Die Verfassung von 1991 - zehn Jahre danach

Am 4. Juli 2001 begeht Kolumbien den zehnten Jahrestag des Inkrafttretens der Verfassung von 1991. Die Hoffnung, diese könne zur Grundlage einer dauerhaften Friedensregelung werden, hat sich bisher nicht erfüllt. Im Gegenteil hat sich der bewaffnete Konflikt - trotz des 1998 begonnenen Friedensprozesses mit den FARC - in den vergangenen zehn Jahren kontinuierlich verschärft. Dennoch besteht ein breiter Konsens darüber, dass die Verfassung von 1991 wesentlich zur Öffnung des politischen Systems und zur Stärkung der demokratischen Institutionen Kolumbiens beigetragen hat.

Verbesserter Schutz der Grundrechte

Auch von Kritikern der neuen Verfassung wird nicht bestritten, dass diese wirksame Mechanismen für einen verbesserten Schutz der Grundrechte geschaffen hat. Zwei Neuerungen waren hierfür ausschlaggebend: die Einführung einer Verfassungsbeschwerde ("tutela") sowie die Schaffung eines unabhängigen Verfassungsgerichts.

Art. 86 der neuen Verfassung eröffnet die Möglichkeit einer individuellen Verfassungsbeschwerde, sofern keine Möglichkeiten bestehen, die Wahrung der Grundrechte auf anderem Wege zu gewährleisten. Gegen einen negativen Entscheid der ordentlichen Gerichte kann Widerspruch eingelegt werden. In diesem Fall hat das Verfassungsgericht die Möglichkeit einer Revision des Urteils.

Tatsächlich hat die Verfassungsbeschwerde in vielen Lebensbereichen den Schutz der Grundrechte wirksam verbessert. Dies gilt insbesondere für die Rechte ethnischer und sozialer Minderheiten, wie der indigenen Bevölkerung, aber auch für die Durchsetzung sozialer Grundrechte, so etwa von Ansprüchen auf eine angemessene Gesundheitsversorgung. Nicht zu unterschätzen ist ferner die grundsätzliche Bedeutung, welche die Einklagbarkeit der Grundrechte für die Stärkung des Rechtsstaats insgesamt hat.

Eine zentrale Rolle hat dabei auch das 1991 neu geschaffene Verfassungsgericht gespielt, das sich in den neun Jahren seines Bestehens gerade bei der Revision der Verfassungsbeschwerden als Wächter eines wirksamen Schutzes der Grundrechte bewährt hat.

Problematisch ist allerdings der ausgeprägte Aktivismus, der die Rechtsprechung des Gerichts besonders seit Mitte der 90er Jahre kennzeichnet. Insbesondere im Bereich der Wirtschaftspolitik hat das Verfassungsgericht nach dem Urteil der meisten Beobachter die gebotene richterliche Zurückhaltung bei weitem überschritten. So wurde das im lateinamerikanischen Vergleich erfolgreiche Wohnungsbaufinanzierungssystems UPAC ebenso für verfassungswidrig erklärt wie der nationale Entwicklungsplan der Regierung Pastrana.

Die für das Jahr 2000 vorgesehene Nullrunde bei der Anhebung der Gehälter im öffentlichen Dienst wurde sogar rückwirkend zu Fall gebracht. Die Folge: drastische Kürzungen im Sozialetat, um die Mittel für die von den Verfassungsrichtern vorgeschriebene Gehaltsanpassung in Höhe der Inflationsrate aufzubringen. Es deutet allerdings vieles darauf hin, dass das Verfassungsgericht in seiner seit März 2001 bestehenden neuen Zusammensetzung zu einer zurückhaltenderen Rechtsprechung zurückfindet.

Die Bilanz des Dezentralisierungsprozesses

Eines der zentralen Merkmale der Verfassung von 1991 ist die Abkehr von der zentralistischen Tradition, die das politische System Kolumbiens seit Ende des 19. Jahrhunderts geprägt hatte. Mit dem Konzept der "unitarischen dezentralisierten Republik" wird allerdings grundsätzlich am Modell des Einheitsstaates festgehalten. Auch erzielte die verfassunggebende Versammlung keinen Konsens über die politische Zielvorstellung des Dezentralisierungsprozesses.

Mangelnde Klarheit besteht vor allem hinsichtlich der "mittleren Ebene". So sieht die Verfassung zwar die Möglichkeit der Schaffung von Regionen vor, hält aber andererseits an der herkömmlichen territorialen Gliederung in Departements fest. Alle Versuche, zu einer klaren Definition der Zuständigkeiten der Departements oder möglicherweise neu zu schaffenden Regionen zu gelangen, sind bisher erfolglos geblieben.

Positiver ist hingegen die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung zu bewerten, die bereits mit der 1986 eingeführten Direktwahl der Bürgermeister ihren Anfang nahm. Auf dieser Ebene ist es nicht nur zu einer beträchtlichen Kompetenzverlagerung zugunsten der Gemeinden, sondern auch zu einer Stärkung der politischen Partizipation gekommen, die für die Konsolidierung des demokratischen Systems insgesamt von zentraler Bedeutung ist.

Auch hat sich die Kompetenz der lokalen Verwaltungen, v.a. in den großen Städten, in den vergangenen Jahren deutlich verbessert. Allerdings wird die kommunale Selbstverwaltung in weiten Teilen des Landes durch die Präsenz bewaffneter Gruppen - Guerrilla und Paramilitärs - in gravierender Weise beeinträchtigt.

Trotz der bestehenden Defizite nimmt Kolumbien bei der Dezentralisierung des politischen Systems im lateinamerikanischen Vergleich einen Spitzenplatz ein. Dies gilt auch für die Finanzverfassung, die Gemeinden und Departements Transferzahlungen in beträchtlicher Höhe zuweist.

Vor dem Hintergrund des unkontrollierten Ausgabenanstiegs der regionalen Gebietskörperschaften stimmte der Kongress vor wenigen Wochen allerdings einer Verfassungsreform zu, mit welcher der Anstieg der Transferzahlungen in den nächsten Jahren auf real 2 Prozent begrenzt wird. Dringend notwendig erscheint auch eine wirksamere Finanzkontrolle von Gemeinden und Departements, da die Korruption gerade auf der lokalen und regionalen Ebene gravierende Ausmaße angenommen hat.

Reform der politischen Institutionen

Mit der Verfassung von 1991 wurden auch die Möglichkeiten der politischen Partizipation der Bevölkerung erweitert. Hervorzuheben sind u.a. die Einführung eines zweiten Wahlgangs bei den Präsidentschaftswahlen sowie die Verankerung von Volksbegehren und Referendum. Insgesamt hat die neue Verfassung auch zu einem ausgewogeneren Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Jurisdiktion beigetragen.

Demgegenüber konnten bei der Reform des Kongresses und der Bekämpfung der klientelistischen Parteistrukturen keine nennenswerten Fortschritte erzielt werden. Vielmehr hat das geltende Wahl- und Parteienrecht, das unabhängige politische Bewegungen begünstigen soll, in der Praxis zu einer Atomisierung der politischen Parteien geführt und Klientelismus und Korruption Vorschub geleistet. Die mangelnde Konsolidierung der politischen Parteien ist daher heute eines der zentralen Defizite des politischen Systems Kolumbiens.

Obwohl ein breiter Konsens über die Notwendigkeit einer "politischen Reform" besteht, hat es sich bisher als unmöglich erwiesen, diese gegen die Partikularinteressen innerhalb des Kongresses durchzusetzen. Allein die Regierung Pastrana hat drei vergebliche Anläufe für eine umfassende Reform von Wahlrecht und Parteiengesetzgebung unternommen. Aller Voraussicht nach wird eine solche Reform nur unter Umgehung der parlamentarischen Ebene - z.B. auf dem Weg des Referendums - realistische Erfolgschancen haben.

Verfassung und Friedensprozess

Die Verfassung von 1991 ist das Ergebnis des Friedensprozesses mit drei kleineren Guerrillabewegungen (M 19, EPL, "Quintín Lame"), die sich mit der verfassunggebenden Versammlung in das politische System Kolumbiens integrierten. An die neue Verfassung knüpfte sich daher die Hoffnung, dass diese als Grundlage für eine dauerhaften Friedensregelung dienen könnte, die auch die beiden größeren Guerillabewegungen FARC und ELN und die paramilitärischen Gruppen einschließen würde.

Diese Hoffnung hat sich bisher nicht erfüllt. Trotz des 1998 von der Regierung Pastrana eingeleiteten Friedensprozesses hat sich der bewaffnete Konflikt in den vergangenen Jahren kontinuierlich zugespitzt. Sowohl Guerrilla als auch paramilitärische Gruppen haben erheblich an militärischer Stärke gewonnen und sind durch ihre Verbindungen zum Drogenhandel und die von ihnen verübten gravierenden Menschenrechtsverletzungen weitgehend korrumpiert.

Dennoch ist unübersehbar, dass es in den vergangenen zehn Jahren zu einer Konsolidierung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Kolumbien gekommen ist, an deren Anfang die Verfassung von 1991 steht. Dieser Prozess hat die Legitimität der staatlichen Institutionen wesentlich gestärkt. Bemerkenswert sind insbesondere die Fortschritte in der Menschenrechtspolitik. Nur ein Bruchteil der in Kolumbien verzeichneten Menschenrechtsverletzungen wird heute den staatlichen Sicherheitskräften zur Last gelegt, der weitaus größte Teil geht dagegen auf das Konto von Guerrilla und Paramilitärs.

Ein Charakteristikum der kolumbianischen Konfliktsituation ist die historisch begründete Schwäche der demokratisch legitimierten staatlichen Institutionen. Eine wesentliche Voraussetzung für eine dauerhafte Friedenslösung besteht daher in der Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit und der Wiederherstellung der legitimen Autorität des Staates. In diesem Sinne ist dem früheren Vizepräsidenten und Innenminister Humberto de la Calle zuzustimmen, nach dessen Worten die Verfassung von 1991 zwar nicht den Frieden gebracht hat, dass der Frieden ohne sie aber unmöglich sein wird.