Länderberichte

Frankreich 2013: Wende oder Absturz?

von Norbert Wagner

in: KAS Auslandsinformationen Heft Juni 2013

So hatte Präsident François Hollande sich die ersten zehn Monate seiner Amtszeit sicher nicht vorgestellt: die Wirtschaft stagniert, die Arbeitslosigkeit steigt auf Rekordniveau, die Gewerkschaften gehen auf Konfrontationskurs, die zugesagte Reduktion des Haushaltsdefizits mißlingt. Frankreich wird bereits als „kranker Mann Europas“ bezeichnet. Auch die entschlossene Entsendung von Truppen nach Mali oder das umstrittene Gesetz über die Einführung der Homoehe und Adoptionsrecht können offenbar die Bilanz von Präsident Hollande und seiner Regierung in den Augen der Franzosen nicht aufpolieren.

Selbst Arbeitsminister Michel Sapin sprach in einem vielleicht etwas unbedachten Moment von einem total bankrotten Staat („C‘est un État totalement en faillite“). Auch wenn er anschließend etwas zurückrudern mußte, die Zahlen sind beunruhigend: Der Schuldenstand liegt bei 91,3% des BIP, das Budgetdefizit bei 3,7% im Jahr 2013 und ob 2014 3% erreicht werden, ist trotz aller Versprechungen völlig offen. Das Defizit der Rentenkassen wird im Jahr 2017 21,3 Mrd. € betragen, die Arbeitslosigkeit (alle Kategorien zusammen) beträgt 5,56 Mio., das Außenhandelsdefizit 73 Mrd. € (2011) und der Anteil der Staatsausgaben am BIP 56,3% (2012).

Und die negative Entwicklung droht sich fortzusetzen. 75% der Franzosen erklärten in einer Umfrage Anfang März 2013 (BVA), sie hätten „wenig Vertrauen“ in die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung. Allein seit Anfang Januar stieg dieser Wert um 16 Prozentpunkte. Damit liegt das Vertrauen auf ähnlich niedrigem Niveau wie nach dem Zusammenbruch von Lehman Brothers im Herbst 2008.

Für viele der Befragten ist die aktuelle Krise persönlich spürbar: 37% befürchten Entlassungen in ihren Betrieben. Dabei haben die Franzosen klare Vorstellungen, wie Schulden und Defizit abgebaut werden sollten: 54% plädieren für eine Reduktion der Staatsausgaben, vor allem durch Verringerung der Anzahl der Staatsbediensteten. Nur 8% meinen, man sollte Steuern und Abgaben erhöhen.

Noch nie in der V. Republik ist ein neugewählter Präsident während der ersten Monate seiner Amtszeit in den Umfragen derart massiv abgestürzt wie François Hollande. Jeder Präsident mußte anfänglich der Kluft zwischen den hochgesteckten Erwartungen und den Niederungen der Wirklichkeit Tribut zollen. Keiner lag aber nach zehnmonatiger Amtszeit in den Umfragen nur noch bei 30% „Vertrauen“. „Kein Vertrauen“ in Hollande haben natürlich vor allem die Sympathisanten der bürgerlichen Parteien (92%). Aber auch unter den Anhängern der Linken selbst befinden sich zahlreiche Enttäuschte (39%). Darunter 54% der Anhänger der extremen Linken, 46% der Anhänger der Grünen und gar 32% der Anhänger des PS.

Die Menschen scheinen zu spüren, daß die negative Entwicklung in Frankreich nicht schicksalhaft über das Land gekommen ist, sondern daß Hollande und seine Regierung kein brauchbares Rezept oder falsche Remeduren zur Bekämpfung der Krise haben. 54% der Franzosen meinen, die Reformen der Regierung gingen nicht weit genug.

Es kommt hinzu, daß der Präsident als entscheidungsschwach gilt, der Premierminister als zu bedächtig und einige Minister offenbar den Ernst der Lage noch nicht ganz erfaßt zu haben scheinen.

Die Franzosen sind aber nicht nur überzeugt, daß Hollande keine oder die falschen Rezepte anwendet, oder in seinem „Reformeifer“ nicht weit genug geht. Eine Mehrheit glaubt auch, daß der Präsident seine Versprechen nicht einhalten wird: etwa betreffend das Ziel 3% Haushaltsdefizit, die „Umkehrung des Verlaufs der Kurve der Arbeitslosigkeit“, die Konstanz der Abgaben und Steuern für die mittleren Einkommensgruppen. Dabei ist die Mehrheit davon überzeugt, daß er dies nicht in diesem Jahr (2013) schaffen wird und auch nicht bis zum Ende seiner fünfjährigen Amtszeit. Selbst die Anhänger von Hollande, die glauben, daß er seine Versprechen einhalten wird, erwarten nicht, daß ihm dies im Jahr 2013 gelingen wird.

Frage: Wie beurteilen Sie die Arbeit von François Hollande als Präsident der Republik?

Die Beurteilung von Premierminister Jean-Marc Ayrault zeigt einen vergleichbaren Verlauf.

So fragen sich schon Beobachter, ob Präsident Hollande und seine Regierung innerhalb der verbleibenden vier Jahre noch einmal aus diesem Popularitäts-Tief entkommen kann. Denn die Enttäuschung spiegelt vor allem die Stimmung unter der eigenen Wählerschaft wider und weniger eine wachsende Mobilisierung der bürgerlichen (UMP, UDI) Opposition. Der Popularitätsverlust ist außerdem vor allem Ausdruck der Kritik an seiner Person und seinem Politikstil aber auch der Kritik an seiner Politik. So ist ein großer Teil der linken Wählerschaft der Meinung, Präsident Hollande betreibe eine schlechte Politik. Und die Mehrheit der Franzosen ist der Auffassung, daß Präsident Hollande überhaupt keine Politik betreibe (Hervé Gattegno, Le Point).

Arbeitslosigkeit

Größtes Problem der Regierung Hollande ist die wachsende Arbeitslosigkeit. Im vierten Quartal 2012 hat die Arbeitslosigkeit in Frankreich die Schwelle von 10% übersprungen. Einschließlich der Départements d‘outre-mer lag der Wert bei 10,6% (rund 3 Mio.). Besorgniserregend ist dabei nicht nur die absolute Höhe, sondern auch die Geschwindigkeit der Zunahme der Arbeitslosenzahlen. Noch gravierender ist die Lage, wenn auch die versteckte Arbeitslosigkeit berücksichtigt wird. Das nationale Statistikamt (INSEE) schätzt die Anzahl derjenigen, die nicht arbeiten, aber gerne arbeiten würden, auf 3,7 Mio. Nach den Statistiken der Arbeitsverwaltung (pôle emploi) sind die Zahlen sogar noch höher: 3,17 Mio. Arbeitslose und 4,6 Mio. versteckt Arbeitslose.

Besonders dramatisch ist allerdings die Lage unter den Jugendlichen (unter 25 Jahren). Jeder vierte von ihnen war im vierten Quartal 2012 arbeitslos. Noch nie seit Beginn der Aufzeichnungen im Jahr 1975 wurde ein so hoher Wert gemessen. Auch hier ist die Geschwindigkeit des Anstiegs besonders besorgniserregend.

Arbeitsmarktpolitik

Die bisher von der Regierung ergriffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit haben noch keine erkennbaren Wirkungen gezeigt, teils weil ihre Umsetzung nur langsam vorankommt, teils weil sie den Kern des Problems nicht berühren.

Das Programm Arbeitsplätze der Zukunft (emplois d‘avenir) zielt auf Jugendliche zwischen 16 und 25 Jahren mit keiner oder nur geringer Qualifikation. Die neuen Arbeitsplätze sollen sich im kommerziellen (marchand) und nicht-kommerziellen (non-marchand) Sektor finden, insbesondere aber bei den Gebietskörperschaften, Vereinen und gemeinnützigen Einrichtungen. Die Arbeitsplätze sollen vor allem einen sozialen und umweltbezogenen Nutzen haben oder zahlreiche neue Arbeitsplätze schaffen, um den Jugendlichen eine langfristige Beschäftigungsperspektive zu eröffnen.

Ein Arbeitgeber im nicht-kommerziellen Sektor erhält vom Staat drei Jahre lang einen Zuschuß in Höhe von 75% des Mindestlohns (Smic = 9,43 € pro Stunde, 1.430 € pro Monat). Sofern es sich um einen Arbeitsplatz im kommerziellen Bereich handelt, sinkt der Förderbetrag jedoch auf nur 35% des Smic.

Das Programm wurde am 1. November 2012 aufgelegt. Bis Mitte März 2013 sind 10.000 entsprechende Verträge unterzeichnet worden. Ziel der Regierung ist es, bis Ende des Jahres 2013 100.000 „emplois d‘avenir“ zu schaffen.

Es entspricht einem Wesenszug französischer Politik - und das Programm „emplois d‘avenir“ ist hierfür ein weiteres Beispiel -, daß sie von staatlicher Intervention und vom Staatssektor mehr erwartet als vom Eröffnen von Freiräumen und vom Privatsektor. Kaum ein anderes Land setzt derart auf öffentlich geförderte Beschäftigungsverträge (contrats). Und kaum ein Land konzentriert sich dabei so sehr auf den öffentlichen bzw. nicht kommerziellen Sektor. Obwohl hinreichend bekannt sein dürfte, daß jemand, der aus einer geförderten Beschäftigung im öffentlichen Sektor kommt, eine nur halb so große Chance hat, einen „normalen“ Arbeitsplatz zu finden, wie jemand, der einen geförderten Arbeitsplatz im Privatsektor inne hatte.

Die „contrats génération“ sollen Unternehmen dazu veranlassen, ältere Arbeitskräfte zu behalten und Jugendliche neu einzustellen. Unternehmen mit weniger als 300 Beschäftigten können drei Jahre lang jeweils 4.000 € an staatlichen Zuschüssen erhalten, sofern sie einen Jugendlichen (unter 26 Jahre) neu einstellen und zudem einen Mitarbeiter über 57 Jahre weiterbeschäftigen.

Die ersten Generationenverträge wurden Anfang März 2013 im Beisein von Präsident Hollande unterzeichnet. Ziel der Regierung sind 500.000 Contrats bis zum Jahr 2017. Präsident Hollande erklärte außerdem, daß er beabsichtige, die Berufsausbildung zu reformieren. Hierzu soll die Regierung bis zum Sommer einen Gesetzentwurf vorlegen.

Große Hoffnungen setzt die Regierung auch in die Ergebnisse der Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern. Die Regierung hatte angeregt, daß die Gewerkschaften gemeinsam mit den Arbeitgebern Mittel und Wege finden, den rigiden Arbeitsmarkt in Frankreich flexibler zu gestalten.

Im Januar hatten sich die Verhandlungspartner auf einen Kompromiß (accord national) geeinigt, der den Unternehmen mehr Flexibilität gewähren sollte und den Beschäftigten besseren Schutz. Die Präsidentin des Arbeitgeberverbandes (MEDEF) Laurence Parisot begrüßte das Ergebnis als „Beginn einer Kultur des Kompromisses nach Jahrzehnten der Philosophie des sozialen Antagonismus“.

Voraussetzung für die Ratifizierung durch Regierung und Parlament ist, daß mindestens drei der fünf Gewerkschaften den „accord national“ akzeptieren. Das ist offenbar der Fall. CGT und FO lehnen ihn allerdings erwartungsgemäß ab.

Am 12. März 2013 begann das Gesetzgebungsverfahren mit einer Anhörung des Arbeitsministers und der Sozialpartner durch die Abgeordneten der Assemblée Nationale.

Es ist fraglich, ob diese Maßnahmen den erhofften Umschwung bewirken können. Selbst falls sie im einzelnen erfolgreich funktionieren, kann die Wirkung auf den gesamten Arbeitsmarkt nur begrenzt sein. Präsident Hollande verspricht eine „inversion de la courbe du chômage“ (Umkehrung des Kurvenverlaufs der Arbeitslosigkeit) bis zum Jahresende 2013.

Kraft für Reformen?

In den letzten Wochen und Monaten hat sich der Rechnungshof (cour des comptes) mit verschiedenen Aspekten des Arbeitsmarktes befaßt und dabei deutlich gemacht, daß erheblich größere Reformanstrengungen von Nöten sind. Dies übrigens sehr zum Leidwesen der sozialistischen Regierungsmehrheit. Denn der Präsident der Cour des comptes Didier Migaud ist ein ehemaliger sozialistischer Abgeordneter der Assemblée nationale, der noch von Präsident Nicolas Sarkozy in dieses Amt berufen wurde.

Zwar wendet der französische Staat pro Jahr über 50 Mrd. € zur Förderung der Beschäftigung auf, für Arbeitslosengeld, für Arbeitsanreize, für die Schaffung von Arbeitsplätzen und berufliche Bildung. Der Rechnungshof hält die Ergebnisse dieser Politik indes für enttäuschend. Vor allem, weil die Instrumente nicht an den sich wandelnden Arbeitsmarkt angepaßt wurden. So hat das Kurzarbeitergeld wegen komplexer und bürokratischer Verwaltungsverfahren in der Krise 2009 in Frankreich im Gegensatz zu Deutschland keine abfedernde Rolle gespielt.

Generell, so der Rechnungshof, verfehle die Beschäftigungspolitik ihr Ziel und komme nicht denen zugute, die es am nötigsten hätten, vor allem denjenigen mit geringer Qualifikation, deren Beschäftigungschancen am geringsten seien.

Dringend reformbedürftig ist das System der Arbeitslosenversicherung. Frankreich erzielt dabei im Vergleich mit anderen europäischen Staaten einen doppelten Rekord: kürzeste Beitragszeit, um von der Arbeitslosenversicherung zu profitieren, sowie das höchste mögliche Arbeitslosengeld. Um in Frankreich von der Arbeitslosenversicherung abgedeckt zu sein, genügt es, während der vorausgegangenen 28 Monate gerade einmal vier Monate Beitrag gezahlt zu haben.

Sobald ein französischer Arbeitsloser anspruchsberechtigt ist, kann er das höchste Arbeitslosengeld beziehen und das über den längsten Zeitraum. Der Höchstbetrag liegt bei 6.165 € pro Monat gegenüber beispielsweise 2.296 € in Deutschland. Die Dauer der Zahlung liegt je nach Beitragszeit zwischen vier Monaten und drei Jahren.

Allerdings erhielten etwa im Jahr 2010 nur 1.600 Personen den Maximalbetrag. Das durchschnittliche Arbeitslosengeld entsprach im Jahr 2009 67,3% des letzten Gehalts (Deutschland: 61,9%). Im Gegensatz vergleichbaren Staaten sind die Leistungen im Rahmen der französischen Arbeitslosenversicherung während des Leistungszeitraums jedoch nicht degressiv. Es fehlt also ein starker Anreiz, rasch wieder einen Arbeitsplatz zu finden.

Entsprechend ist das Defizit der Arbeitslosenversicherung in den letzten Jahren massiv angestiegen (z.B. von kumuliert 6,1 Mrd. € im Jahr 2009 auf voraussichtlich 18,6 Mrd. € im Jahr 2013).

Ein lohnendes Reformobjekt, aber auch ein besonders heißes Eisen im Arsenal der französischen Arbeitsmarktpolitik ist das Arbeitslosenversicherungssystem für Künstler und Techniker bei Theater, Film und Fernsehen („intermittents“). Nutznießer des Systems können Künstler und Techniker sein, die innerhalb eines Zeitraums von rund zehn Monaten länger als 507 Stunden gearbeitet haben. Dies berechtigt zum Bezug von Arbeitslosengeld für maximal acht Monate. Dessen Höhe bemißt sich nach dem bezogenen Lohn und der Anzahl der gearbeiteten Stunden. Bei einem Monatslohn von 1.500 € würde ein Theatertechniker während der acht Monate der Arbeitslosigkeit 9.088 € beziehen. Im Jahr 2010 lag das durchschnittliche Arbeitslosengeld der Intermittents bei 12.000 €, allerdings mit einer großen Spannweite: Die 10% der Bezieher der höchsten Beträge erhielten im Durchschnitt 40.000 €, die 10% der Bezieher der geringsten Erstattung erhielten durchschnittlich nur 5.000 €.

Das Versicherungssystem für die Intermittens ist nicht nur sehr vorteilhaft für die Begünstigten, sondern lädt nach dem Urteil des Rechnungshofes auch zu massivem Mißbrauch ein.

Die Anzahl der Intermittents ist zwar nicht sehr groß (rund 109.000), durch ihre Rolle im Kultursektor Frankreichs besitzen sie aber ein enormes Störpotential, wie schon mancher Kulturminister verspüren mußte. Im Jahr 2003 wurde gar der Festival von Avignon wegen des Streiks der Intermittents, die um ihren Status kämpften, abgesagt.

Die Arbeitslosenversicherung der Intermittents betrifft zwar nur eine vergleichsweise geringe Personenzahl, hat aber gravierende finanzielle Auswirkungen. Angesichts der prekären finanziellen Lage der öffentlichen Haushalte wird Frankreich nicht umhin können, auch an diesem System Einsparungen vorzunehmen. Die Intermittents stellen 1% aller in der Arbeitslosenversicherung versicherten Personen, aber 3,5% der Personen, die aus dem System Leistungen erhalten, und beziehen 6% der finanziellen Leistungen.

Die gesamten finanziellen Leistungen an Intermittents belaufen sich auf 1.270 Mio. € (2011). Die gesamten Versicherungsbeiträge auf lediglich 246 Mio. € (2011). Das Defizit der Arbeitslosenversicherung der Intermittents betrug demnach über 1 Mrd. €. Ein strukturelles Defizit, das seit 2003 jedes Jahr mit mindestens diesem Betrag zu Buche schlägt.

Im Jahr 2009 entsprach das Defizit (1.050 Mio.€) fast dem gesamten Defizit der Arbeitslosenversicherung. Im Jahr 2013 dürfte es etwa ein Viertel des Gesamtdefizits ausmachen.

Bei einer Anhörung in der Assemblée Nationale Ende Februar 2013 hat Arbeits minister Michel Sapin die Reformbedürftigkeit dieses Systems bestritten. Die Kritik des Rechnungshofes sei ein Beleg für dessen fehlendes Verständnis für die Logik einer Versicherung. Diese darin, daß jene, die am stärksten von Arbeitslosigkeit betroffen seien, von denen unterstützt würden, die Arbeitslosigkeit nicht zu fürchten hätten. Er versicherte: „Die Regierung hat nicht vor, das System der Versicherung der Intermittents in Frage zu stellen („Le gouvernment n‘a pas de projet de remettre en cause le régime des intermittents“). Ähnlich hatte sich schon François Hollande im Präsidentenwahlkampf 2012 geäußert.

Wie sich diese Haltung mit der Feststellung verträgt, Frankreich sei bankrott, hat Minister Sapin bisher nicht erklärt.

Mitunter belegen auch nur weniger beachtete Maßnahmen, daß der Reformeifer der Regierung noch durch ihre politischen Prägungen erkennbar gebremst wird. Etwa im Fall des Karenztages im Falle der Krankheit eines Beschäftigten im öffentlichen Sektor. Im privaten Sektor gibt es bis zu drei Karenztage. D.h., wird ein Mitarbeiter eines privaten Unternehmens krank, erhält er (eine reduzierte) Lohnfortzahlung vom System der Sozialversicherung. Allerdings bei drei Karenztagen erst ab dem vierten Krankheitstag.

Im öffentlichen Sektor wurde erst im Jahr 2012 von der Regierung Sarkozy ein Karenztag eingeführt. Man hoffte natürlich auf Einsparungen, aber auch auf eine Reduktion der im öffentlichen Sektor recht hohen Zahl der Tage der Abwesenheit wegen Krankheit (22,6 Tage im Jahr 2011, 24,1 Tage im Krankenhausbereich).

Im Februar 2013 erklärte die für den öffentlichen Dienst zuständige Ministerin kurzerhand, der Karenztag werde wieder abgeschafft, denn diese Maßnahme sei „ungerecht, nutzlos, ineffizient und demütigend“.

Vielleicht wollte die Ministerin auch die explosive Stimmung unter den öffentlich Bediensteten etwas beruhigen. Denn einige Tage zuvor mußte sie bestätigen, daß es auch im Jahr 2013 keinen Inflationsausgleich (revalorisation du point d‘indice salarial) für die im öffentlichen Dienst Beschäftigten geben werde.

Wie sehr die Linke im Land Präsident Hollande und seiner Regierung zusetzt und wie wenig die Linke in Frankreich von Kompromiß und Dialog zwischen den Sozialpartner hält, belegt eine andere Entwicklung: Am 27. Februar beschloß die linke Mehrheit im Sénat mit den Stimmen der PS-Senatoren eine von den Kommunisten (Front de Gauche) eingebrachte Amnestie für alle Delikte, die während Arbeitskämpfen, Gewerkschaftsaktivitäten und Demonstrationen verübt wurden. Von Strafverfolgung ausgenommen werden demnach alle Vergehen, die zwischen dem 1. Januar 2007 und dem 1. Februar 2013 begangen wurden und mit bis zu fünf Jahren Gefängnis bestraft werden könnten.

Der Text liegt nun der Assemblée Nationale zur Beratung vor.

Die französische Justizministerin unterstützt die Initiative, der Innenminister ist strikt dagegen. Angesichts der Gewaltexzesse, der mutwilligen Zerstörungen und des Vandalismus, die immer wieder bei Arbeitskämpfen und Demonstrationen zu beklagen sind (zum Beispiel im Falle Goodyear), fragt man sich, ob sich die linke Mehrheit im Sénat darüber im klaren ist, welche Botschaft sie mit dieser Gesetzesinitiative aussendet. Möglicherweise ist das aber gerade beabsichtigt.

Ansprechpartner

Dr. Nino Galetti

Dr

Leiter des Auslandsbüros Frankreich

Nino.Galetti@kas.de +33 1 5669150-0 +33 1 5669150-1

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