Länderberichte

Keine Diskussion über Frauenquoten im indischen Parlament

von Helmut Reifeld
In den vergangenen Wochen und Monaten waren die innenpolitischen Debatten in Indien immer wieder von der Frage beherrscht, ob ein Mindestanteil weiblicher Vertreter in den legislativen Organen politisch durchsetzbar ist und gesetzlich verordnet werden kann. Gesetzesanträge, die eine Quote von 33% Frauen sowohl im nationalen als auch in den Länderparlamenten festschreiben sollten, sind bereits 1996 und 1998 gescheitert. Der jetzt seit acht Monaten zur Beratung vorliegende Antrag soll allerdings gar nicht erst diskutiert werden.

Eine UN-Kommission hatte 1990 mit Blick auf die Zahl von Frauen in nationalen Parlamenten die Empfehlung formuliert, daß ein Anteil von mindestens 30% als angemessen anzusehen sei. Als erstes Land hatte daraufhin Schweden 1992 eine entsprechende Quote gesetzlich festgeschrieben. Ähnliche Gesetze folgten in Costa Rica, Argentinien, Kuba und Venezuela. In Indien wurde 1993, dank der Initiative von Rajiv Gandhi, eine Verfassungsergänzung verabschiedet, die den Anteil von Frauen in den lokalen Selbstverwaltungskörperschaften auf 33% festlegte.

Dieses Gesetz ist bis heute in den meisten indischen Bundesstaaten mit beachtlichen Erfolgen umgesetzt worden. Auch wenn Frauen fast überall in Indien nach wie vor als minderwertig angesehen und ungleich behandelt werden, nimmt die Zahl der Erfolgsgeschichten, die man aus allen Teilen des Landes hört und liest, kontinuierlich zu. Das Gesetz hat vor allem im ländlichen Indien Veränderungen eingeleitet, Kräfte mobilisiert und neue Entwicklungsperspektiven eröffnet, die eindeutig auf die größere Mitverantwortung von Frauen zurückzuführen sind (Frontline, 18. August 2000).

Seit die Frauenquote von 33% auf der Ebene der lokalen Selbstverwaltung verfassungsrechtlich verankert worden ist, wird in Indien die Forderung diskutiert, eine ähnliche Quote auch auf der Ebene der Parlamente in den Bundesstaaten und im Nationalparlament, der Lok Sabha, festzulegen:

  • Ein erster Gesetzesantrag wurde 1996 von der United Front Regierung unter Premierminister Deve Gowda eingebracht und dann von einer Parlamentsmehrheit abgelehnt.

  • Ein zweiter Antrag, den die von Premierminister Gujral geführte Regierung 1998 vorgelegt hatte, konnte nicht mehr beraten werden, da das Parlament seinerzeit kurzfristig aufgelöst werden mußte.

  • Der dritte Antrag liegt seit dem 23. Dezember 1999 dem Parlament vor, aber zu einer Beratung soll es nun nicht mehr kommen (The Hindu, 11. August 2000).

Chancen einer Frauenquote

In der Sache unterscheidet sich diese dritte Vorlage nicht wesentlich von den beiden ersten. Sie sieht vor, daß für einen Zeitraum von 15 Jahren ein Drittel der Sitze in den zur Wahl anstehenden Parlamenten für Frauen zu reservieren sind. Dies soll in der Form geschehen, daß jeweils für einen Zeitraum von fünf Jahren in einem festgelegten Drittel aller Wahlkreise nur weibliche Kandidaten aufgestellt werden können. Da diese Festlegung der Wahlkreise nach fünf Jahren rotiert, werden nach 15 Jahren sämtliche Wahlkreise in Indien einmal von einer Frau repräsentiert gewesen sein. Nach Ablauf der 15 Jahre würde dieses Gesetz seine Gültigkeit verlieren.

Bei nüchterner Betrachtung scheinen die zu erwartenden Vorteile der "Women's Reservation Bill" (WRB) deren Nachteile bei weitem zu überbieten. Zu den Vorteilen zählen vor allem die zahlreichen Infragestellungen der bestehenden sozialen, rechtlichen und politischen Machtstrukturen, die in Indien nach wie vor primär starr hierarchisch und patriarchalisch geprägt sind. Es darf mit Recht erwartet werden:

  • daß durch die WRB die Diskriminierung von Frauen abgebaut würde;

  • daß das gesamte Spektrum sozialer Probleme mehr Beachtung und Aufmerksamkeit finden würde;

  • daß den Frauen, die sich bisher für eine Lösung dieser Probleme eingesetzt haben, der Rücken gestärkt würde;

  • daß jüngere Frauen, die bisher völlig unpolitisch gedacht haben, ermutigt würden, neue Chancen wahrzunehmen und die Lösung ihrer Probleme selbstbewußter in Angriff zu nehmen;

  • daß von der WRB neue Impulse für die Erziehung ausgehen würden - nicht nur für die Erziehung von Frauen, die vielen Experten als das Schlüsselproblem der Armutsbekämpfung überhaupt gilt, sondern auch für die von Männern;

  • daß die Menschenrechtssituation und die Lage der Minderheiten in Indien sich tendenziell verbessern würden.

Seit die derzeitige Regierungskoalition unter Führung der hindunationalistischen BJP gemäß ihrem eigenen Versprechen, aber auch auf erheblichen Druck der oppositionellen Congress-Partei hin, die WRB im Parlament eingebracht hat, zog die Kontroverse hierüber immer weitere Kreise.

Ursprünglich hatte die Regierung unter Premierminister Atal Behari Vajpayee (BJP) in Aussicht gestellt, daß das Gesetz bis zum Jahresende 1999 verabschiedet sein sollte. Am 10. August d. J. hat nunmehr der Regierungssprecher bekanntgegeben, daß eine Debatte im Parlament erst in Frage komme, wenn im Vorfeld ein breiterer Konsens als bisher über diese einschneidende Maßnahme erzielt worden sei. Auf seiten der Befürworter der WRB und in der Presse wurde diese Ankündigung als Zeichen dafür gewertet, daß auf absehbare Zeit nicht mehr mit einer Verabschiedung des Gesetzes zu rechnen ist (Deccan Herald, 11. August 2000).

Wie konsensfähig die WRB zur Zeit in der bevölkerungsreichsten Demokratie der Welt wirklich ist, läßt sich sehr schwer sagen, weil nicht alle Positionen mit der gleichen Offenheit vorgetragen werden. Nach der veröffentlichten Meinung zu schließen, führt letztlich kein Weg mehr an der Verabschiedung des Gesetzes vorbei. Während so gut wie alle Politikerinnen aus allen Parteien und aus allen Teilen des Landes sich für das Gesetz aussprechen, hält sich allerdings die Mehrheit ihrer männlichen Kollegen bedeckt.

Was diese umtreibt und um was sie fürchten müssen, ist nicht mehr und nicht weniger als ihre jeweils eigene politische Zukunft. Unter diesen Umständen käme eine Abstimmung im Parlament einem Vabanquespiel gleich, da die Meinungen in dieser Frage quer zu den Parteigrenzen verlaufen. Ginge es allein nach den offiziellen Erklärungen der Parteispitzen, könnte das Gesetz theoretisch sogar mit einer zwei Drittel Mehrheit verabschiedet werden (The Hindu, 1. August 2000).

Wie es sich in den letzten Wochen herauskristallisiert hat, ist diese Gesetzesvorlage, der Premierminister Vajpayee in seiner Regierungserklärung vor einem Jahr noch innenpolitische Priorität eingeräumt hatte, zu umstritten, als daß eine Verabschiedung im Parlament möglich wäre. Verdeckter Widerstand regt sich vor allem auf seiten der älteren, männlichen, brahmanisch geprägten Elite, die sich in den meisten größeren Parteien, vor allem aber in der BJP findet. Für viele von ihnen ist nach wie vor die Vorstellung völlig unakzeptabel, daß mehr und mehr Situationen eintreten könnten, in denen eine unterkastige Frau höherkastige Gruppen eines Wahlkreises repräsentieren soll. Auf der Ebene der lokalen Selbstverwaltung scheint dieses Problem weniger gravierend zu sein (The Hindu, 18. Juli 2000).

Die Interessen der Minderheiten

Offen und massiv ist der Widerstand gegen die WRB jedoch unter den Repräsentanten der Minderheiten und der benachteiligten Bevölkerungsgruppen. Zum einen ist deren parlamentarische Vertretung mehr als die jeder anderen Gruppe fest in männlicher Hand, zum anderen fürchten diese, daß die vorgesehene Regelung lediglich einer kleinen, höherkastigen weiblichen Elite zugute kommt. Deshalb gehören gerade Parteien wie die Samajwadi Party (SP) unter Mulayam Singh Yadav oder die Rashtriya Janata Dal (RJD) unter Laloo Prasad Yadav, die sich ganz auf die Stimmen unterprivilegierter Gruppen stützen, zu den Hauptgegnern der Vorlage.

Die Vertreter der sozialen, ethnischen und religiösen Minderheiten fordern, daß innerhalb der Quote von einem Drittel noch einmal Subquoten insbesondere für "OBCs" (Other Backward Classes) und für Muslime festgeschrieben werden. Andernfalls sehen sie die Gefahr, daß ausschließlich Frauen der hinduistischen Oberschicht die Chance erhalten werden zu kandidieren. Derartige Subquoten müßten jedoch in Einklang gebracht werden mit den bereits bestehenden Quoten für Kastenlose und Ureinwohner, die bisher nicht geschlechtlich spezifiziert waren. Dies wirft nicht nur praktische Probleme auf, sondern auch solche der demokratischen Legitimation (The Pioneer, 5. August 2000).

Seit der Gesetzesantrag vorliegt, sind eine Reihe von Alternativen und Änderungsvorschläge formuliert worden. Hervorzuheben ist vor allem der Vorschlag von M. S. Gill, dem Hauptverantwortlichen für die Durchführung nationaler Wahlen (Chief Election Commissioner), der davon abrät, die indische Demokratie mit weiteren Quotenregelungen zu belasten. Statt dessen empfiehlt er, den Parteien gesetzlich vorzuschreiben, bei jeder Wahl einen bestimmten Anteil weiblicher Kandidaten aufzustellen.

Auch andere Vorschläge zielen darauf ab, entweder über eine Änderung des Parteiengesetzes die Aufstellung von mehr Kandidatinnen zu erzwingen oder über die Nominierung von mehr Frauen für das Oberhaus, die Rajya Sabha, eine Art Gegengewicht zu schaffen. Darüber hinaus hat die WRB erneut einen Anlaß geboten, die Frage zu diskutieren, ob nicht insbesondere den Interessen der Minderheiten mehr Geltung verschafft werden könne, wenn Indien sich vom traditionellen Mehrheitswahlrecht löse und statt dessen das Verhältniswahlrecht einführe (The Hindu, 23. und 24. August 2000).

In den beiden größten Parteien, der regierenden BJP und vor allem in der oppositionellen Congress(I) Partei, setzen sich zur Zeit offiziell noch die meisten Vertreter für die Gesetzesvorlage ein. Deutlicher als von vielen erwartet, finden sich auch in den Reihen der BJP engagierte Befürworter der WRB (The Statesman, 5. August 2000). Unterstützung kommt auch von sämtlichen Links- und von einigen Regionalparteien.

Vor allem die im Bundesstaat Andhra Pradesh regierende Telugu Desam Party (TDP), zur Zeit der wichtigste Koalitionspartner der BJP, plädiert entschieden für eine sofortige Verabschiedung. Unter den Frauenorganisationen betreibt vor allem die "National Commission for Women (NCW) eine starke Lobbyarbeit für die WRB. Obwohl die meisten Frauengruppen, sei es im Parlament oder in außerparlamentarischen Organisationen, die praktischen und legitimatorischen Probleme sehr klar sehen, vertrauen sie darauf, daß die langfristigen Folgen dieses Gesetzes positiv zu bewerten sein würden (The Hindu, 10. August und The Asian Age, 13. August 2000).

Kernprobleme einer Frauenquote

Die derzeitige Kontroverse bietet einen guten Überblick über die politischen Optionen, die mit dem Gesetzesvorschlag verknüpft sind. Die meisten Argumente für oder gegen die WRB lassen sich weder geschlechtlich noch parteipolitisch zuordnen. Sie lassen sich jedoch in vier Problembereiche zusammenfassen, die den Kontext einer Einführung von Frauenquoten in Indien umschreiben.

1. Als erstes ist die Frage nach dem Typus von Frauen zu stellen, der durch das neue Gesetz in das Parlament gebracht würde. Auf welche Rückendeckung könnten sich diese Frauen stützen? Eines der häufigsten Argumente ist, daß das Gesetz nur der kleinen Gruppe von verwestlichten, urbanisierten und primär akademisch interessierten Frauen zugute kommen würde. Lediglich diese feministisch engagierte, intellektuelle Elite würde die nötigen Voraussetzungen mitbringen, nicht aber die Masse der Frauen, die überwiegend immer noch Analphabeten sind. Weitaus weniger als die Ureinwohnern oder die Kastenlosen, für die seit langem Quoten existieren, könnten Frauen jedoch als eine homogene Gruppe betrachtet werden.

Es sind deshalb nicht nur die bestehenden Kastenunterschiede, die Zweifel daran aufkommen lassen, ob das neue Gesetz von genügend Frauen akzeptiert werden oder gar zu neuen Feindseligkeiten führen kann. Zweifelhaft ist auch, ob erwartet werden kann, daß die erfolgreichen Kandidatinnen notwendig die Interessen der Mehrheit der indischen Frauen vertreten.

2. Eine zweite Kernfrage richtet sich auf die soziale Einbindung der zu wählenden Frauen. Die Erfahrungen, die mit der Frauenquote in der lokalen Selbstverwaltung in den vergangenen Jahren gesammelt werden konnten, haben gezeigt, daß viele dieser Frauen lediglich zu einem Schwert werden, das nach wie vor von männlicher Hand geführt wird. Ein großer Teil dieser weiblichen Vertretern gilt heute als von ihren eigenen oder den Männern ihrer Familie vorgeschoben und sie vertreten einzig und allein deren Interessen.

Sie sind zu einer effizienten Ausübung ihrer Macht weder subjektiv noch objektiv in der Lage, da sie lediglich als Interessenvertreter agieren, ohne eigene Interessen entwickeln und verkörpern zu können. Ihr Handeln ist nicht dadurch bestimmt, daß sie ihr eigenes Inferioritätsgefühl überwunden haben oder überwinden wollen, sondern sie tragen ihr vorbelastetes Selbstbewußtsein in die Politik. Dadurch sind sie auch parteipolitisch nur schwer integrierbar.

3. Die Hoffnung, daß Quotenregelungen zumindest ein wenig an dieser Situation ändern könnten, führt zur dritten Kernfrage, die sich auf die demokratische Legitimation einer solchen Maßnahme richtet. Zwar waren sämtliche Quotenregelungen, die die indische Verfassung ursprünglich vorgesehen hatte, zeitlich limitiert, doch wurden diese Zeitgrenzen immer wieder verlängert und neue Regelungen hinzugefügt. Die Vielzahl der bereits bestehenden Reservierungen war deshalb 1990 für den obersten indischen Gerichtshof Anlaß zu der Grundsatzentscheidung, daß in keinem staatlichen Bereich die Summe der bereits quotenmäßig vergebenen Positionen 50% übersteigen darf. Quotenregelungen dürften lediglich als ein Instrument betrachtet, aber nicht zu einem Selbstzweck werden. Deshalb betonen die Verteidiger der WRB, daß die Quote von 33% zwar nur effektiv sein kann, wenn sie auch auf sämtliche Parteigremien und Regierungsorgane, auf Ausschüsse und Kommissionen ausgedehnt würde. Sie räumen aber auch ein, daß derartige Maßnahmen lediglich ein Mittel zu dem Zweck sein können, den vernachlässigten Interessen von Frauen mehr Geltung zu verschaffen, deren Selbstbewußtsein zu stärken und die Chancen ihrer eigenen Willensbildung zu erweitern.

4. Eine vierte Kernfrage konzentriert sich auf das Verhältnis von Staat und Gesellschaft in Indien. Die Frauenbewegung als Hauptvertreterin von Fraueninteressen ist in Indien primär in Form von Nichtregierungsorganisationen im gesellschaftlichen Bereich verankert. Sie hat sich bisher nur sehr begrenzt politisch und fast gar nicht parteipolitisch engagiert. Das Konzept der WRB hingegen, dessen entsprechende Patronage und politische Instrumentalisierung sind jedoch nicht aus der Frauenbewegung hervorgegangen. Viele Parlamentarierinnen, die sich für die WRB einsetzen, stammen nicht aus der Frauenbewegung und haben in ihr auch nur begrenzten Rückhalt. Vielmehr haben einige Parteispitzen sowie die Regierung dieses Thema besetzt und instrumentalisiert. Sie versuchen damit zugleich, das Thema "women empowerment" nicht völlig den Nichtregierungsorganisationen zu überlassen. Hieraus ergibt sich eine Konstellation, mit der sich b eide Seiten bisher nur ungenügend arrangiert haben, und in der die WRB sogar als Feind von "women empowerment" erscheinen kann.

Politische Perspektiven

Allein die Wahrscheinlichkeit, daß die Durchsetzung der WRB sämtliche der eingefahrenen politischen Wege und Werte in Indien in Frage stellen würde, reicht für die meisten Befürworter der WRB als Motivation aus. Gleichzeitig nehmen sich die Argumente der Kritiker dieses Gesetzes eher blaß aus und wirken leicht als Vorwand für andere, verdeckte Interessen. Berechtigt ist sicherlich der Einwand, daß es ggf. sehr schwierig sein würde, kurzfristig eine Quote von 33% adäquat zu erfüllen. Brinda Karat, die Generalsekretärin der "All India Democratic Women`s Association", hat zum Beispiel errechnet, daß allein in den letzten 12 Monaten bei den Wahlen in indischen Bundesstaaten auf der Grundlage der WRB 509 Frauen hätten gewählt werden können. Statt dessen wurden 85 gewählt, was einer Quote von 5.5% entspricht (The Hindu, 1. August 2000). Auf die Frage, ob 509 geeignete Kandidatinnen hätten zur Stelle sein können, geht sie allerdings nicht ein.

Im Unterschied zu den Organen der lokalen Selbstverwaltung, in denen die weiblichen Vertreter lediglich eine lokale Rückendeckung benötigen, können Frauen auf der Basis der WRB nur dann Parlamentssitze beanspruchen, wenn sie parteipolitisch eingebunden sind. Dies kann sowohl dazu führen, daß die Interessen von Frauen stärker als bisher in die Parteipolitik integriert und von ihr absorbiert werden. Es ist aber auch möglich, daß Fraueninteressen angesichts von Wahlkampfchancen, Koalitionsbindungen oder schlichtem Machterhalt um so leichter Opfer parteipolitischer Querelen werden. Vor diesem Hintergrund ergibt sich eine deutliche Polarisierung zwischen denen, die überzeugt sind, daß die WRB zu einer neuen und gerechteren Repräsentation von Frauen und damit letztlich der Gesellschaft in der Politik führen wird, und denen, die befürchten, daß die WRB lediglich neue elitäre Strukturen schaffen und die benachteiligten Gruppen und Minderheiten noch um so stärker ausschließen wird.

Um zu einer abschließenden Bewertung zu kommen, reicht es nicht, lediglich die Vor- und Nachteile gegeneinander abzuwägen. In der Diskussion um die WRB spiegeln sich viele der aktuellen sozialen und politischen Umwälzungen in Indien. Viele der angesprochenen Problembereiche überlappen und bedingen sich gegenseitig, so daß sie nicht isoliert betrachtet und in Angriff genommen werden können. Viele Schlagworte, wie zum Beispiel vor allem der Begriff "women empowerment", haben sich verselbständigt. Sie werden nicht nur losgelöst von ihren historischen Wurzeln und sozialen Implikationen, sondern häufig auch als inhaltslose Instrumente für anscheinend beliebige Zwecke benutzt. In der WRB steckt ein großes Entwicklungspotential, das nicht tagespolitischen Interessen geopfert werden sollte.

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