Die jordanische Regierung hat sechs Monate nach der Auflösung des 15. Repräsentantenhauses 2009 auf königlichen Erlass hin am 18. Mai 2010 ein vorläufiges Wahlgesetz verabschiedet. Das Gesetz, welches für die am 9. November 2010 angesetzten Parlamentswahlen gelten wird, enthält wichtige neue Änderungen, die mehr Transparenz und Integrität garantieren sollen. Allerdings sind relevante Änderungsvorschläge wie die der „National Coalition to Reform the Legal Framework Governing the Electoral Process” in das Wahlgesetz für 2010 nicht aufgenommen worden.

Das Unterhaus des jordanischen Parlaments wurde am 23. November 2009, zwei Jahre vor der Vollendung der Legislaturperiode, auf königlichen Beschluss hin aufgelöst. König Abdullah II. hielt das Parlament für unfähig, die ökonomische Liberalisierung voranzutreiben und kritisierte die langwierigen Verfahren der Konsensfindung. Die Auflösung des Parlaments und die Verschiebung der Neuwahlen führten dazu, dass die renommierte US- amerikanische Forschungseinrichtung Freedom House Anfang dieses Jahres in ihrem Bericht über den Grad demokratischer Freiheiten Jordanien von „teilweise frei“ auf „unfrei“ herabstufte. Die neue Regierung hat seit ihrer Einsetzung diverse vorläufige Steuer- und Sozialversicherungsgesetze erlassen. Als nächsten Schritt hat König Abdullah die Parlamentswahlen für das letzte Quartal 2010 angesetzt und die Regierung mit der Erar-beitung eines neuen Wahlgesetzes beauftragt.

Das National Center for Human Rights (NCHR) hat in Zusammenarbeit mit dem National Democratic Institute for International Affairs (NDI) als Reaktion auf den Entschluss zur Reformierung des Wahlgesetzes die National Coalition to Reform the Legal Framework Governing the Electoral Process gegründet. Die Koalition besteht aus über 200 Nicht-Regierungsorganisationen und setzt sich für die Verbesserung des jordanischen Wahlsystems ein. Zu den wichtigsten Forderungen der Koalition gehören die Ersetzung des „One Man, One Vote“ Systems durch ein gemischtes Wahlsystem, die Neueinteilung der Wahlkreisgrenzen, um eine gerechte Repräsentanz der einzelnen Gou-vernements zu fördern, und die Einführung eines unabhängigen nationalen Wahlbeobachtungssystems. Viele Beobachter haben jedoch von Anfang an bezweifelt, dass die Nicht-Regierungsorganisationen in der Lage sein würden, ausreichend Druck auf die Regierung auszuüben, damit diese ihre Agenda ändert.

Der folgende Beitrag präsentiert im ersten Teil einen kurzen historischen Überblick über die Entwicklungen im jordanischen Wahlrecht. Im zweiten Teil werden die wichtigsten Neuerungen des Wahlrechts für 2010 beleuchtet, insbesondere mit Blick auf die virtuelle Wahlbezirkseinteilung (virtual districting), die Neugestaltung des Wahlsystems der „einfachen nichtübertragbaren Stimme“ („One Man, One Vote“), die Einführung eines unabhängigen nationalen Wahlbeobachtungssystems und die Erhöhung der Frauenquote im Parlament. Als Drittes werden die Rolle der Islamischen Aktionsfront (IAF) und die Bedeutung ihres Wahlboykotts diskutiert. Der Aufsatz schließt mit einem Fazit.

Jordaniens Wahlsystem: ein kurzer geschichtlicher Überblick

Innenminister Naif al-Qadi hob auf einer Pressekonferenz im Mai hervor, dass die Regierung bei der Erarbeitung eines neuen Wahlgesetzes für 2010 nicht bei Null angefangen habe. Vielmehr gründe die neue Gesetzesvorlage auf Erfahrungen mit früheren Wahlgesetzen.

Die ersten Parlamentswahlen in Jordanien fanden im Jahr nach der Unabhängigkeit 1947 statt. Bereits 1957 hoben die neu verhängten Kriegsrechtbestimmungen jegliche Wahlaktivitäten auf, und politische Parteien wurden verboten. Das Parlament wurde 1971 aufgelöst und allgemeine Wahlen fan-den erst wieder 1989 statt. Seit 1971 sind drei verschiedene Wahlgesetze erlassen worden. Das Wahlgesetz von 1986 führte ein „block vote“ Wahlsystem ein, das jedem Wähler so viele Stimmen verlieh, wie sein Wahlkreis an Kandidaten ins Parlament entsenden sollte. Die Regierung zeigte sich nach der Einführung dieses Wahlsystems angesichts des zunehmenden Einflusses der Islamisten besorgt. Die Muslimbruderschaft gewann in den Parlamentswahlen von 1989 rund 30 Prozent der Parlamentssitze mit weniger als 20 Prozent der Stimmen. Weitere unabhängige islamistische Kandidaten gewannen zusätzliche 16 Sitze. Die starke Präsenz der Islamisten im Parlament erschwerte die Friedensverhandlungen mit Israel, die im Zuge der israelischpalästinensischen Annäherungen 1993 zu einem strategisch wichtigen außenpolitischen Ziel Jordaniens geworden waren. Daher führte die Regierung unter Ministerpräsident Abdelsalam al-Majalid 1993 das Wahlsystem der „einfachen nicht-übertragbaren Stimme“ („One Man, One Vote“) ein, um die Zahl der Oppositionssitze im Parlament zu reduzieren. Im Anschluss an die darauffolgenden Wahlen musste die Opposition einen bedeutenden Stimmenverlust hinnehmen, da die Einführung des neuen Wahlsystems politische Parteien wie die Islamische Aktionsfront benachteiligte und stattdessen Tribalismus und einzelne unabhängige Kandidaten förderte. Das Wahlge-setz von 2001 hielt an der kontroversen „One Man, One Vote“ Wahlformel fest. Allerdings wurde eine Frauenquote von sechs Sitzen eingeführt. Insgesamt erhöhte das Gesetz die Anzahl der Parlamentssitze von 80 auf 110 und teilte die Wahlbezirke neu ein, um die Repräsentation städtischer Wahlbezirke zu stärken. 2003 und 2007 fanden die Parlamentswahlen gemäß den Bestimmungen des Wahlgesetzes von 2001 statt.

Das Wahlgesetz 2010

1. Virtuelle Wahlbezirkseinteilung

Das Wahlgesetz für 2010 führt eine neue Form der Wahlbezirkseinteilung ein. Dieser zufolge wird das Land in so viele Wahlbezirke eingeteilt, wie es Sitze im Parlament gibt, d.h. 108 Bezirke (die 12 Sitze der Kandidatinnen, die unter die Frauenquote fallen, nicht mit eingerechnet). Das neue Gesetz teilt des Weiteren vier Sitze den unterrepräsentierten Wahlbezirken Amman, Zarqa und Irbid zu. Die Anzahl der Parlamentssitze steigt somit von 110 auf 120 an. Zudem unterteilt das neue System der virtuellen Wahlbezirke die einstigen Mehrpersonenwahlkreise in 108 kleinere Einerwahlkreise ein. Die Wähler behalten ihre eine Wählerstimme und können mit dieser einen Kandidaten aus jedem beliebigen Einerwahlkreis wählen. Gemäß Artikel 11 des neuen Gesetzes können sich Kandidaten nur in einem der Einerwahlkreise zur Wahl aufstellen lassen. Laut Artikel 40b gewinnt derjenige Kandidat mit den meisten Stimmen in einem Einerwahlkreis den Parlamentssitz. Aufgrund der Änderung des Zuschnitts von Wahlkreisen haben Kandidaten im Vorfeld der anstehenden Parlamentswahlen mit Gegenkandidaten über die Kandidierung in den verschiedenen Einerwahlkreisen verhandelt, um ihre Erfolgschancen bei den Wahlen zu steigern. Die neue Wahlkreiseinteilung beseitigt die verzerrte Repräsen-tanz der Bevölkerung Jordaniens im Parlament nicht.

2. “One Man, One Vote”

Obwohl viele Kritiker die Abschaffung der „One Man, One Vote“ Wahlformel forderten, besteht diese weiterhin und untergräbt die Formierung politischer Parteien. Das Wahlverfahren der “einfachen nicht-übertragbaren Stimme” (single non-transferable vote) begünstigt einzelne unabhängige Kandidaten, die nicht wegen ihrer Parteizugehörigkeit, sondern aufgrund ihrer Stammesverbindungen gewählt werden. Das neue Wahlgesetz teilt den Wahlbezirken Amman, Irbid und Zarqa, wo sich die Bevölkerung palästinensischen Ursprungs ballt, vier weitere Parlamentssitze zu. Dennoch bleiben städtische Wahlbezirke benachteiligt. Auch das neue Wahlrecht begünstigt Kandidaten ländlicher Gebiete, wo die traditionelle Machtbasis des Königshauses lebt.

3. Wahlbeobachtung

Innenminister al-Qadi hob hervor, dass das neue Wahlgesetz die Rolle gerichtlicher Beobachter stärken und das Wahlverfahren transparenter und fairer gestalten werde. Artikel 23 und 24 zufolge sind hochrangige Richter mit der Beobachtung und Kontrolle der Wahlen und der zentralen Wahlkomitees der Gouvernements betraut. Ein Richter des obersten Gerichtshofes fungiert als stellvertretender Vorsitzenden des wichtigsten Wahlkomitees (Higher Commitee), das die Arbeiten aller anderen Wahlkomitees auf Gouvernement-Ebene überwacht. Den Vorsitz des Komitees übernimmt allerdings der Innenminister, und vier von den insgesamt fünf Posten innerhalb des Komitees werden von Regierungsbeamten besetzt. Daher ist die Unabhängigkeit des Komitees zweifelhaft.

Das neue Gesetz beinhaltet keinen spezifischen Paragraphen zur Wahlbeobachtung und Transparenz. Der Innenminister hat jedoch deutlich gemacht, dass es dem National Center for Human Rights gestattet sein werde, als „Zeugen“ am Wahlprozess teilzu-nehmen. Kritiker monieren jedoch, dass das Wahlgesetz keine effektive Wahlbeobachtung zuließe, denn ein solches Verfahren würde einen direkten Zugang zu allen Wahlunterlagen einschließen.

Um die Fairness und Unabhängigkeit der Wahlen zu unterstützen, listet das neue Wahlgesetz in Artikel 44 bis 48 verschiedene Strafen auf, die bei Stimmenkauf oder anderen Anomalien im Wahlverfahren verhängt werden sollen. Artikel 46 zufolge sollen all diejenige, die dem Kauf oder Verkauf von Stimmen überführt werden, mit bis zu sieben Jahren Zuchthaus („hard labor“) be-straft werden. Dennoch erscheint es unwahrscheinlich, dass die neuen Regelungen zu mehr Transparenz im Wahlprozess führen werden, da bereits vorherige Wahlgesetze hohe Strafen gegen Stimmenkauf androhten, diese jedoch anschließend nicht umgesetzt wurden.

4. Frauenquote

Das neue Gesetz erhöht die 2001 eingeführte Frauenquote von sechs auf zwölf Sitze im Parlament.

Bereits 2003 ging aus den Wahlergebnissen deutlich hervor, dass die gewählten Kandidatinnen die Interessen der weiblichen jordanischen Bevölkerung nicht in angemessenem Maße repräsentieren, da diese ganz überwiegend aus ländlichen Gebieten kamen, wo die starke Stammeszugehörigkeit eine wichtige Rolle spielt. Durch die Anwendung des Wahlverfahrens der “einfachen nichtübertragbaren Stimme” werden auch in den kommenden Wahlen eher Frauen aus kleineren Wahlkreisen als höher qualifizierte Frauen aus den großen städtischen Wahlkreisen gewählt werden.

Obwohl das Wahlgesetz sechs zusätzliche Sitze für Kandidatinnen vorsieht, kritisieren politische Aktivistinnen die neue Klausel, da die Erhöhung der Frauenquote auf zwölf Sitze im Parlament die Partizipation der Frauen an der Politik nicht wirklich fördern werde. Stattdessen hätten sich die Aktivistinnen eine Reform erhofft, die den Kandidatinnen 20 Prozent der Sitze im Parlament garantiert. Viele Experten im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter stimmen darin überein, dass die Erhöhung der Frauenquote keinen ernsthaften Versuch der Regierung darstelle, die Partizipation jordanischer Frauen am politischen Prozess zu fördern. Die bisherigen weiblichen Abgeordneten hätten es aufgrund der Walgesetzgebung zudem nicht vermocht, sich im Parlament effektiv für die Rechte von Frauen, ihre Interessen und die Verbesserung ihres sozialen Status einzusetzen.

Walboykott der Islamischen Aktionsfront

Jordaniens stärkste politische Partei, die Islamische Aktionsfront (IAF), kündigte Ende Juli dieses Jahres an, die Wahlen boykottieren zu wollen. Gleichzeitig machte die IAF jedoch deutlich, dass die Partei die Öffentlichkeit mit ihrem Boykott nicht generell von der Teilnahme an den Wahlen abhalten wolle. Die IAF kritisierte am neuen Wahlgesetz vor allem, dass es Kandidaten aus Städten, wo die Partei ihre Hochburgen hat, diskriminiert.

Die IAF hob hervor, dass die neuen Regelungen nur den Interessen der Regierung, die große Unterstützung aus den ländlichen Gebieten erhalte, zugute kämen. Weiter wies die IAF auf die Wahrscheinlichkeit eines massiven Wahlbetruges hin, der die Fairness der Wahlen massiv untergraben könne. Auf Grund dieser Bedenken hat die Partei gefordert, das neue Wahlgesetz abzuändern. Unmittelbar nach Bekanntgabe ihres beabsichtigten Boykotts hat die IAF zu einem landesweiten Dialog aufgerufen, um eine Reformierung des Wahlgesetzes mit der Öffentlichkeit zu diskutieren. Während eines Treffens mit Ministerpräsident Samir al-Rifa'i und anderen Ministern wurden die Vorbehalte der Partei deutlich gemacht. IAF-Generalsekretär Hamzeh Mansour weigerte sich dabei, der Aufforderung der Regierung nachzukommen, an den kommenden Wahlen teilzunehmen und wies erneut auf die Absicht der Partei hin, die kommenden Parlamentswahlen boykottieren zu wollen. Den Vorschlägen der IAF begegnete Premier al-Rifa'i mit nur vagen Versprechungen möglicher Wahlgesetzreformen im Anschluss an die Wahlen im November nach der Bildung eines neuen Parlaments.

Trotz des Boykottaufrufs der IAF vekündete die islamistische jordanische Anwältin Siham Bani Mustafa, zur Wahl im November antreten zu wollen.

Fazit

Obwohl das jordanische Wahlgesetz 2010 einige vielversprechende Änderungen enthält, die größtenteils auf die Forderungen zivilgesellschaftlicher Nicht-Regierungsorganisationen zurückzuführen sind, sind grundlegende Probleme nicht beseitigt worden. Auch das neue Wahlgesetz für 2010 basiert auf der „One Man, One Vote“ Wahlformel und unterbindet damit ein Verhältniswahlsystem in Jordanien. Das gegenwärtige Wahlsystem ist darauf ausgelegt, das Regime zu stärken und die Fähigkeit der Opposition einzuschränken, die Politik der Regierung zu beeinflussen.

Trotz der massiven Unzufriedenheit vieler Nicht-Regierungsorganisationen sowie der Islamischen Aktionsfront mit dem Gesetz erscheint die Stabilität des haschimitischen Königreiches nicht gefährdet.

Erstens stützt das Gesetz tribale Strukturen in ländlichen Gebieten, die das soziale Rückgrat des Regimes bilden. Zweitens war die Regierung flexibel genug, einige Änderungen einzuführen. So begrenzt diese erscheinen, hat es die Regierung dadurch doch erreicht, die Agenda zu bestimmen: Die Debatte um die Reformierung des Wahlgesetzes dreht sich mehr um Detailfragen als um grundlegende politische Probleme. Auch die extreme Komplexität des Gesetzes, die das Verständnis sogar politisch interessierten und gut informierten Teilen der Gesellschaft erheblich erschwert, dient dem Zweck von grundlegenden Defiziten des jordanischen Wahlrechts abzulenken. Folglich werden schwerwiegende Probleme wie die mangelnden Kompetenzen des Parlaments im Gesetzgebungsverfahren kaum öffentlich thematisiert.

Drittens ist die Opposition zum Wahlgesetz in zwei Lager gespalten: die Islamisten, angeführt von der IAF, und zivillgesellschaftlichintellektuelle Gruppierungen, die in überwiegend säkularen Nicht-Regierungsorganisationen aktiv sind. Diese zwei Lager unterscheiden sich wesentlich in ihrem sozialen Hintergrund sowie ihren politischen Visionen.

Das säkulare Lager war bisher nicht in der Lage, starke politische Parteien aufzubauen, um das Regime zu einer essentiellen Reformierung des Wahlgesetzes zu bewegen. Folglich ist die einzige politische Kraft, die in der Lage ist, Druck auf die Regierung auszuüben, die Islamische Aktionsfront, welche durch ihren Boykottaufruf die Legitimität der Wahlen deutlich reduziert hat.

Obwohl die Regierung unter König Abdullah II. nicht müde wird zu beteuern, bedeutende politische Reformen durchgesetzt zu haben, hat es faktisch die Entfaltungsmöglich-keiten der Zivilgesellschaft eingeschränkt. Summa summarum ist das Wahlgesetz 2010 ein weiterer Beleg dafür, dass die poli-tische Entwicklung in Jordanien stagniert und wenig Fortschritt im Hinblick auf Demokratisierung zeigt.