Présentations & compte-rendus

Open Data ernst gemeint

de Pencho Kuzev

Vorschlag zur Weiterentwicklung des rechtlichen Rahmens einer Informationsordnung

Das Bewusstsein in der Gesellschaft über die Bedeutung von Daten wächst kontinuierlich. Die aktuelle Coronakrise belegt erneut die Wichtigkeit des Zugangs zu Daten, dessen Qualität, Verfügbarkeit und Aktualität. Unser Wohlstand von morgen wird auch davon abhängen, wie wir mit dieser Schlüsselressource im digitalen Zeitalter umgehen. Sehr oft sind das Daten unter Verwaltung des Staates oder anderer Institutionen unter finanzieller und/oder funktionaler Kontrolle des Staates. Damit KI-Anwendungen funktionieren, sind große Mengen an qualitativ hochwertigen (offenen) Daten erforderlich. Im Einklang mit den Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft engagiert sich die Konrad-Adenauer-Stiftung in der Datenpolitik, um zu besseren Rahmenbedingungen für eine gesellschaftliche Teilhabe und eine florierende Wirtschaft beizutragen. Der vorliegende Bericht ist ein Teil davon.
Vorschlag zur Weiterentwicklung des rechtlichen Rahmens einer Informationsordnung

Daten sind das Herzstück der wirtschaftlichen Entwicklung und das Rückgrat einer reformierten europäischen Industriepolitik. Während in Berlin und Brüssel die Konsultationen für eine deutsche und europäische Datenstrategie im Gange sind, veranstaltete die Konrad-Adenauer-Stiftung im Februar eine eine Reihe[1] von Open-Data-Expertenrunden. Die Podiumsdiskussion anlässlich der Vorstellung der Studie von Prof. Dr. Andreas Wiebe mit Peter Batt vom Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, und Heiko Richter vom Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb, thematisierte die Kernaspekte einer Neujustierung des Open-Data-Rechtsrahmens in Deutschland.

Open Data – kein trivialer Kulturwandel
 
Bei Open Data geht man von einem Veränderungsprozess aus, der ein Umdenken im Mindset der Verwaltung, d. h. von allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern voraussetzt. Das sei nicht trivial, betonte Batt. „All das, was wir jetzt an Umfang von Gesetzesänderung und Regulierung überlegen, muss sich ultimativ daran messen lassen, wie sehr es dazu beitragen kann, diesen Veränderungsprozess in der entsprechenden Geschwindigkeit zu unterstützen. Das betrifft alle gleichermaßen: Wirtschaft, Verwaltung sowie Bürgerinnen und Bürger“, so Batt weiter.

Vorschlag zur Weiterentwicklung des rechtlichen Rahmens einer Informationsordnung

Professor Wiebe verwies in seinem Eingangsstatement auf die demokratietheoretische Relevanz von Open Data und stellte klar, warum in Deutschland ein übergreifendes Konzept notwendig sei. Die praktischen Auswirkungen der Unterscheidung von Daten und Informationen, die problematische Beschränkung auf Rohdaten, die strukturierten Sammlungen in §12a EGovG, die Beschränkung auf aktiv erhobene Daten und die schwierige Abgrenzung zwischen Zugang und Weiterverwendung sind nur einige der Hürden, die die Studie identifiziert.

„Keiner möchte Open Data ohne Restriktionen haben“

In der Diskussion war klar: Die vollständige Einhaltung der EU-Datenschutzvorschriften ist eine unabdingbare Voraussetzung für alle politischen Optionen, die sich im Zusammenhang mit Open Data ergeben. Allerdings ist die Situation heute, dass bei den Ausnahmebereichen unterschiedliche Regelungen beim Zugang, der Weiterverwendung und der pro-aktiven Bereitstellungspflicht existieren. Das heißt, dass die Ausnahmebereiche wie der Datenschutz und das Urheberrecht sowohl bei den Zugangs- als auch bei den Weiterverwendungsansprüchen durch unterschiedliche Filter behandelt werden müssen. „Das erzeugt unnötige Komplexität“, so Wiebe. Daher solle man sich an dem Informationsfreiheitsgesetz orientieren. Beispielsweise bedeute es nicht, dass das Urheberrecht allgemein der Bereitstellung von Open Data einschränke, sondern nur wenn konkrete Urheberrechte entgegenstehen.

Ein ähnliches Beispiel seien die Geschäftsgeheimnisse: Das Vorhandensein von Geschäftsgeheimnissen sei kein Ausschlussgrund, sondern nur die fehlende Einwilligung des Inhabers. Hinsichtlich des Datenschutzes empfiehlt Wiebe einen allgemeinen Verweis bei der Gesetzgebung zum Datenschutzrecht als Ausschlussgrund. Fine tuning bei der konkreten Anwendung ist ein wichtiger Aspekt, betonte Wiebe. Mit anderen Worten: Keine generelle Verweigerung von Open Data bei einem potenziellen Konflikt mit dem Datenschutzrecht, sondern nur bei Vorhandensein von datenschutzrechtlichen Anhaltspunkten. Zusätzlich solle man sich die Fragen stellen, was mit den Daten beabsichtigt werde und ob das im Widerspruch zum Datenschutzrecht stehe.

Nicht nur Pflicht, sondern subjektiver Anspruch der Bürger

Obwohl §12a EGovG eine proaktive Pflicht zur Bereitstellung der Daten ohne Ermessensspielraum etablierte, zeigten die ersten Erfahrungen mit der Umsetzung des Gesetzes ein deutlich anderes Bild. „Pflicht ist eine Sache, ohne Durchsetzung ist nichts“, so Wiebe. „Es macht einen erheblichen Unterschied, ob die Behörde nur verpflichtet wird oder ein einklagbarer Anspruch besteht“, deutete Wiebe an.

Dagegen äußerte Peter Batt rechtssystematische Bedenken, neben einer proaktiven Veröffentlichungspflicht von Amts wegen zusätzlich einen subjektiven Anspruch auf Veröffentlichung zu verankern. Neben einer problematischen rechtlichen Abgrenzbarkeit zum §12a EGovG drohe nach den Erfahrungen mit dem Informationsfreiheitsgesetz ein unverhältnismäßig großer Aufwand für die Bundesverwaltung, auch in datenschutzrechtlicher und kartellrechtlicher Hinsicht. Vorzugwürdig sei vielmehr die Ausweitung der Veröffentlichungspflichten bei gleichzeitiger Beschleunigung des Kulturwandels in der Verwaltung.

Subjektive Rechte auf Veröffentlichung (so wie bspw. in § 1 Abs. 2 Hamburgisches Transparenzgesetz) solle man ausbauen, denn sie gewährleisten, dass der Staat seinen Datenbereitstellungspflichten auch wirklich nachkomme, argumentierte dagegen Richter. Außerdem stärken subjektive Rechte die Zivilgesellschaft (z.B. Bürger, Journalisten) als Korrektiv, sodass ihre Normierung selektiven/manipulativen Datenveröffentlichungspraktiken des Staates (es scheint nur eine Frage der Zeit, wann diese zu beobachten sein werden) vorbeugen kann. Daneben träten Individualrechte auf Informationszugang, die keinesfalls infolge proaktiver Bereitstellungspflichten überflüssig werden. Ein Recht auf Informationszugang solle wegen seiner hohen Bedeutung für die Stärkung der Demokratie und auch angesichts der zögerlichen Umsetzung in den Ländern als Grundrecht im Grundgesetz verankert werden, findet Richter.

Zielvorstellung GovData

„GovData war ein erster Schritt und hat Vorbildfunktion, es gibt aber auch viele Ansätze, hier noch besser zu werden“, merkte Batt kritisch an. „Wenn jemand interessehalber Themen recherchiert, müssen diese bei GovData auffindbar sein.“ Elf Bundesländer beteiligen sich mittlerweile an GovData, die Abstimmung sei nicht immer einfach. Laut Batt spiegelt sich darin insgesamt eine Wesensmerkmal des  E-Government wider: „Wir können den Ländern nicht vorschreiben, wie sie konkret mit ihren Verwaltungen umzugehen haben. Im Zuge der Neuordnung des Finanzausgleichs haben sich die Länder zum Beispiel zur Einführung von Open-Data-Gesetzen verpflichtet. Diese Selbstverpflichtung wird auf der Ministerpräsidentenkonferenz mit der Bundeskanzlerin regelmäßig thematisiert. Der Bund kann hier einwirken - bestimmen kann er nicht. Und das soll er auch gar nicht. Unser Föderalismus ist unsere Stärke. Die damit manchmal einhergehende Komplexität sollte uns nicht schrecken, sondern herausfordern“, betonte Batt. Bei GovData soll konkret eine zentrale technische Schnittstelle zur Anbindung aller Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung zur Verfügung gestellt werden, die standardisiert angesprochen werden kann. Man wolle zudem einen Metadaten-Katalog des Bundes etablieren.

Die Herausforderung einer Datenstrategie

Die Diskussion machte deutlich, dass die Probleme bei der praktischen Umsetzung und dem Denken in Sektoren und Ressorts liegen. Diese haben die Digitalisierung über den Haufen geworfen, und sie stellt uns letztlich in allen Bereichen vor Reorganisationsprobleme, kommentierte Richter. Bei der Datenpolitik fehlt ihm eine klare Orientierung, und er fragt nach unserem Anspruch im Bereich Datenpolitik vis-à-vis Brüssel. Was bedeute es beispielsweise, wenn die Bundesregierung fordert, dass die öffentliche Hand "mit gutem Beispielen vorangeht"? Während es an guten Vorschlägen und Studien nicht mangele, scheinen wir bei datenpolitischen Initiativen noch hinterher zu hinken. Lediglich das Kartellrecht gehe voran und betreibt gewissermaßen Schadensbegrenzung.

Die Studie von Prof. Wiebe, so lobt Richter, denkt Datenpolitik als Ganzes, wenn sie auf den Datenkreislauf verweist und so erkennt, dass das Öffentliche ohne das Private nicht gedacht werden kann. Daten verlassen die Verwaltung und kommen "veredelt" zurück, sei es zur Innovation öffentlicher Leistungen oder als Grundlage für eine bessere Politik.  

Open Data PSI-Richtlinie und öffentliche Unternehmen

Die Open Data PSI-Richtlinie verfolgt einen eher behutsamen Ansatz und macht lediglich Mindestvorgaben, über welche Deutschland bei der Umsetzung hinausgehen kann. In Bezug auf öffentliche Unternehmen geht sie vom Gedanken des "level playing field" aus. „Das ist grundsätzlich angreifbar, da öffentliche Unternehmen grundrechtsgebunden und nicht grundrechtsberechtigt sind und sie außerdem aufgrund ihrer besseren Bonität im Vergleich zu Privaten Vorteile bei der Kapitalbeschaffung haben können“, erklärte Richter.

Die EU-Kommission als wesentlicher Treiber

Im Ziel, Open Data voran zu bringen, waren alle Teilnehmer des Workshops am 27 Februar 2020 vereint. Die EU-Kommission ist in diesem Bereich ein wesentlicher Treiber, was durch die geplanten Maßnahmen auf europäischer Ebene bis zum Jahre 2021 bestätigt wird. In ihrer Präsentation erklärten die Vertreter der Generaldirektion Connect, Jiri Pilar und Szymon Lewandowski, die sehr ehrgeizigen Gesetzesvorhaben der neuen EU-Kommission. Sie beschrieben die Europäische Datenstrategie als eine der Top-Prioritäten der Kommission von der Leyen. Eine der Kernfragen, die die Politik beschäftigt, ist die fehlende Nutzung und Nützlichkeit der Daten in Zeiten, in denen wir einen exponentiellen Anstieg des Datenvolumens erleben. Vor allem der Datenaustausch im Geschäftsbereich (Business to Business) sowie zwischen Wirtschaft und Regierungen (B2G) solle verbessert werden.

Lewandowski widmete sich gesondert der Schaffung von Europäischen Datenräumen, die derzeit noch nicht existieren. Die Zielvorstellung sind sektorale Ansätze, erklärte er weiter. Diese Datenräume sollen auf solide Datenbestände (data pools) gestützt werden. Sie sollen sowohl im Privaten als auch im Verwaltungsbereich mit unterschiedlichen Stufen der Zugänglichkeit und mit klaren Regeln zum Austausch von unterschiedlichen Daten für die Beteiligten ausgestattet sein.

High Value Datasets

Im Vordergrund steht derzeit die Identifizierung von High Value Datasets mit verschiedenen Projekten. Jiri Pilar stellte klar, dass die Richtlinie alle staatlichen Ebenen und nicht nur den föderalen Bereiche betreffen. Als einer der innovativsten Teile beschrieb er den Part, der sich den sogenannten hochwertigen Datensätzen (HVDs) widmet. Die Idee über die Gestaltung von HVDs beruhe auf den guten Erfahrungen in manchen Mitgliedstaaten. Die Kommissionsvertreter machten zwei Aspekte deutlich:
Die EU-Richtlinie enthalte keine allgemeine Verpflichtung zur Gestattung der Weiterverwendung von Daten, die von öffentlichen Unternehmen erstellt werden. Die Entscheidung, ob eine Weiterverwendung genehmigt werde, solle die Entscheidung des betreffenden öffentlichen Unternehmens sein, sofern eine solche Verpflichtung nicht anderweitig bestehe. Zweitens führe die Richtlinie keinesfalls eine Zugangsverpflichtung an öffentliche Unternehmen für die HVDs herbei.

Der Digitalverband Bitkom, vertreten durch Antonia Schmidt und Dr. Frank Termer, stellten die Ergebnisse einer Befragung ihrer Mitglieder vor. Darin wurde angefragt, welche Datensätze aus deren Sicht als High Value Data Sets zu betrachten wären. Es zeigte sich, dass hauptsächlich Geodaten genannt wurden, wie bspw. Verwaltungsgrenzen, hochauflösende digitale Geländemodelle oder 3D-Gebäudedaten. Aber auch in den weiteren Kategorien wurden Beispiele genannt. Wichtig bei Open Data und der Definition von HVD aus Sicht der Mitglieder des Bitkom sind die Notwendigkeit eines einheitlichen europäischen Ansatzes sowie die Verzahnung der PSI-Implementierung mit der Änderung des deutschen Open-Data-Gesetzes.
 
Als Wunsch an die Vertreter der EU-Kommission formulierten Schmidt und Termer, dass Unternehmen wie öffentliche Einrichtungen gleichermaßen klare Aussagen zur Lizenzierung und die Herstellung einer hohen Kompatibilität neuer Lizenzanforderungen benötigen, damit Open Data einen Schub erfährt, flächendeckend bereitgestellt und genutzt werden kann. Hier könnten frühere Open-Data-Lizenzen, z.B. Deutschland-Lizenz oder Creative Commons, zur Anwendung kommen. Alternativ müssten sehr klar Anforderungen an eine neue Lizenz formuliert werden.

Open Data und die öffentlichen Unternehmen

Kontrovers gesehen wird die von der Richtlinie ermöglichte Erstreckung der Verpflichtungen auf öffentliche Unternehmen, die im Wettbewerb stehen. Hier wehren sich die Kommunen vor allem mit dem Argument, dass dies Innovation behindert und die Bereitstellung von Daten verhindern könnte.

Vertreter des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU) weisen darauf hin, dass kommunale Unternehmen die Daseinsvorsorge häufig im Wettbewerb zu privaten Unternehmen erbringen. Wo das der Fall ist, müssen kommunale Unternehmen bereits weitergehende gesetzliche Vorgaben im Vergleich zu privaten einhalten (z.B. das Gemeindewirtschaftsrecht oder das Vergaberecht). Müssen kommunale Unternehmen zukünftig im wettbewerblichen Bereich die privaten Unternehmen einseitig mit Daten versorgen, so bestünde die Gefahr, dass kommunale Unternehmen nicht mehr wettbewerbsfähig seien, deuteten die Verbandsvertreter Nicola Mendyka und Wolf Buchholz an. Als Konsequenz übernähmen private Unternehmen die profitablen Teile der Daseinsvorsorge, während der restliche Bereich der Daseinsvorsorge nicht erbracht werde oder die Deckungslücke durch den Steuerzahler geschlossen werden müsse. Es brauche deshalb eine konsistente Datenstrategie, die sowohl private als auch öffentliche Unternehmen miteinschließt, um den Zugang und den Austausch von Daten insgesamt zu stärken, so der VKU.
Andererseits darf die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben auf im Wettbewerb stehende Entitäten nicht dazu führen, der Pflicht zu Open Data zu entgehen. Die Problematik des „level-playing-fields“ lässt sich perspektivisch dadurch entschärfen, dass man entsprechende Zugangsrechte zu Daten von allgemeinem Interesse auch gegenüber privaten Unternehmen etabliert.

Datengetriebe Wirtschaftsförderung als Ordnungspolitik

Diesem Ruf nach gleichwertigen Wettbewerbsbedingungen stimmte auch Leonard Mack zu. Er betonte aber, dass die Diskussion um die Anwendbarkeit der Richtlinie und die damit verbundene Sensibilität kommunaler Unternehmen in Bezug auf die Öffnung von Daten nicht getrennt von der Entwicklung der eigenen Geschäftsmodelle betrachtet werden können. Wenn etwa kommunale Unternehmen massenweise Elektroladesäulen aufbauten und deren Daten zusammen mit Daten aus anderen unternehmenseigenen Dienstleistungen (wie dem ÖPNV) für den Betrieb weitestgehend geschlossener Datenplattformen sowie Apps nutzten, dann sei dies nichts anderes als die Erweiterung  und Abschottung des eigenen Geschäftsmodells und -Felds. Es sei zwar unternehmerisch verständlich, Investitionskosten möglichst gut abzusichern und daher auch den Datenzugang für Wettbewerbern möglichst begrenzen zu wollen. Zunehmend außer Acht gerate dabei aber auch die öffentliche Zweckbindung ebensolcher Unternehmen. Diese kann im Datenzeitalter gerade darin liegen, Daten zu veröffentlichen und, im Sinne datengetriebener Wirtschaftsförderung, die Entwicklung additiver Services wie Apps bewusst anderen, im Wettbewerb stehenden Akteuren zu überlassen.
 
Transport for London (TfL), die von der Greater London Authority im Eigenbetrieb betriebenen Verkehrsbetriebe (Bahn, U-Bahn, Busse, Taxi-Konzessionen etc.) verfolgen diesen Ansatz weltweit wohl am konsequentesten: So habe TfL bereits vor Jahren den Beschluss gefasst, für den ÖPNV in London keine eigenen Apps mehr zu entwickeln, sondern sich auf die qualitativ hochwertige, offene Bereitstellung zahlreiche Geo-, Echtzeit- und Bewegungsdaten zu fokussieren. Um das Datenangebot von TfL sei in vergleichsweise kurzer Zeit ein Ökosystem von Anwendern, App-Entwicklern und weiteren Dienstleistern entstanden, die im stetigen Wettbewerb miteinander stehen und extrem responsiv auf neue Kundenbedürfnisse reagieren. Während sich TfL konsequent auf das Kerngeschäft konzentriert, wurden somit gleichzeitig Wettbewerbsbedingungen geschaffen, die eine möglichst hochwertige und zugleich kostengünstige Erbringung öffentlich relevanter und zugleich additiver bzw. komplementärer Mobilitätsdienstleistungen ermöglichen. Insbesondere für kommunale Unternehmen, die im Eigenbetrieb unterhalten werden, oder dort wo Konzessionen betrieben werden, stelle ein solches Modell eine attraktive Alternative zur proprietären Erweiterung von Geschäftsfeldern nach dem Vorbild der Privatwirtschaft dar.

Keine Daten öffentlicher Unternehmen auf die Liste von hochwertigen Datensätzen?

Die Kommissionsvertreter empfahlen den Unternehmern zu prüfen, ob die in Frage stehenden Daten im Kontext der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse stehen und ob die Daten mit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzten Tätigkeiten zusammenhängen. Sollten die Unternehmen diese Daten anderen zu kommerziellen Zwecken bereitstellen, findet die Richtlinie Anwendung. Erst nachdem ein öffentliches Unternehmen Daten zur Weiterverwendung bereitgestellt hat, sollten sie die einschlägigen Verpflichtungen erfüllen, insbesondere in Bezug auf Formate, Gebühren und Entgelte, Transparenz, Lizenzen, die Nichtdiskriminierung und das Verbot von Ausschließlichkeitsvereinbarungen.
 
Nach dem jetzigen Stand erwarten die Kommissionsvertreter nicht, dass Daten öffentlicher Unternehmen auf die Liste von HVDs erscheinen, was viele Workshop-Teilnehmer überraschte. Die Idee sei viel mehr, „wo öffentliche Unternehmen Daten veröffentlichen, mehr Harmonisierung in Europa zu erreichen“. Sie stellten klar, dass der EU-Rechtsrahmen viele technische Barrieren beseitige, das dennoch alle nationale Datenzugangsbarrieren Anwendung fänden. 

Open-Data-Gesetz und Open Data PSI-Richtlinie – für die Verwaltungsdigitalisierung und die Wirtschaft

In der Bundesregierung sei man sich einig, dass die Neuerungen auf europäischer Ebene mit der nationalen Open-Data-Politik trotz paralleler federführender Zuständigkeiten Hand in Hand laufen sollten. Peter Batt (BMI) betonte, dass das Ziel sei, sich „den Silos etwas zu nähern“. Auch seitens des BMWi bestätigte Anna Ludin die Planung eines gemeinsamen Vorhabens von BMWi und BMI in Form eines Artikelgesetzes, das sowohl die geplanten Änderungen am EGovG als auch des IWG umfassen solle. Eine darüber hinausgehende Konsolidierung der Gesetze sei hingegen schwierig, vor allem aufgrund unterschiedlicher Anwendungsbereiche und Adressaten beider Gesetze.
 
„Bei vielen Punkten muss man ernsthaft überlegen, ob es Sinn ergibt, sich mit allen Ressorts intensiv über die unterschiedlichen Schutzgüter, um Ausnahmeregelungen oder Spezifika auseinanderzusetzen. Ich hielte kleine  Schritte in die richtige Richtung für sinnvoller“, so Batt. Aus Sicht des BMWi betonte Anna Ludin, dass die Umsetzung der PSI-Richtlinie die Weiterverwendung von Daten betreffe, und nicht das Zugangsregime.

HVDs und die Umsetzung der Open-Data-Richtlinie in Deutschland

Anna Ludin machte darauf aufmerksam, dass die Umsetzung der Open Data Richtlinie und die Bestimmung der hochwertigen Datensätze zwei unterschiedliche Prozesse seien. Die Umsetzungsfristen bedingten dies, weshalb die Änderung des Informationsweiterverwendungsgesetzes voraussichtlich im Herbst ins Kabinett gehen müsse und der Durchführungsrechtsakt für die HVDs der Kommission im Januar 2021 daher nicht abgewartet werden könne. Die inhaltliche Reichweite des Durchführungsrechtsakts sei bislang offen. Ob der nachgeordnete Rechtsakt grundlegende Fragen wie die Bestimmung der Datenqualität oder datenschutzrechtliche Konflikte adressieren wird, sei noch nicht geklärt.

Unternehmensregister als hochwertiger Datensatz

Michael Peters von der Open Knowledge Foundation Deutschland zeigte eindrucksvoll die Potenziale offener Unternehmensdaten auf. Während die Regierungen in Großbritannien und Dänemark zentrale Register betreiben, die alle relevanten Daten beinhalten, gibt es in Deutschland drei verschiedene Plattformen (Handels-, Transparenz- und Unternehmensregister) jeweils mit einer eigenen Paywall. Dort lassen sich mit einer Suche zum Beispiel die Eigentümer, die Adresse und die Bilanz von Manchester United Limited herausfinden. Die Erfahrung in Großbritannien zeigt, der Bedarf an Unternehmensdaten ist riesig. Nach Einführung von Open Data stiegen die Suchanfragen jährlich von sechs Millionen auf zwei Milliarden. Davon profitieren nicht nur Unternehmen, welche die Daten für Compliance und Innovation benötigen, sondern auch Staat, Forschung und Zivilgesellschaft.

Abschließend stellte Victoria Boeck von der Technologie Stiftung Berlin fest, dass man mehr Zeit für die Diskussion verwenden müsse, wie man einen "Wert" im Zusammenhang mit hochwertigen Datensätzen messen wolle. Ein Teil dieser Debatte muss die Beantwortung der Frage sein: "Wert für wen?“. Die Antwort auf diese Fragen sei entscheidend, um herauszufinden, auf welche Datensätze man sich im Rahmen der Bemühungen um die Ermittlung hochwertiger Datensätze konzentrieren solle. Es müsse deutlich mehr Kommunikation zwischen den Gesetzgebern der EU, den Regierungen der Mitgliedsstaaten (auf allen Ebenen) und den staatlichen/öffentlichen Unternehmen stattfinden, appellierte Boeck. Sie stellte eine Disharmonie zwischen diesen Akteuren fest, was die Erwartungen an die gemeinsame Nutzung von Daten/Datenveröffentlichung angehe. Abschließend forderte sie mehr Engagement, um die Bedenken staatlicher Unternehmen hinsichtlich der Frage, welche Daten – wenn überhaupt – sie zu veröffentlichen verpflichtet sein sollten, besser zu verstehen und darauf einzugehen. In diesem Zusammenhang merkte Leonard Mack von Fraunhofer FOKUS an, dass gerade die Frage nach dem „Wert für wen“ auf eine noch grundlegendere Dynamik verweist, deren Implikationen oft kaum bedacht werden: Mehrwert von Daten kann an verschiedensten Stellen entstehen – und gerade nicht nur bei der Stelle, die Daten erstmalig erhebt. Wo Mehrwert entsteht oder wer diesen realisieren wird, ist vorab jedoch kaum bestimmbar. Im Zweifel sollte daher immer für die Aufbereitung und Veröffentlichung von Daten für Externe entschieden werden. Die Herangehensweise an diese Frage zeigt letztlich, ob Verwaltungen eine keynesianische, investitionsorientierte Datenpolitik forcieren, oder sie einem Austeritätsideal folgen, dass Investitionen in Daten und Dateninfrastrukturen immer nur nach aktuellen oder unmittelbar vorhersehbaren Bedürfnissen tätigt – dabei jedoch die mittel- und langfristige Perspektive strukturell vernachlässigt.

Schlussbemerkung

Es bleiben Probleme, die aus der fehlenden Vereinheitlichung der Zugangsregeln auf mitgliedsstaatlicher Ebene entstehen, etwa das Fehlen von Zugangsregeln bei High Value Data. Das kann dazu führen, dass die entsprechenden Regelungen der PSI und Open-Data-Richtlinie ins Leere laufen. Hier könnte ein Ansatz sein, den Zugang und die Weiterverwendung zu harmonisieren und in einem übergreifenden proaktiven Bereitstellungsanspruch münden zu lassen, empfiehlt Wiebe. Auch die Datenqualität könnte konkreter bestimmt und in einem Rechtsrahmen geregelt werden.

Wissend, dass der EU-Durchführungsrechtsakt für hochwertige Datensätze im Januar 2021 das Zugangsregime nicht berühren wird, ist es umso mehr Aufgabe der Nationalstaaten mit dem Mindestmaß der Harmonisierung hinauszugehen und ehrgeizige Datenpolitik zu implementieren. Wenn ein Datensatz wegen des Zugangsregimes nicht als hochwertig erklärt werden kann, solle man das Zugangsregime ändern, appellierten die Kommissionvertreter.

Die Argumentationslinie - im Datenzeitalter, Daten zu veröffentlichen und, im Sinne datengetriebener Wirtschaftsförderung, die Entwicklung additiver Services wie Apps bewusst anderen, im Wettbewerb stehenden Akteuren zu überlassen - entspricht durchaus dem richtigen Verständnis über die Rolle der öffentlichen Unternehmen in einer Sozialen Marktwirtschaft. Daher ist die Verankerung von solchen grundsätzlichen gesetzgeberischen Datenvorgaben vielleicht sogar ordnungspolitisch geboten.

 


[1] Gestützt durch die Erkenntnisse der letzten Jahre und die festgeschriebenen Koalitionsvorhaben für ein zweites Open-Data-Gesetz diskutierten Experten beim zweiten #EUDataSummit im Oktober 2019 die Eckpunkte eines Open-Data-Rechtsrahmens. Diese Diskussionsrunde diente als Grundlage für das am 5. Februar 2020 vorgestellte Gutachten von Prof. Dr. Andreas Wiebe, das konkrete gesetzgeberische Handlungsempfehlungen für eine moderne Datenpolitik enthält. Am 26. Februar 2020 war die Konrad-Adenauer-Stiftung Austragungsort einer Diskussionsrunde zur Gründung eines Open-Data-Instituts für Deutschland, eine aktuelle Initiative von GovData und der Bertelsmann-Stiftung. Bereits 2016 hatte die Konrad-Adenauer-Stiftung dazu eine entsprechende Empfehlung ausgesprochen. Der Workshop am 27. Februar 2020 befasste sich mit der anstehenden Umsetzung der europäischen Open Data PSI-Richtlinie.

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À propos de cette série

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