Im Frühjahr 2002 begann der National Security Council mit den Arbeiten an der neuen "National Security Strategy of the United States", die vorzulegen jeder amerikanische Präsident per Gesetz verpflichtet ist. War die vorhergehende, von der Clinton-Administration im Dezember 1999 veröffentlichte Strategie - nicht zuletzt aufgrund des internationalen Erfolges im Kosovo - noch von optimistischen Tönen gekennzeichnet ("...we are building new frameworks, partnerships and institutions - and adapting existing ones - to strengthen America's security and prosperity"), so standen die Überlegungen zur neuen Strategie ganz unter dem Schock der Terrorangriffe vom 11. September.
Die Entwicklung des Strategiedokumentes (und damit auch ein gewisser Lernprozess) konnte in den folgenden Monaten an verschiedenen Äußerungen des Präsidenten nachgezeichnet werden. Bereits in der "State-of the-Union-Address" vom Januar 2002 sprach Bush von der "Achse des Bösen", die ein entschiedenes Agieren gegen die Bedrohung durch Massenvernichtungswaffen erforderlich mache. Im Mai erklärte der amerikanische Präsident vor dem Deutschen Bundestag, dass im transatlantischen Rahmen das Maß der Gemeinsamkeiten die vorhandenen Streitpunkte bei weitem überwiegen würde - das entsprechende Zitat wurde in die neue Sicherheitsstrategie eingebracht. Im Juni schließlich brachte Bush mit der Rede vor der Militärakademie West Point die Option militärischer Präventivschläge in die Strategiediskussion ein.
Neben der schmerzhaften Erfahrung amerikanischer Verwundbarkeit und den sich daraus ergebenden Konsequenzen, zieht sich ein zweites Element durch den Prozess der Strategiedefinition, nämlich das der amerikanischen Macht. Bereits vor dem 11. 9. pflegten die USA das Bild der "unprecedented Superpower", deren Machtfülle auf absehbare Zeit von niemandem in Frage gestellt werden könne und dürfe. Daraus ergebe sich sowohl die Möglichkeit der aktiven Verteidigung der eigenen Sicherheitsinteressen, wie auch ein hohes Maß an internationaler Verantwortung.
Die neue Sicherheitsstrategie
Am 20. September wurde die neue nationale Sicherheitsstrategie der USA offiziell dem Kongress vorgelegt und der Öffentlichkeit präsentiert (www.whitehouse.gov/nsc/nss.html). In vielen Kommentaren der nationalen und internationalen Presse wurde dem Dokument ein geradezu dramatischer Charakter beigemessen, weil die Vereinigten Staaten von Amerika darin die völlige Abkehr von der bisher gültigen Konzeption der Abschreckung sowie die Hinwendung zur Strategie der militärischen Prävention und des alleinigen Handelns vollzogen hätten. Meist wurden dabei die nicht-militärischen Elemente der Sicherheitsvorsorge (Streben nach Gerechtigkeit und Menschenwürde, Demokratieförderung, Wirtschaftswachstum und Freihandel), die in dem Strategiepapier breiten Raum einnehmen, unterschlagen. Allerdings haben die Autoren des Papiers zu dieser thematischen Verengung nicht unwesentlich beigetragen, indem sie jedes der neun Kapitel mit einem Bush-Zitat einleiten - allein vier dieser Zitate stammen aus der "Preemptive-Strike-Rede" des Präsidenten in West Point.
Aber selbst wenn man sich auf die Aussagen zum Verhältnis von Abschreckung und Prävention beschränkt, ergibt sich bei genauer Betrachtung ein differenzierteres Bild. Zunächst wird die Strategie der Abschreckung nicht - wie in Presseberichten kolportiert - als "tot" erklärt. Statt dessen wird sie bei den Maßnahmen zur Bekämpfung der Gefahr durch Massenvernichtungswaffen nach wie vor genannt ("we must deter and defend aganist the threat before it is unleashed", S. 14). Auch wird dem Schutz der Bevölkerung vor den Auswirkungen von Einsätzen mit Massenvernichtungswaffen ein Abschreckungseffekt zugeschrieben, weil den Angreifern damit ihre Zielsetzung vereitelt würde. Tatsache ist allerdings, dass der Abschreckung künftig ein anderer Stellenwert beigemessen wird und dass sie eine andere Auslegung sowie eine Erweiterung erfahren soll. Anders als im Kalten Krieg will man sich nicht mehr allein auf die Abschreckung durch eine Vergeltungsdrohung verlassen, weil terroristische Angreifer, wie etwa Selbstmordattentäter, gegenüber einer solchen Drohung weitgehend immun sind. Wenn aber das traditionelle Verständnis von Abschreckung durch Bestrafung gegenüber bestimmten Bedrohungen nicht mehr anwendbar ist, so können sich die USA nicht mehr länger auf rein reaktive Strategien verlassen ("The inabilitiy to deter a potential attacker, the immediacy of doday's threats, and the magnitude of potential harm that could be caused by our adversaries' choice of weapons do not permit that option.", S. 15).
Weil es sich die USA angesichts der Sicherheitsgefährdungen durch "Rogue States", Massenvernichtungswaffen und Terrorgruppen nicht leisten können, einen ersten feindlichen Schlag abzuwarten ("We cannot let our enemies strike first", S. 15), werden im Einzelfall auch präventive Militärschläge zur unmittelbaren Gefahrenabwehr erwogen. Dies wird als Akt legitimer Selbstverteidigung gesehen. ("...we will not hesitate from acting alone, if necessary, to exercise our right of self defense by acting preemtively...", S. 6) Allerdings gesteht die neue Strategie zu, dass das internationale Rechtsverständnis von der "unmittelbaren Gefahr" weiterentwickelt werden müsse, um den aktuellen Bedrohungen durch den Terrorismus zu entsprechen. Auch streben die USA künftig an, ihre Aufklärungskapazitäten und ihre militärischen Fähigkeiten so auszubauen, dass präventives Handeln erleichtert wird.
Bei aller Betonung der eigenen Machtfülle und der Entschlossenheit, im Extremfall auch allein gegen vitale Bedrohungen vorzugehen, spiegelt das Dokument doch eindeutig die Erkenntnis der Bush-Administration wieder, dass Terrorismusbekämpfung nicht unilateral zum Erfolg führen kann. Um gegen Terrorismus unter den Rahmenbedingungen einer globalisierten Welt vorzugehen bedürfen die USA der Hilfe durch Freunde und Verbündete und werden deshalb stets die Unterstützung von Staaten oder Regionalorganisationen suchen (S. 7). So ist etwa die Unterbrechung der Finanzströme von Terrornetzwerken nur im internationalen Verbund möglich. Eigenmächtiges oder präventives Handeln wird immer auf das Ausschalten einer "spezifischen Bedrohung" gerichtet sein (S. 16). Damit sind "preemption" und "unilateral action" keine Prinzipien sondern Optionen, die erwogen werden, wenn auf andere Weise kein Erfolg zu erwarten ist.
Bewertung
Wie ihre Vorgänger muss auch die neue National Security Strategy in ihrem historischen und politischen Kontext gesehen werden und gibt damit Raum für Interpretationen. Auch wird sie aufgrund ihrer teilweise eindeutigen und kontroversen Äußerungen sowie ihrer aktuellen Bezüge eine breite Debatte nach sich ziehen.
Entkoppelt man das Strategiedokument von der derzeit hitzig geführten Diskussion um einen möglichen Militärschlag gegen den Irak, so ist es auch hinsichtlich der umstrittenen Passagen zur Abschreckung und Prävention weniger revolutionär als es in manchen Kommentaren den Anschein hat.
So haben sich etwa auf dem Feld der Abschreckung die USA schon seit längerem nicht mehr allein auf die Option von Vergeltungsdrohungen verlassen. Spätestens seit der "SDI-Rede" von Präsident Reagan am 23. März 1983, in der die USA die Schaffung einer Raketenabwehr angekündigten, wurde das Konzept der Abschreckung durch Vergeltung nach einem Angriff um dem Aspekt der Verteidigung gegen einen Angriff angereichert. Auch hier trifft die Formulierung aus der heutigen Sicherheitsstrategie zu: "We cannot let our enemies strike first". Diese Idee der Verteidigung gegen die Raketenbedrohung hat ab Ende der neunziger Jahre eine Renaissance erlebt.
Selbst Prävention gegen "Rogue States" ist kein völlig neues Element sondern eine Option, welche die USA aufgrund ihrer Machtfülle stets besessen haben und vermutlich auch gewählt hätten, um vitale Bedrohungen abzuwehren. So hat der ehemalige Außenminister George P. Shultz zu Protokoll gegeben, dass er bereits 1984 nach den Bombenanschlägen gegen amerikanische Einrichtungen in Beirut für "active prevention, preemption and retaliation" plädiert habe.
Offene Fragen und mögliche Konsequenzen
Wenn auch zu alarmistischen Bewertungen der neuen Sicherheitsstrategie kein Anlass besteht, so ergeben sich dennoch zentrale Fragen hinsichtlich möglicher internationaler Konsequenzen des Strategiewechsels.
Prävention und Völkerrecht
Zunächst wirft die generelle Rechtfertigung von präventiven Militärschlägen als Akte legitimer Selbstverteidigung Fragen nach der völkerrechtlichen Vereinbarkeit auf. Zwar ist in Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen das "naturgegebene Recht auf individuelle oder kollektive Selbstverteidigung" verankert, allerdings setzt dies voraus, dass ein Angreifer bereits militärische Gewalt angewendet hat. Demnach sind präventive militärische Aktionen allein gegen die Vorbereitung möglicher Angriffshandlungen nicht statthaft. Andererseits kann es sehr wohl Extremsituationen geben, in denen dem potentiellen Opfer ein weiteres Abwarten nicht mehr zugemutet werden kann. Gerade angesichts der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und der entsprechenden weitreichenden Trägersysteme würde das Warten auf den "Beweis" für die Angriffsabsicht des Gegners letztlich bedeuten, dass man die Detonation einer chemischen, biologischen oder gar atomaren Waffe auf dem eigenen Territorium erdulden müsste.
Hier zeigt sich - wie auch vor der Intervention der NATO im Kosovo - dass die UN-Charta als Dokument, welches vor einem halbem Jahrhundert entstand, noch zu sehr an der Gefahr von Konflikten zwischen Staaten ausgerichtet ist. Die heutigen Gefährdungen, wie etwa Konflikte innerhalb von Staaten, die Bedrohung durch nicht-staatliche Akteure (Terrorismus) oder die extrem kurzen Reaktionszeiten im Falle erfolgter Angriffe, werden nicht erfasst. Gerade weil das Völkerrecht hinsichtlich neuartiger Risiken ergänzungsbedürftig ist, hat sich auch die NATO mit dem Beginn ihrer Luftangriffe in Kosovo über eine enge Auslegung der UN-Charta hinweggesetzt und die Militäraktionen ohne ein Mandat des UN-Sicherheitsrates durchgeführt.
Internationale Konsequenzen
Ein weiteres Problem präventiver Militärschläge liegt darin, dass daraus immer ein Präzedenzfall für andere Staaten abgeleitet werden kann. Jeder militärisch potente Staat könnte sich künftig bei einer militärischen Intervention darauf berufen, durch gefährliche Machenschaften in seinem Nachbarland zur Prävention gezwungen gewesen zu sein. Andererseits ist es sicher nicht allein das fehlende Vorbild, das Staaten bislang von Präventivschlägen abhält, sondern die sorgfältige Abwägung von Kosten und Nutzen einer solchen Aktion. So dürfte sich etwa China kaum allein deshalb für einen präventiven Schlag gegen Taiwan entscheiden, wenn es sieht, dass die USA einen solche Aktion gegenüber einem anderen Land vorexerzieren.
Fraglich ist auch die Objektivität der Kriterien, nach denen die USA oder andere Länder eine Intervention in Erwägung ziehen. Die sicherlich berechtigen Vorwürfe, die derzeit gegen den Irak erhoben werden, lassen sich vermutlich in ähnlicher Weise etwa auf Nordkorea anwenden. Allerdings haben die USA in der Vergangenheit zur Verhinderung eines nordkoreanischen Zugangs zu Atomwaffen nicht den Weg der Intervention gewählt. Statt dessen erhielt das zweifellos verbrecherische und gegen die USA gerichtete Regime in Nordkorea erhebliche amerikanische Finanzhilfen, um die Produktion waffenfähigen Spaltmaterials einzustellen. Würden die USA das Interventions- und Präventionsprinzip künftig durchgehend anwenden, so ergäbe sich angesichts einer stets vorhandenen latenten Terrorismusgefahr eine geradezu permanente Interventionslage, mit den entsprechenden Gefahren für die internationale Stabilität.
Schließlich bleibt noch die Frage nach der Informationsbasis, auf die eine Präventionsentscheidung gegründet wird. Zwar wird in der neuen Strategie erwähnt, dass die Möglichkeiten der Informationsbeschaffung verbessert werden sollen - allerdings garantiert dies nicht automatisch ein zutreffendes Lage- und Bedrohungsbild. Die amerikanischen Angriffe am 20. August 1998 gegen eine vermeintliche Chemiewaffenfabrik im Sudan, die als Vergeltung für die Anschläge in Kenia und Tansania geflogen wurden, haben nach Presseberichten lediglich eine pharmazeutische Anlage in Schutt und Asche gelegt.
Auswirkungen auf die NATO
Amerikanische Beobachter weisen häufig darauf hin, dass die NATO von dem aktuellen amerikanischen Strategiewechsel kaum betroffen sei, weil die Bush-Administration frühzeitig habe durchblicken lassen, dass man im Fall präventiver Aktionen (ähnlich wie in Afghanistan) kaum auf die NATO zurückgreifen würde. Diese Sicht ignoriert aber zwei wichtige Faktoren. Zunächst beeinflusst jeder Strategiewechsel der Bündnisvormacht USA früher oder später sowohl die strategischen Konzeptionen der übrigen Allianzpartner, wie auch die Strategie der NATO insgesamt. Darüber hinaus würden präventive Militärschläge eventuell von Stützpunkten der USA auf dem Territorium der Verbündeten erfolgen oder zumindest von dort aus vorbereitet werden.
Ohnehin nimmt die Frage möglicher präventiver Militäraktionen bereits jetzt breiten Raum in den Diskussionen im Bündnis hinsichtlich des im November geplanten NATO-Gipfeltreffens in Prag und des dort zu verabschiedenden neuen Militärkonzepts ein. Dabei zeigen sich erhebliche Differenzen - allerdings nicht allein zwischen den USA und den europäischen NATO-Mitgliedern, sondern zwischen potentiell betroffenen und nicht-betroffenen Staaten. So wurde im Mai 2002 in der NATO-Krisenmanagement-Übung CMX 2002 das Szenario eines möglichen Angriffs auf die Türkei mit chemischen und biologischen Waffen durch einen mittelöstlichen Staat durchgespielt. Angesichts der simulierten unmittelbaren Gefahr sprachen sich sowohl die USA, wie auch die Türkei als bedrohtes Allianzmitglied vehement für präventive Aktionen aus, während die übrigen Bündnispartner dies strikt ablehnten. Die Übung musste ob dieses Streits vorzeitig abgebrochen werden.
Mittlerweile hat auch NATO-Generalsekretär George Robertson Signale hinsichtlich präventiver Aktionen ausgesandt, indem er laut Presseberichten erklärte: "Waiting for an attack to take place might not be the best choice."
Optionen für Europa
Mit der neuen Strategie haben die USA eine Richtung vorgegeben, die weder von der NATO noch von den europäischen Bündnispartnern ignoriert werden kann. Dies gilt umso mehr als angesichts der neuen Bedrohung durch den internationalen Terrorismus ein Überdenken der traditionellen Methoden der Sicherheitsvorsorge auch von europäi scher Seite unabdingbar ist. Hier gibt es innerhalb der NATO und der EU noch erheblichen Gesprächsbedarf.
Von entscheidender Bedeutung ist, wie die Vereinigten Staaten die Prinzipien der neuen Sicherheitsstrategie in den kommenden Jahren im konkreten Fall umsetzen. Die Entwicklungen der letzten Monate mit Blick auf einen möglichen Militärschlag gegen den Irak haben gezeigt, dass die USA europäische Bedenken etwa hinsichtlich der rechtlichen Absicherung einer solchen Aktion durch die Einbeziehung der Vereinten Nationen durchaus ernst nehmen. Damit hat Europa nach wie vor einen Einfluss auf amerikanische Entscheidungsprozesse, vorausgesetzt, dass konstruktive und problemgerechte Vorschläge vorgebracht werden und dass ein Vertrauensverhältnis zwischen beiden Seiten besteht.
Letzteres ist aber auf der deutsch-amerikanischen Ebene von der Bundesregierung mutwillig und grundlegend zerstört worden. Mahnungen aus Berlin - selbst wenn sie berechtigt sein sollten - werden in Washington auf absehbare Zeit kein Gehör mehr finden. Das hat der Sprecher des Weißen Hauses, Ari Fleischer, am 24. September in erschreckend deutlicher Weise klargestellt: "But nobody should be under any illusions or mistakes that, now that the election is over, that everything goes back to the way it was".
