Länderberichte

EU: Die Zukunft des Stabilitäts- und Wachstumspaktes steht vor Gericht

von Helen Foerster
Im letzten Moment hat die Kommission die – nach eigenen Aussagen schwierige – Entscheidung getroffen, den Rat der Wirtschafts- und Finanzminister vor dem Europäischen Gerichtshof zu verklagen, bevor am 04. Februar die in den Verfahrensregeln vorgeschriebene Frist (1) abgelaufen wäre und diesen Schritt unmöglich gemacht hätte. Gegenstand des Streits ist die von den Ministern am 25. November 2003 getroffene Entscheidung, die Defizit-Strafverfahren gegen Deutschland und Frankreich einzustellen. Es ist das erste Mal, dass die Kommission den Rat der Europäischen Union verklagt.

Nachdem die Herbstvorausschätzungen der Kommission gezeigt hatten, dass Deutschland und Frankreich auch im Jahre 2004 den Referenzwert überschreiten werden, wonach das Haushaltsdefizit der Staaten, die der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) angehören, höchstens 3% des Bruttoinlandsproduktes betragen darf, hatte sie entsprechende Empfehlungen angenommen und dem Rat übermittelt.

Im Falle Deutschlands wurde in einer ersten Empfehlung festgestellt, dass die bisher eingeleiteten Maßnahmen, die zur Konsolidierung des Haushalts führen sollten, unzureichend waren. In einer zweiten Empfehlung wird Deutschland deswegen aufgefordert, weitere Maßnahmen zu treffen, durch die das Defizit im Jahr 2004 um 0,8% (2) und im Jahr 2005 um 0,5% zurückgeführt werden und damit wieder unter den Grenzwert von 3% fallen könnte. (3)

Die Kommission hält sich mit dem Aussprechen dieser Empfehlungen genau an das im Artikel 104 EG-Vertrag festgelegte Verfahren. Danach ist sie verpflichtet, Maßnahmen, die auf eine Empfehlung des Rates hin ergriffen werden, auf ihre Effektivität zu überprüfen und die Minister über das Ergebnis in Kenntnis zu setzen. Im Januar 2003 hatte der ECOFIN-Rat Deutschland aufgefordert, Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen zu ergreifen, um das übermäßige Defizit bis zum Jahr 2004 zu reduzieren.

Die Kommission hat ihre Hausaufgaben also gemacht. Jetzt war es Sache des Rates, die Empfehlungen entweder anzunehmen oder abzulehnen. Doch die Minister entschieden sich für einen Mittelweg. Man nahm den Kompromiss an, auf den sich die Eurogruppe, die Wirtschafts- und Finanzminister der Eurozone, am Tag zuvor verständigt hatte: Übergeordnetes Ziel bleibt es, dass beide Länder die 3%-Grenze im Jahr 2005 wieder unterschreiten. Die Minister hielten es aber für möglich, dass dies auch dann erreicht wird, wenn die jährliche Verringerung des Defizits geringer ausfällt als von der Kommission empfohlen.

Zum Beispiel akzeptierte man im Falle Deutschlands die in den Haushaltsplänen ohnehin vorgesehenen Rückführungen von 0,6% und 0,5%.

Dass sich insbesondere Hans Eichel für diesen Kompromiss eingesetzt hat, ist verständlich: 6 Milliarden Euro zusätzlich hätte er sonst einsparen müssen, und das wäre so gut wie unmöglich gewesen. In einem Brief, den er vor dem Treffen an seine Amtskollegen schrieb, argumentierte Eichel damit, dass derartig drastische Einsparungen eine prozyklische Maßnahme darstellten, die den sich für 2004 abzeichnenden Aufschwung behindern könnte. (4) Zur Zeit sei es aber wichtiger, die Wirtschaft anzukurbeln und nachhaltiges Wachstum zu initiieren. Dies würde sich langfristig gesehen auch positiv auf die Stabilität des Euros auswirken.

Die Minister folgten Eichels Logik mit der Entscheidung, ihre Forderungen an den Wirtschaftsaufschwung zu koppeln: Fällt er stärker aus als momentan absehbar, wird von den Haushaltssündern erwartet, dass sie ihre Mehreinnahmen darauf verwenden, das Haushaltsdefizit schneller zu reduzieren; im entgegengesetzten Fall können sie sicher sein, dass ihnen vorläufig keine Sanktionen drohen.

Im Klartext heißt das: Der Rat hat sich selbst jeglicher Möglichkeit beraubt, Druck auf Deutschland und Frankreich auszuüben, sollten sie seine inoffiziellen Empfehlungen nicht befolgen. Hier liegt der bedeutende Unterschied zur Annahme der Kommissionsempfehlungen, die die Einleitung der letzten Stufe des im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit bedeutet hätte. Hätten sich die Haushaltssünder daraufhin weiter geweigert, die Empfehlungen zu befolgen, hätten ihnen Sanktionen gedroht, deren Spektrum von unverzinslichen Einlagen bis hin zu Geldstrafen reicht.

Über den Sinn, einem Staat eine Geldstrafe aufzuerlegen, um ihn dazu zu zwingen, seinen Schuldenstand zu verringern, kann ohne Frage gestritten werden. Nicht strittig ist aber, dass es in einer Gemeinschaft wie der WWU Regeln sowie Mechanismen, die es ermöglichen, diese Regeln auch durchzusetzen, geben muss. Die Hausjuristen der Kommission sind zu dem Schluss gekommen, dass der Beschluss der Wirtschafts- und Finanzminister möglicherweise insofern illegal war, als ein in den Verträgen festgeschriebener Mechanismus missachtet wurde: Die Art und Weise, wie der Beschluss zustande gekommen ist, sei ein potentieller Verstoß gegen geltendes EU-Recht. Der Rat überschritt seine Kompetenz , indem er die Instrumente selber wählte, statt einer Empfehlung der Kommission zu folgen. Demnach handelt es sich um eine Klage gegen Verfahrensaspekte. Die vom Rat empfohlenen Korrekturmaßnahmen als solche werden von der Kommission nicht angezweifelt.

Aus mehreren Quellen ergibt sich, dass es innerhalb der Kommission keinen Konsens darüber gab, ob der Gerichtshof angerufen werden sollte. Mit welchen Argumenten konnten sich Kommissionspräsident Prodi und Wirtschafts- und Währungskommissar Solbes gegen ihre Kollegen durchsetzen?

Romano Prodi verwies insbesondere auf die Pflicht der Kommission als Hüterin der Verträge, die Einhaltung der Regeln zu kontrollieren. Mit seiner Entscheidung habe der Rat den Kontrollmechanismus, der zu den Grundlagen der WWU gehört und geschaffen worden ist, um den Rat zu zwingen, die Mitgliedsstaaten zur Korrektur ihres Haushalts zu verpflichten, schlichtweg ignoriert. Die Kommission aber halte diesen Mechanismus für bindend, vor allem vor dem Hintergrund, dass alle Mitgliedsstaaten potentielle Haushaltssünder sind, so dass sie zwangsläufig immer versuchen werden, sich gegen die Kommission zu verbünden.

Außerdem habe der Rat das in den Verträgen vorgesehene Verfahren beim Verfehlen der Stabilitätskriterien unterbrochen und durch eine unverbindliche Erklärung ersetzt. Dadurch sei der europäischen Rechtsgemeinschaft schwerer Schaden zugefügt worden. Pedro Solbes bezeichnete die Klage vor allem als zweckdienlich, da Klarheit für die Zukunft geschaffen werden müsse. Die Entscheidung der Minister habe zu großer Unsicherheit bezüglich der zukünftigen Anwendbarkeit der in den Verträgen vorgesehenen Verfahren geführt. Ein Urteil des EuGH böte Rechtssicherheit in künftigen Fällen.

So weit die sachlichen Argumente.

Nicht unterschätzt werden darf aber auch, dass es sich für die Kommission um einen Machtkampf handelt: Sie hat – gestützt auf ihr Initiativrecht – einen Vorschlag gemacht, den der Rat beschließen oder ablehnen kann. Darüber haben sich die Minister hinweggesetzt und ihre eigene Vorlage beschlossen. Der Kommission muss allerdings bewusst sein, dass auch ein positives Urteil auf Dauer nichts an dem ungleichen Kräfteverhältnis ändern würde, das dem Stabilitätspakt von Anfang an eigen war. Der Versuch, die Kommission mit der notwendigen Durchsetzungsfähigkeit auszustatten, liegt mit dem Verfassungsvertrag vorerst auf Eis.

Zunächst schienen sich die Wirtschafts- und Finanzminister einiger Länder hinter die Klage zu stellen. Insbesondere der Spanier Rodrigo Rato begrüßte die Entscheidung der Kommission, da sie seiner Ansicht nach dazu beitragen werde, dass die Regeln in Zukunft von allen respektiert würden. Ob ein Staat die Regeln achtet, oder nicht, dürfe nicht nur von seinen Chancen abhängen, im Ministerrat eine Mehrheit zu finden. Unterstützung kam aus den Niederlanden: Ministerpräsident Jan Peter Balkenende hatte bereits im Dezember angekündigt, dass er sich dafür einsetzen wolle, in eine Europäische Verfassung das Recht zu integrieren, den EuGH anzurufen, um die strenge Anwendung der Bestimmungen des Paktes durch alle Mitgliedsstaaten zu gewährleisten.

Die überwiegende Mehrheit der Minister aber verurteilte die Entscheidung der Kommission. Der Italiener Giulio Tremonti sagte, er halte es für dumm, gegen eine intelligente Auslegung des Paktes zu klagen – eine Anspielung darauf, dass Prodi selbst den Pakt noch vor einem Jahr als dumm bezeichnet hatte, weil er ihn für zu unflexibel hielt. Prodi hat diese Äußerung aber mittlerweile zurückgenommen. Andere, wie der Franzose Francis Mer, stützten ihre Kritik auf das Argument, dass die Klage die Zusammenarbeit der EU-Institutionen beeinträchtigen werde. Priorität müsse nun die Diskussion über die Zukunft des Paktes haben, und die Klage sei nicht gerade förderlich für das Gesprächsklima.

Der luxemburgische Premier- und Finanzminister Juncker prägte den Ausdruck: „Kooperation statt Konfrontation“. Letztendlich hat auf der Tagung der Eurogruppe am 19. Januar kein Minister die Entscheidung der Kommission öffentlich unterstützt. Dadurch wird deutlich, dass auch die Minister den Streit als eine Art Machtkampf begreifen, denn die Rechtsexperten des Rates hatten sich denen der Kommission angeschlossen: Der ECOFIN-Rat habe nicht auf der Grundlage einer Empfehlung der Kommission entschieden. Das verstoße gegen das Verfahrensrecht und sei ein einmaliger Vorgang, der juristisch überprüft werden müsse.

In diesem Fall aber ist es egal, ob die Minister die Entscheidung der Kommission unterstützen, denn die Klage ist eingereicht. Noch hat der Präsident des Gerichtshofs nicht entschieden, ob er dem Antrag auf ein beschleunigtes Verfahren stattgibt. Entscheidet er sich gegen ein Schnell- und für ein reguläres Verfahren, kann es bis zu zwei Jahren dauern, bevor eine Entscheidung getroffen worden ist. Aber auch ein Eilverfahren zieht sich für gewöhnlich über mehrere Monate hin.

Deswegen hat sich die Kommission für eine dreigleisige Strategie entschieden, um die wirtschaftspolitische Koordinierung und Überwachung zu verbessern. Neben der Klage, die für Rechtsklarheit und Vorhersagbarkeit sorgen soll, hat die Kommission sich zum einen vorgenommen, die wirtschafts- und haushaltspolitische Überwachung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes für alle Mitgliedsstaaten fortzuführen. Außerdem sollen die Entwicklungen in den Ländern mit übermäßigem Defizit streng beobachtet werden.

Dies ist insbesondere deswegen von Bedeutung, weil Pedro Solbes darauf bedacht sein muss, seine Autorität wiederzuerlangen. Zu Beginn des Jahres standen die aktualisierten Stabilitätsprogramme Finnlands und Österreichs, die aktualisierten Konvergenzprogramme Schwedens und Dänemarks auf dem Prüfstand, am 28. Januar die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme zahlreicher weiterer Mitgliedsstaaten sowie das Konjunkturprogramm Frankreichs. Die Beurteilung des deutschen Konjunkturprogramms steht am 18. Februar an (5).

Solbes Beitrag zur Rechtssicherheit wird es sein, insbesondere bei der Beurteilung der Konjunkturprogramme unverdrossen und unbeirrt dieselben Regeln anzuwenden - die Rechtsgrundlage hat sich nicht geändert. Die kleineren und stabilitätsbewussteren Mitgliedsstaaten werden ihn dabei unterstützen. Aus der Beurteilung des französischen Konjunkturprogramms wird ersichtlich, dass sich Solbes seiner Aufgabe bewusst ist: Die Kommission bezeichnete die Anstrengungen Frankreichs angesichts der kritischen Haushaltslage als ungenügend. Es bestehe die Gefahr, dass die in den Haushaltsplänen der kommenden Jahre vorgesehenen Reduzierungen des Defizits nicht ausreichen werden, um 2005 die Obergrenze von 3% wieder zu unterschreiten.

Vor diesem Hintergrund sprach die Kommission eine neue Empfehlung aus: Frankreich soll sich um eine stärkere Haushaltsanpassung bemühen, um spätesten im Jahr 2007 eine Position erreicht zu haben, durch die eine weitere Überschreitung der Defizitobergrenze verhindert werden kann. Zum anderen wird die Kommission Vorschläge machen, wie die sogenannte economic governance in Zukunft gestärkt werden kann. Diese Initiative zielt unter anderem auf die Verbesserung der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ab. Im Februar soll eine entsprechende Mitteilung veröffentlicht werden.

Die Absicht der Kommission, sogleich mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu beginnen, stieß bei den Ministern der Eurogruppe nicht auf Begeisterung. Obwohl sie oft beklagt haben, dass der Pakt zu unflexibel ist, halten sie es für den falschen Zeitpunkt, ihn zu reformieren. Zumindest die Entscheidung des EuGH möchte man abwarten. Dabei ist es nicht die Absicht der Kommission, den Pakt umzuschreiben. Im Gegenteil: Er soll im Kern unangetastet bleiben und lediglich den realistischen Umständen besser angepasst werden.

Ein besonderes Anliegen der Kommission ist es zum Beispiel, ein Gleichgewicht zwischen Haushaltsstabilität und Wirtschaftswachstum herzustellen. Bisher hat die Kommission keine Möglichkeit, die Mitgliedsstaaten von einer prozyklischen Wirtschafts- und Finanzpolitik abzuhalten und ihnen in Aufschwungphasen Konsolidierungsmaßnahmen aufzuerlegen. Das soll geändert werden; konjunkturelle Entwicklungen sollen in Zukunft stärker in die Haushaltsüberwachung einfließen. Insbesondere Deutschland und Frankreich stehen diesem Vorschlag reserviert gegenüber. Sie stellen sich eine andere Reform des Paktes vor, eine, die beispielsweise beinhalten würde, dass bestimmte öffentliche Ausgaben, die als besonders wachstumsfördernd gelten – zum Beispiel Investitionen in Bildung und Forschung - , aus der Defizitrechnung ausgeklammert werden. Im Gegensatz zu der von der Kommission geplanten Umstrukturierung des Paktes käme dies einer Schwächung gleich.

Hat die Kommission die richtige Entscheidung getroffen? Wie immer wird man diese Frage erst mit Sicherheit beantworten können, wenn ein Urteil gefällt worden ist. Sollte der EuGH wider alle Erwartungen urteilen, dass die Wirtschafts- und Finanzminister rechtmäßig gehandelt haben, würde dies das Ende des Stabilitäts- und Wachstumspaktes bedeuten. Trotz dieses Risikos war die Klage notwendig, nicht nur, um die Autorität der Kommission wiederherzustellen und die verlorene Rechtssicherheit zurückzugewinnen.

Die Schlussfolgerungen des ECOFIN Rates haben vor allem politische Folgen, die den europäischen Integrationsprozess gefährden könnten: Zwei große Staaten haben den kleineren signalisiert, dass sie ihre eigenen Regeln befolgen, wenn ihnen dies opportun erscheint, und so zur Vergiftung des Klimas zwischen Kleinen und Grossen beigetragen. Dies hat zum Scheitern der Regierungskonferenz mit Sicherheit zumindest beigetragen. Ganz zu schweigen von den Auswirkungen, die die Schlussfolgerungen auf die Stabilität des Paktes haben.

Es ist nur schwer vorstellbar, dass die mit ihm verbundenen Regeln in Zukunft eingehalten werden. Sollte dies wider Erwarten der Fall sein, würde eine traurige Ungleichbehandlung der kleinen und der großen Staaten offensichtlich. Und deswegen ist die Entscheidung der Kommission nicht nur von rechtlicher, sondern auch von politischer Bedeutung.

Die Europäische Zentralbank, die sich aus der Diskussion weitestgehend herausgehalten hat, hat ein weiteres wichtiges Thema angeschnitten, dass hier nicht unerwähnt bleiben soll: Die Bedeutung des Vertrauens der Bürger in die europäische Währung dürfe nicht unterschätzt werden.

Langfristig werde das Erreichen oder Verfehlen der Ziele von Lissabon die öffentliche Meinung mehr beeinflussen, kurzfristig sei aber auch das Vertrauen in die Wirkungskraft des Stabilitäts- und Wachstumspaktes von großer Bedeutung.

Anmerkungen:

(1) Zwischen dem Vorfall, der Gegenstand der Klage ist, und dem Einreichen der Klage dürfen höchstens zwei Monate plus zehn Tage Wegefrist liegen.

(2) Gemeint ist jeweils das Struktur-, also das um die Konjunktur bereinigte, Defizit.

(3) Im Falle Frankreichs hatte die Kommission dem ECOFIN-Rat vergleichbare Empfehlungen bereits in seiner Sitzung am 04. November vorgelegt. Es wurde keine Entscheidung getroffen, da Frankreich ankündigte, zusätzliche Maßnahmen zu treffen, die in der Sitzung am 25. November beurteilt werden sollten.

(4) Von verschiedenen Seiten wurde darauf hingewiesen, dass dieses Argument in sich nicht schlüssig ist, da es sich, sollte der Aufschwung tatsächlich einsetzen, keineswegs mehr um eine prozyklische Maßnahme handeln würde.

(5) Bisher ist unklar, an welcher Stelle des Defizitverfahrens man sich gegenwärtig befindet. Während der Juristische Dienst der Ansicht ist, dass der Beschluss des ECOFIN-Rates gültig ist, bis er möglicherweise von den Richtern gekippt wurde, hieß es aus der Kommission, das die Verfahren auf der Stufe der allgemeinen Empfehlungen angehalten wurden. Das könnte die Neuauflage von Sparempfehlungen bedeuten, denn ein Verstoß gegen die Stabilitätskriterien nicht nur in 2004, sondern zumindest im Fall Deutschlands erneut in 2005, scheint sehr wahrscheinlich.

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