US$ von etwa 4,60 auf 5,35 und gegenüber dem Euro wegen der Wertsteigerungen des Euro gegenüber dem US Dollar sogar von etwa 4,70 auf 5,90 verschlechterte.

Gründe, den Kurswechsel jetzt zu vollziehen, hatte es einige gegeben. So war man angesichts der bevorstehenden Pilgersaison offensichtlich bestrebt, den Aderlass an Devisen zu begrenzen, und entschied sich jetzt für eine Freigabe. Dies erlaubte den zahlreichen Pilgern eine weniger komplizierte Finanzierung der Pilgerfahrten auf dem jetzt liberalisierten Devisenmarkt, allerdings zu höheren Kosten. Gleichzeitig drohte der Kurs der ägyptischen Währung auf dem Parallelmarkt anlässlich des befürchteten Golfkriegs unkontrolliert zu kollabieren, weshalb man auf diese Weise Vorsorge treffen wollte. Es war der ägyptischen Regierung offensichtlich klar, dass Ägypten bei Ausbruch militärischen Aktionen im Irak auf die in Scharm el Scheich im Februar 2002 in Aussicht gestellten Kredite angewiesen sein würde, welche nur nach Verabschiedung dieser, von den internationalen Finanzinstitutionen lange angemahnten währungspolitischen Maßnahmen erwartet werden konnten.

Die Entscheidung wurde in der ägyptischen Wirtschaft im Großen und Ganzen mit Wohlwollen und Zustimmung aufgenommen. Viele Bankenvertreter zeigten sich erleichtert, dass sie jetzt wieder offiziell in „das Devisengeschehen“ eingreifen konnten und auch die Weltbank und der IMF bekundeten Zustimmung, wobei abzuwarten bleibt, ob die ägyptische Regierung jetzt auch noch die Kraft besitzt, den anderen Forderungen dieser wichtigen internationalen Finanzinstitutionen nachzukommen und etwa das marode Zollwesen zu reformieren und die Privatisierung voranzubringen.

Risiken der Freigabe des Wechselkurses

Den Ökonomen unter den politischen Beobachtern in Ägypten war bewusst, dass dieser Schritt der ägyptischen Regierung mit Risiken verbunden war. Offensichtlich würde sich sowohl die Kaufkraft der ägyptischen Konsumenten verringern als auch die Inflation verstärken. Die gesunkene Kaufkraft bedeutete mit Blick auf den Weltmarkt eine verringerte Fähigkeit ägyptischer Konsumenten, Güter und Dienstleistungen zu importieren. Diese Entwicklung war jedoch faktisch bereits im Gange, seit im vergangenen Jahr das ägyptische Importvolumen von einem Wert in Höhe von 16,4 Mrd. US$ (2000-01) angesichts mangelnder Devisen auf einen Wert in Höhe von nur noch 14,6 Mrd. US$ (2001-02) zurückgegangen war.

Ein solcher Rückgang kann nicht in jeder Hinsicht als positiv gewertet werden, da es sich bei der Mehrzahl der importierten Waren um notwendige Vorprodukte für eine industrielle Weiterverarbeitung in Ägypten handeln. Der ägyptische industrielle Fertigungsbereich ist also negative betroffen. Die in Ägypten zu Endprodukten weiterverarbeiteten Güter werden zudem relativ teurer und auf den Gütermärkten der Region damit weniger konkurrenzfähig. Zu berücksichtigen sind auch die negativen Effekte einer Importsenkung auf die Zolleinnahmen der ägyptischen Regierung, da diese zu den wenigen sicheren bzw. regelmäßigen Einnahmen der Regierung gehören.

Negativ sind auch all jene betroffen, die in ausländischen Devisen verschuldet sind, wie natürlich vor allem der ägyptische Staat, aber auch ägyptische Importeure, die Lieferantenkredite eingegangen sind. Hier wird es notwendig sein den ägyptischen Unternehmen besondere Kreditlinien einzuräumen, die es ihnen ermöglichen, ihre jetzt relativ höheren Schulden abzutragen, ohne in Liquiditätsengpässe zu geraten.

Sorgen macht der ägyptischen Regierung natürlich vor allem die inzwischen bereits eingetretene Verteuerung von Importprodukten des täglichen Bedarfs wie etwa den subventionierten Grundnahrungsmitteln. Im Falle der Grundnahrungsmittel (Weizen, Reis Zucker etc.) empfiehlt es sich, die staatlichen Subventionen zu steigern, will man die Wechselkurs bedingten Steigerung der Importkosten nicht auf die Konsumenten abwälzen. Täte die ägyptische Regierung dies nicht, wären Preissteigerungen gerade im Bereich der Grundversorgung selbst für bedürftige Ägypter unausweichlich. Eine solche Politik würde aber, wie die Erfahrungen aus den siebziger Jahren gezeigt haben (Brotunruhen) die innere Sicherheit Ägyptens gefährden, weshalb die ägyptische Regierung gut beraten ist, die Preise für Grundnahrungsmittel im Wege angepasster Subventionen (zumindest vorübergehend) konstant zu halten.

Entsprechende Spielräume im Haushalt lassen sich im Wege der erwähnten Kreditlinien des IMF und der Weltbank vorübergehend sicher schaffen. Gleichzeitig darf man hoffen, dass die neue Liquidität am Markt die notwendigen Spielräume für Zinssenkungen schafft, wodurch einheimische Investitionen gefördert werden und auf diese Weise Wachstumseffekte gezeitigt werden können. Allerdings gelänge dies nur zu Lasten der Besitzer von Sparguthaben, die jetzt mit geringeren Guthabenzinsen Vorlieb nehmen müssen.

Anders sieht es bei Konsumgütern oder solchen Importwaren aus, die in den vergangenen Monaten wegen ihrer „künstlich“ niedrigen Preise durch eine exzessiv hohe Nachfrage gekennzeichnet waren. Hier ist zu erwarten, dass sich die Nachfrage nach solchen Gütern (Kleidung, Spielsachen) wieder auf inländische Produkte „zurückverlagert“, was der ägyptischen Industrie zugute kommen sollte. Allerdings kann auc h hier nicht ausgeschlossen werden, dass Händler die Chance nutzen werden, im allgemeinen Preissteigerungstrend auch bei solchen Waren, die nicht aus dem Ausland importiert worden sind, Preissteigerungen am Markt vorzunehmen. Dies könnte die bereits existierenden Inflationstendenzen sogar noch verschärfen. Die ägyptische Regierung hat solchen Händlern bereits mit Repressalien gedroht und davor gewarnt, die aktuelle Situation etwa mit Blick auf Lagerbestände zu ungerechtfertigten, unmittelbaren Preiserhöhungen zu nutzen.

Hoffnungen, dass die wachsende Aufmerksamkeit, welche der bevorstehende Golfkrieg beanspruchen wird, von den Auswirkungen dieser währungspolitischen Maßnahme zumindest teilweise ablenken wird, erscheinen dagegen trügerisch. Ausufernde Preiserhöhungen vor allem für Grundnahrungsmittel könnten die innere Stabilität des Regime durchaus erschüttern und zu Protesten der Bevölkerung führen.

Erste positive Reaktionen auf den „Floating-Beschluss“

Es gibt aber auch erste positive Reaktionen auf die jüngste politische Entscheidung der Regierung. Das Ende der faktischen Gleichzeitigkeit von zwei Preisen (Wechselkursen) für die ausländische Leitwährung US$ auf zwei getrennten Märkten erleichtert das Entscheiden der Wirtschaftssubjekte.

  • Es beendet die Probleme im Zoll- und Steuerwesen bei der Berechnung von Zollwerten und Handelsgewinnen, die aus der Differenz zwischen offiziellen und inoffiziellen, aber realen Einstandspreisen entstanden sind.
  • Der ägyptische Aktienmarkt ist ebenfalls aus seiner seit langem andauernden Phase der Stagnation erwacht und es haben sich bereits wieder die ersten ausländischen Investoren für Projekte in Ägypten interessiert. Diese waren über Monate dem ägyptischen Markt ferngeblieben, weil einfach zu unsicher war, ob bzw. wie sie ihre investierten Devisenbeträge wieder repatriieren konnten.
  • Beobachter erhoffen sich auch einen weiteren positiven Schub im ägyptischen Exportsektor, der durch die relative Verbilligung seiner Produkte auf den ausländischen Gütermärkten sich Wachstum bzw. eine Steigerung des Ausfuhren erhoffen darf. Hoffnungen knüpfen sich vor allem an den Export von Agrargütern, da diese ohne nennenswerte importierte Vorleistungen erzeugt werden und sicher auch von der anstehenden Ratifizierung des Freihandelsabkommens mit der EU profitieren werden. Allerdings müssen diesen Preiseffekten auch entsprechende Qualitätseffekte folgen, weil die Preiselastizität der Nachfrage nach Agrargütern bekanntlich ab einem bestimmten Preisniveau deutlich nachlässt und die Nachfrage dann stärker von der Produktqualität bestimmt wird.
Ob von diesen erwarteten Entwicklungen unmittelbar auch positive Auswirkungen auf den einheimischen Arbeitsmarkt ausgehen werden, bleibt jedoch abzuwarten. Viele Fachleute sind in diesem Fall eher skeptisch, da der Exportsektor weit weniger Personen beschäftigt als etwa der Tourismussektor und der droht angesichts der Situation am Golf eher zu schrumpfen bzw. für ihn hat die Wechselkursverschiebung kaum noch Bedeutung, da die Preise in diesem Bereich ohnehin bereits am Boden sind und preisbedingt kurzfristig keine zusätzliche Nachfrage zu erwarten ist.

Insgesamt löst die Freigabe des Wechselkurses der ägyptischen Währung natürlich keines der zahlreichen bedeutenden wirtschaftlichen Probleme des Landes. Die ägyptische Regierung bleibt aufgerufen an der Zielsetzung der Modernisierung der Wirtschaft festzuhalten und dafür zu sorgen, dass die Industrie des Landes von den in der Region immer wieder auftretenden „externen Schocks“ noch unabhängiger wird. Auch auf dem heimischen Markt wird nach Ratifizierung der verschiedenen Freihandelsabkommen die Importkonkurrenz in Zukunft noch größer werden. Ägypten braucht deshalb konkurrenzfähige Produkte die auf dem sich weiter öffnenden Weltmarkt bestehen können. Nur durch eine entsprechende Modernisierung der eigenen industriellen Produktionsstruktur auf der Grundlage realistischer Wechselkurse kann Ägypten dieser weltwirtschaftlichen Herausforderung auch auf Dauer erfolgreich begegnen.

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Paul Linnarz

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Leiter des Auslandsbüros in Washington, D.C.

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Sankt Augustin Deutschland