Länderberichte

Brexit-Sondergipfel des Europäischen Rates am 25. November 2018

von Hardy Ostry , Johanna Fleger
Deal or no deal?
Um es in den Worten der europäischen Verhandlungsführer auszudrücken, wurden in den vergangenen Tagen „hinreichende Fortschritte“ im Austrittsprozess Großbritanniens aus der Europäischen Union (EU) erzielt, um den Brexit auf technischer und politischer Ebene voranzubringen.

Stand: 23. November 2018

Die Verhandlungen im Überblick


Zunächst verkündete am Dienstagabend, dem 13. November 2018, Großbritannien den Durchbruch der Verhandlungen mit der EU. Daraufhin bestätigte die Europäische Kommission am Mittwoch, man habe sich auf Elemente eines Austrittsabkommens geeinigt. Nach fünfstündigen Verhandlungen teilte Theresa May noch am gleichen Abend mit, dass das britische Kabinett dem Brexit-Abkommen zugestimmt hat. Laut May stünden nun schwierige Tage bevor, jedoch sei das Abkommen „so gut wie möglich“ ausgehandelt worden. Kurze Zeit später gab auch EU-Chefunterhändler Michel Barnier ein Pressestatement und bestätigte die Veröffentlichung eines „vollständigen Abkommens über den geordneten Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU“, woraufhin EU-Kommissionspräsident Juncker den Staats- und Regierungschefs in einem Brief empfahl, die Verhandlungen über das Austrittsabkommen abzuschließen. Auch Manfred Weber, Fraktionschef der Europäischen Volkspartei (EVP), begrüßte, dass es „jetzt endlich zu einer Einigung kommt“. Am Donnerstagmorgen, dem 15. November, zeigte sich Donald Tusk eher zurückhaltend und merkte im Rahmen eines Pressestatements an, dass die Verhandlungen lediglich „Schadensbegrenzung“ in einer „lose-lose“ Situation seien. Dennoch gratulierte er dem EU-Chefunterhändler zu seinem Erfolg. Barnier habe die beiden wichtigsten Punkte, die Eingrenzung des Schadens durch den Brexit und das Aufrechterhalten der Interessen sowie Prinzipien der EU-27, erfolgreich durchgesetzt. Auf Grundlage des vorliegenden Dokuments ist der Sondergipfel des Europäischen Rates zur Finalisierung des Abkommens für den 25. November 2018 angesetzt. Neben dem technischen Austrittsabkommen arbeiten die Unterhändler beider Seiten an einer politischen Erklärung, die den Rahmen der zukünftigen Beziehung zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich setzen soll. Ein entsprechender Entwurf wurde kurz vor dem anstehenden Sondergipfel am 22. November 2018 verabschiedet und legt die Grundlage für eine „ambitionierte, umfassende, tiefe und flexible“ Partnerschaft nach dem Austritt Großbritanniens.

Das Abkommen


Das eigentliche Austrittsdokument umfasst insgesamt 185 Artikel, die auf über 500 Seiten die Verhandlungsergebnisse der EU und Großbritanniens darlegen. Im Wesentlichen beinhaltet das Abkommen drei Aspekte: Erstens, soll es eine Übergangsfrist bis Ende 2020 festgelegt werden, in der beide Seiten ihre zukünftigen Beziehungen aushandeln können. Die zweijährige Übergangsfrist würde am 29. März 2019 beginnen und im Dezember 2020 enden. Während dieser Zeit müssten die Briten weiterhin EU-Recht befolgen, ohne dabei ein Mitspracherecht zu haben. Zweitens ist die Schlussrechnung für die britische Zahlung an die EU im Abkommen verankert, die sich Schätzungen zufolge auf 45 Milliarden Euro belaufen soll. Der dritte und bisher umstrittenste Punkt der Vereinbarung ist die Grenze zwischen dem EU-Staat Irland und dem britischen Nordirland. Der Vertrag enthält in diesem Zusammenhang die so genannte „Back-stop“ Auffanglösung, die vorsieht, dass Großbritannien und Nordirland zunächst in der Zollunion mit der EU verbleiben. Im Falle einer Einigung auf ein Freihandelsabkommen, das eine speziell auf Nordirland zugeschnittene Lösung enthielte, würde diese Option nicht greifen. Komplementiert wird der Austrittsvertrag durch die wenige Tage später verabschiedeten Entwurf einer politischen Erklärung über die zukünftige Beziehung zwischen der EU und Großbritannien. Auch dieses Dokument muss nun auf dem Sondergipfel von den „Leadern“ gebilligt werden. Im Vergleich zu dem über 500 Seiten starken Hauptabkommen, umfasst die Erklärung lediglich 26 Seiten. Rechtlich nicht bindend, bildet sie jedoch die Grundlage für die voraussichtlich im April 2019 beginnenden Verhandlungen über das zukünftige Verhältnis beider Partner. Der vorliegende Entwurf deutet bereits an, dass die EU sowie Großbritannien eine enge, zukünftige Partnerschaft in den Bereichen des Handels, der Wirtschaft, der Justiz, der Außenpolitik und der Sicherheitspolitik anstreben. May sei überzeugt, dass die Erklärung Großbritannien in eine „bessere Zukunft“ führe und kündigte an, nun die verbleibende Zeit bis zum Sondergipfel zu nutzen, um Gespräche mit den europäischen Staats- und Regierungschef zu führen und Unterstützung für den Brexit-Deal zu gewinnen. Dies könnte gerade im Hinblick auf die angedrohte Blockade des Abkommens durch Spanien von Nutzen sein. Pedro Sánchez, der spanische Regierungschef, hatte zuvor angemahnt ein Veto in der Abstimmung einzulegen, sollte Spanien kein Mitspracherecht bei zukünftigen Entscheidungen über das britische Territorium Gibraltar zu erhalten.

Die nächsten Schritte


Tusk verkündete in seinem Pressestatement den Fahrplan für die nächsten Schritte im Brexit-Prozess: Zurzeit wird das Abkommen von allen Mitgliedsstaaten analysiert und die Botschafter der EU-27 tauschen ihre Einschätzungen aus. Am Sonntag soll auf dem Sondergipfel das finale Austrittsabkommen verabschiedet werden und nach der Billigung durch die EU-27 muss der Vertrag anschließend im Europäischen sowie im britischen Parlament eine finale Mehrheit erhalten.


Auf britischer Seite könnte die Abstimmung im Unterhaus eine größere Hürde im Brexit-Prozess darstellen. Um eine Mehrheit im Unterhaus zu erzielen, werden somit mindestens 320 der insgesamt 650 Stimmen1 benötigt. Gemeinsam mit den zehn Abgeordneten der nordirischen Democratic Unionist Party (DUP) stellen die 315 Konservativen im britischen Parlament die Mehrheit. Mays Partei steht jedoch nicht geschlossen hinter ihr und dem Vertragsentwurf: Die Tories sind gespalten zwischen den harten „Brexiteers“ und den Anhängern einer Kompromisslösung. David Davis, der ehemalige Unterhändler Großbritanniens, rief die konservativen Abgeordneten bereits auf, gegen das Abkommen zu stimmen. Von Seiten der DUP ist Widerstand zu erwarten, denn sie tritt vehement für die Union zwischen Nordirland und dem Rest des Vereinigten Königreichs ein und sieht diese durch eine Sonderbehandlung Nordirlands, wie im Falle des „back-stops“ bedroht. Auch die sich in der Oppositionsrolle befindende Labour-Partei mit 257 Mandaten wird den Deal vermutlich ablehnen.


Unterdessen läuft die Zeit gegen den Brexit. Eine finale Einigung muss bis spätestens Dezember 2018 gefunden werden, um eine rechtzeitige Ratifizierung durch die nationalen Parlamente der EU zu gewährleisten. Auch das „no-deal-Szenario“ schwebt noch im Raum, denn ein Scheitern des Abkommens ist weiterhin möglich. Sollte May erfolglos sein und keine Mehrheit für den Vertrag im britischen Parlament erhalten, käme es zu einem „harten Brexit“ und Großbritannien würde den Status eines Drittstaats erhalten. Die EU-Kommission hat für diesen Fall einen Notfallplan vorbereitet, der Maßnahmen für zentrale Bereiche der Zusammenarbeit beinhaltet. Darunter sollen unter anderem Finanzdienstleistungen, die Übermittlung von personenbezogenen Daten sowie die Klimapolitik fallen. So heißt es im „Contingency Action Plan“ der EU: „Wir müssen auf alle möglichen Ausgänge vorbereitet sein“. Theresa May selbst erklärte, dass es drei Optionen gebe: den vorliegenden Brexit-Vertrag, keinen Deal oder keinen Brexit. Letztere deutet somit die Möglichkeit eines zweiten Referendums an, die in den vergangenen Wochen zunehmend diskutiert wurde.

Reaktionen aus der EU und Großbritannien


Aus dem britischen und europäischen Politikumfeld konnten gemischte Reaktionen auf die erzielte Einigung des Austrittsabkommen vernommen werden. So erklärte Frankreichs Europaministerin Nathalie Loiseau, dass endlich „wesentliche Fortschritte“ erreicht worden seien. Der österreichische Kanzler Sebastian Kurz merkte an, dass nun eine schnelle Überprüfung des Brexit-Kompromisses durchgeführt werden muss, und der belgische Premierminister Charles Michel warnte vorsichtig vor zu viel Optimismus. Elmar Brok, Brexit Beauftragter des Europäischen Parlaments, äußerte sich positiv gegenüber der Option einer verlängerten Übergangsphase und bezeichnete das Abkommen als eine „wichtige Einigung“. Die deutsche Bundeskanzlerin Merkel plädierte wie auch Juncker für den zügigen Abschluss der Gespräche auf der Basis des auf dem Tisch liegenden Vertragsentwurfs.


Während auf europäischer Seite ein vorsichtiger Optimismus überwiegt, die Option eines „no-deals“ jedoch weiterhin als Möglichkeit im Raum schwebt und man sich auf alle möglichen Szenarien vorbereitet, ist das britische Lager zunehmend gespalten. Nach der Vorstellung von Mays Brexit-Kurs geriet die britische Politik in regelrechte Turbulenzen und die Wahrscheinlichkeit, ausreichend Unterstützung für das ausgehandelte Abkommen zu gewinnen, scheint stetig zu sinken. So betonte der Oppositionsführer der Labour-Partei Jeremy Corbyn kritisch, dass der jetzige Vertragsentwurf kein gutes Abkommen für Großbritannien sei. Die DUP-Chefin Arlene Foster äußerte in einem Fernsehinterview, sie werde einer Auflösung der Union zwischen Großbritannien und Nordirland nicht zustimmen. In Bezug auf den kürzlich verabschiedeten Entwurf der politischen Erklärung, bemerkte der irische Premierminister Leo Varadkar, dass „eine detaillierte Fortsetzung der Arbeit“ notwendig sei, um die künftige Beziehung zwischen der UK und der EU zu bekräftigen.


Auf die starke Kritik aus Reihen der Opposition, der Tories und der nordirischen DUP folgte eine Serie von Rücktritten, die den abnehmenden Rückhalt für May und das damit verbundene Brexit-Abkommen manifestierten. Dominic Raabs, Großbritanniens Brexit-Minister, teilte kurz nach Bekanntgabe des Austrittsabkommens seinen Rücktritt bekannt. Raab gilt als überzeugter Brexit-Anhänger und erklärte seinen Rücktritt mit der möglichen Schädigung der Integrität des Vereinigten Königreichs, da der „Back-stop“ Großbritannien die Möglichkeit eines eigenständigen Austritts nehmen würde. Der Nordirland-Staatssekretär Shailesh Vara folgte dem Beispiel des Brexit-Ministers und auch die britische Arbeitsministerin Esther McVey trat kurze Zeit später zurück. Den vierten Rücktritt verkündete Brexit-Staatssekretärin Suella Braverman und drückte somit ihren Protest gegen das Abkommen aus. Die zwei Hauptpunkte, die die Stimmen aller Abkommens-Kritiker vereinen, sind die im Vertrag festgelegte, relativ enge Anbindung Großbritanniens an das europäische Regelwerk und das benötige Einverständnis der EU, für die Beendigung des Back-stops.


Zudem scheint kurz nach Verkündung des Deals ein Misstrauensvotum gegen May im Unterhaus zu drohen. Dieses kann durchgeführt werden, wenn es von 15 Prozent der konservativen Abgeordneten und somit 48 Stimmen eingefordert wird. Selbst im Falle eines glimpflichen Ausgangs könnte das Votum May längerfristig schaden, denn es würde offenbaren, wie viele Mitglieder ihrer eigenen Partei sie nicht mehr unterstützen. Bisher sind verschiedenen Pressestimmen zufolge noch nicht genügend Unterstützerschreiben für ein Misstrauensvotum bei Sir Graham Brady, dem Vorsitzenden des „1922 Committee“, einer Vereinigung von Mitgliedern des britischen House of Commons, eingegangen. Nichtsdestotrotz bleibt ungewiss, ob May eine Mehrheit der Fraktionsstimmen hinter sich versammeln kann.

Wie geht es weiter?


Das Kräfteverhältnis im britischen Parlament stellt den Knackpunkt für die im Dezember 2018 geplante Abstimmung des Brexit-Vertrags dar. Das Zustandekommen einer Mehrheit für den Austrittsvertrag scheint zunehmend unwahrscheinlich: Laut einem Artikel im Daily Telegraph3 fordert die DUP bereits Mays Rücktritt und droht mit einer Beendigung der Zusammenarbeit. Zudem ist die Premierministerin mit Widerstand innerhalb ihrer eigenen Partei konfrontiert. Etwa zwölf Brexit-Gegner der Tories deuteten an, gegen den Deal zu stimmen, da dieser nicht im „nationalen Interesse“ sei. Auch auf die Unterstützung der Labour-Partei muss May verzichten, da die Vertreter der Oppositionspartei den Brexit-Plan als weniger vorteilhaft als eine Mitgliedschaft in der EU betrachten. Nach dem Rücktritt einiger Minister musste zudem eine zügige Umbildung des Kabinetts erfolgen, aus der Stephen Barclay, bisheriger Gesundheits-Staatssekretär, als neuer Brexit-Minister hervorgegangen ist.


Welche Szenarien sind im Falle einer Ablehnung des Abkommens denkbar? Zunächst könnte Großbritannien die EU ohne eine Vereinbarung verlassen. In Falle eines harten Brexits, würde die EU Maßnahmen ergreifen, um die Beeinträchtigung von Unternehmen und Bürgern so stark wie möglich abzufedern. Eine zweite Option ist eine Wiederaufnahme der Verhandlungen mit der EU, um einen besseren Deal zu erzielen. Die Labour-Partei ist ein Verfechter dieser Möglichkeit, da im Sinne eines „soften“ Brexits eine permanente Zollunion ausgehandelt werden könnte. Auch erneute Parlamentswahlen, falls die Verhandlungen scheitern, sind weiterhin denkbar. Aufgrund eines potentiellen Wahlsiegs begrüßt insbesondere Corbyns Oppositionspartei diese Option. Eine vierte Alternative wäre ein so genannter „People’s Vote“, ein zweites Referendum. Für dessen Umsetzung wären jedoch monatelange Vorbereitungen notwendig, um die notwendige Gesetzgebung auf den Weg zu bringen.


Der vermeintliche Deal scheint somit weitreichende Folgen für die britische Politik zu zeitigen und zur Überlebensfrage für Premierministerin May zu werden. Die Situation gleicht einer internen Brexit-Krise, und ob May die erforderliche Mehrheit im Parlament wahren kann, ist fraglich. Als Verhandlungsführerin lastet der Streit der unterschiedlichen Lager innerhalb der britischen Politik auf ihr und wird vermutlich in der Abstimmung des britischen Parlaments Ende dieses Jahres kulminieren. Ob die Hardliner „Brexiteers“ oder das moderate Lager sich bis dahin durchsetzen können, oder ob es womöglich zu einem Misstrauensvotum kommt, wird sich in den nächsten Tagen bis zum angesetzten Sondergipfel am 25. November zeigen. Die EU bereitet sich derweil auf alle potentiellen Szenarien vor, tritt mit vorsichtigem Optimismus geschlossen nach außen auf und signalisiert Stärke gegenüber ihrem Verhandlungspartner. Nach Wochen des Stillstandes der Verhandlungen zwischen beiden Seiten scheint nun der Wunsch nach Klarheit und Stabilität zu überwiegen.
 

Über diese Reihe

Die Konrad-Adenauer-Stiftung ist in rund 80 Ländern auf fünf Kontinenten mit einem eigenen Büro vertreten. Die Auslandsmitarbeiter vor Ort können aus erster Hand über aktuelle Ereignisse und langfristige Entwicklungen in ihrem Einsatzland berichten. In den „Länderberichten“ bieten sie den Nutzern der Webseite der Konrad-Adenauer-Stiftung exklusiv Analysen, Hintergrundinformationen und Einschätzungen.