Die transatlantischen Beziehungen befinden sich in der schwersten Krise seit Ende des Zweiten Weltkrieges. Zwar wäre es übertrieben von einem Zerwürfnis zu reden.
Auch gibt es Anzeichen dafür, dass sie auf dem Weg der Besserung sind. Doch der Ausgang ist nach wie vor ungewiss. Die transatlantischen Beziehungen werden nicht mehr sein was sie waren. Sie sollen es auch nicht. Sie müssen fortentwickelt werden und dort, wo nötig, auch neu begründet werden.
Um in der Zukunft Fehler zu vermeiden, wie wir sie in den letzten Monaten erfahren und gespürt haben, muss man verstehen, was der Kern der Krise ist. Dieser Analyse widmet sich der erste Teil der Ausführungen. Im zweiten Teil geht es um Überlegungen, wie wir die transatlantischen Beziehungen weiterentwickeln können und müssen.
I.
Akteure wie Beobachter der europäisch-amerikanischen Beziehungen sind sich seit langem bewusst, dass diese sich seit 1990 unter veränderten Rahmenbedingungen vollziehen. Mit dem Ende des Ost-Westkonfliktes fiel die alles überragende Klammer der kommunistischen Gefahr weg. Mit der neuen Freiheit entstanden auch neue Spielräume für die amerikanische wie für die europäische Politik. Bis zu dieser jüngsten Krise gelang es jedoch überzeugend, die neuen Herausforderungen konstruktiv zu nutzen. Für die Europäer stand rasch fest, dass jetzt die Zeit war, die europäische Einigung zu vollenden. „Vertiefung und Erweiterung“ der Europäischen Union war das Losungswort der 90er Jahre. Für die Vereinigten Staaten änderten sich die strategischen Interessen. Der Slogan „NATO out of area are out of business“ war ein bezeichnender Reflex auf diese Entwicklung. Aber es stand für die meisten außer Frage, dass das Bündnis der entscheidende Bezugsraum des transatlantischen Verhältnisses bleiben müsse. Die Öffnung der NATO für die Staaten Osteuropas war auch eine logische Konsequenz der Politik der Erweiterung der Europäischen Union.
Die Terroranschläge vom 11. September 2001 markierten eine zweite Zäsur in den Rahmenbedingungen transatlantischer Politik. Sie hatten eine grundlegende Neurorientierung amerikanischer Außen- und Sicherheitspolitik zur Folge. Die erstmals unmittelbar erlebte physische Zerstörung durch terroristische Akte erschütterte die amerikanische Gesellschaft. Für die Europäer, die über Jahrhunderte physische Bedrohung und Akte der Gewalt direkt erfahren hatten, hatte dieses Ereignis eine weit weniger einschneidende Bedeutung, wie sich nach dem Abebben der Solidaritätsbekundungen mit den Amerikanern schon bald zeigte. Es hat wenig mit Zahlenmystik zu tun aber es verdeutlicht auf eindrucksvolle Weise, dass dieselbe Zahlenkombination 9/11 für die Europäer und Amerikaner heute ganz Unterschiedliches bedeutet. Der 9.11.(1989), das war der Tag an dem die Mauer fiel. 9/11/(2001), das war der Tag, an dem Tausende von Menschen im World Trade Center und in Washington Opfer des schrecklichsten Terrorangriffs aller Zeiten wurden.
Die unterschiedlichen Perzeptionen werden auch in der öffentlichen Meinung deutlich. Kürzlich veröffentlichte Umfragen des „German Marshall Funds“ signalisieren ein schwindendes Vertrauen in die Vereinigten Staaten. Andere Umfragedaten scheinen eine wachsende Entfremdung zwischen Europa und USA zu belegen. In Deutschland sind diese Daten schlechter als während der heissen Phase der Nachrüstungsdebatte. Man sollte solche Meinungsbefunde nicht dramatisieren. Europäischer Antiamerikanismus, das gerne gepflegte Überlegenheitsgefühl des alten Kontinents, ist so alt wie die Vereinigten Staaten selber. Meinungsumfragen sind Stimmungsbilder, die sich rasch ändern und Kritik an der Bush-Administration heisst nicht notwendigerweise Distanz zu Amerika. Doch es gibt langfristige gesellschaftliche Trends vor deren Hintergrund solchen Stimmungsbildern ein anderer Stellenwert zukommt. Die Sorge um den „Cultural Divide“ , um den Kulturbruch mit Amerika, lässt sich an Faktoren wie Demographie und Werteverständnis gut festmachen.
Was die Demographie betrifft, so sind es zwei Dimensionen die es zu beachten gilt. Da ist zum einen der bekannte ethnische Faktor: Die Annahme, dass der zunehmende Einfluss von Hispannics und Asiaten in der amerikanischen Gesellschaft zu einer Verlagerung der politischen Gravitätszentren vom europäisch orientierten Ostküsten-Establishment nach Westen hin führt. Man sollte diese Entwicklung nicht überbewerten, aber zusammen mit dem Ausscheiden europäischer Immigranten aus der Politik, ist das ein Punkt auf den man zunehmend achten muss. Statt biologisch gewachsener Bindungen gilt es jetzt, neue Netzwerke aufzubauen und zu pflegen. Ein zweiter Faktor hat mit der Entwicklung der Bevölkerungspyramide zu tun. Die europäischen Gesellschaften werden im Schnitt immer älter, die Vereinigten Staaten zunehmend jünger. Daraus erwachsen ganz unterschiedliche gesellschaftliche Dynamiken und entsprechend auch politische Werthaltungen.
Schon heute zeigt sich, dass in der atlantischen Wertegemeinschaft Raum für viele unterschiedliche Auffassungen, z.B. zur Rolle von Religion und Politik, zu finden ist. Die Stellung religiöser Werte in der amerikanischen Politik wird oft missverstanden. Das Böse bekämpfen ist eine Kategorie, die in der europäischen politischen Kultur so nicht mehr genutzt werden kann. Was als Fundamentalismus kritisiert wird, wirkt sich auf ganz konkrete politische Entscheidungen aus. So gibt es nicht nur unterschiedliche Auffassungen zur Todesstrafe. Auseinander gehen auch oft die Auffassungen vom Umgang und Verfügungsgewalt über moderne Technologien. Die Legitimation von Gewalt und die Entscheidung über Krieg und Frieden leiten sich ebenso aus diesen Grundüberzeugungen ab. Diese Differenzen sind nicht nur latent sondern in der Irakkrise aktuell manifest geworden.
Wenn es um Differenzen und Gemeinsamkeiten geht, so muss auch die Wirtschaft erwähnt werden. Auch hier gibt es eine Reihe von aktuellen Streitpunkten (das Kyoto-Protokoll, die Diskussion über genmanipulierte Nahrung oder, aktuell, die Erfassung von Flugpassagieren zum Zwecke der Terrorismusbekämpfung). Die Liste lässt sich erweitern. Doch wird man feststellen können, dass die wirtschaftliche Verflechtung (Handel wie Direktinvestitionen) so hoch wie in keiner anderen Region der Welt und dass sie politisch sehr belastungsfähig ist. Es gab keinen richtigen „spill-over“ der Krise. Und schon gar nicht waren Wirtschaftsfragen ursächlich für die derzeitige Krise. Pascal Lamy, der für Handelsfragen zuständige Kommissar der Europäischen Union, hat nicht Unrecht, wenn er die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen als das Rückgrat im transatlantischen Verhältnis bezeichnet.
Wenn man also eine erste Zwischenbilanz zieht, so muss man zu der Schlussfolgerung kommen, dass die Gemeinsamkeit der Gesellschaften beiderseits des Atlantiks immer noch grösser ist als mit anderen Kulturkreisen. Der Kern der Belastungen im europäisch-amerikanischen Verhältnis der vergangenen Monate ist politischer Natur. Hier muss man drei Dimensionen unterscheiden : Politische Ambitionen, Stil vor allem aber Differenzen in der Sache.
Was die politischen Ambitionen der Hauptakteure betrifft, so muss man damit beginnen, dass die Vereinigten Staaten sicherlich keine imperialistische Macht sind. Das Gefühl einer besonderen Verantwortung für die Weltordnung als einzige verbleibende Supermacht ist in der jetzigen Administration allerdings besonders stark ausgeprägt. Durch den 11. September und das daraus folgende Konzept der Terrorismusbekämpfung gibt es Tendenzen in Washington, die mit der Rolle des wohlwollenden Hegemon nicht immer vereinbar sind. Diese unilateralistische und teilweise arrogante Attitüde hat viel zu unnötigen Irritationen beigetragen. Die bedingungslose Solidarität andererseits, mit der sich Großbritannien als Verbündeter auf die Seite Washingtons gestellt hat, hat wohl eher mit innenpolitischem Kalkül zu tun, ist aber auch Reflex auf den Einflussverlust Londons in Europa. Der Katalysator der Krise im transatlantischen Verhältnis war sicherlich Deutschland, ohne sich dessen zunächst bewusst zu sein. Die Haltung des Bundeskanzlers war anfangs innenpolitisch und wahltaktisch motiviert. In der Abfolge aber dann war diese Regierung aussenpolitisch überfordert und beging gravierende Fehler. Zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland liess sich eine Regierung in eine Situation hinein manövrieren, bei der sie vor die Wahl zwischen Paris und Washington gestellt wurde. Damit wurde ein grundlegendes Axiom für eine erfolgreiche deutsche Politik ignoriert. Das Gerede des Bundeskanzlers von einem deutschen Weg verschlimmerte die Situation und drohte den existentiellen außenpolitischen Konsens der Westbindung aufzubrechen. In dieser Situation sah Frankreich die Chance gekommen seinen Führungsanspruch in Europa neu zu festigen und zu untermauern. In seinem Bestreben, sich als die Gegenmacht zu den Vereinigten Staaten zu profilieren, riskierte Paris nicht nur das Zerwürfnis mit Washington sondern brachte auch das Gefüge der europäischen Politik zu Lasten konstruktiver Beziehungen mit den Staaten Osteuropas in Bewegung. Mehr noch als die arrogante Kritik des französischen Präsidenten an den Hauptstädten der Beitrittsländer, dürfte sein Bestreben, die Achse Paris-Berlin nach Moskau zu erweitern, die Osteuropäer irritiert haben. Die Erinnerung an „Zwischeneuropa“ wurde nicht nur in Polen und der Tschechischen Republik wach. Die atlantische Krise wurde somit auch eine europäische. Überwunden geglaubte Trennlinien brachen auf. Die USA nutzten diese Konflikte auf machiavellistische Weise, in dem sie in Abkehr einer guten Tradition versuchten, die Europäer gegeneinander auszuspielen. Aber Paris und Berlin machten gleich grobe Fehler, wenn sie versuchten die Einheit Europas in Abgrenzung teilweise im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten definieren zu wollen.
Verschärft wurde diese schwierige Lage durch den ungewohnten außenpolitischen Umgangston. Die Art und Weise, wie die Pariser Diplomatie aktiv Gegnerschaft gegen die Vereinigten Staaten mobilisierte, war mehr als ein Stilbruch. Die Auseinandersetzung um die Beistandsgarantie für die Türkei innerhalb des NATO-Rates ging an die Substanz der Bündnisbeziehungen. Das Schlagwort des amerikanischen Verteidigungsministers vom Alten und Neuen Europa, die Losung der Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice (Ignore the Germans – Condone the Russians – Punish the French) waren unnötige und falsche Töne aus Washington. Die Gefahr solchen Stilbruchs liegt darin, dass sie den politischen Kern der Beziehungen treffen : Europäer dürfen nicht vergessen, dass Europa und die Europäische Union heute das nicht wären was sie sind, ohne die Politik der Vereinigten Staaten. Und Washington darf nicht so tun, als hätte es keinen Vorteil aus einem geeinten Europa.
Diese Grundüberzeugung wird umso wichtiger, wenn es Differenzen in der Sache gibt. Das amerikanische Konzept der Terrorismusbekämpfung überzeugt die Europäer nicht, zumindest nicht vollständig. Sie empfinden die terroristische Bedrohung nicht in dem Maße wie die Amerikaner. Sie verstehen die damit umhergehenden Einschränkungen in Persönlichkeitsrechte nicht und wissen wenig anzufangen mit dem Konzept der Homeland Security.
Was nun den Irak selbst betrifft, so sieht es einige Monate nach Beendigung der Kampfhandlungen so aus, als hätten sich die amerikanischen Argumente nicht materialisiert. Die Suche nach Massenvernichtungswaffen ist immer noch ergebnislos. Auch die mit einer erfolgreichen Intervention verbundenen Hoffnungen haben sich bislang nicht erfüllt. Saddam Hussein ist zwar nicht mehr an der Macht, aber er ist auch nicht weg. Ein tyrannisches Regime ist beseitigt, aber eine neue Ordnung bislang nicht etabliert. Das militärische Eingreifen sollte einen „failed state“ verhindern, aber es hat ihn wahrscheinlicher gemacht. Es fehlt ein Post-War-Recontruction-Konzept. Positive Auswirkungen auf Region und den Nahostkonflikt sind noch nicht spürbar.
Der dritte substantielle Konfliktpunkt betraf die völkerrechtlichen Grundlagen der Intervention und den Umgang mit den Vereinten Nationen. Dass es den Vereinigten Staaten möglich war an den Sicherheitsrat vorbei zu handeln, liegt in der Konstruktion der Weltorganisation. Ihre Reform ist dringend notwendig. Aber sie so zu ignorieren verschlechtert die Voraussetzungen dazu.
II.
Was ist zu tun ?
Angesichts der Bedeutung der transatlantischen Beziehungen und der Schwere der Krise kann man sich nicht auf Selbstheilungskräfte verlassen. Zwar gibt es mittlerweile viele Vorschläge und Papiere mit entsprechenden Aufforderungen an beide Seiten (vgl. auch KAS-Papier „Die Deutsch-Amerikanische Partnerschaft : Überwindung der Krise“). Es gibt allerdings noch kein Gesamtkonzept. Die Zielrichtung einer solchen Neuorientierung muss lauten : Schaffung einer Atlantischen Gemeinschaft, d.h. eine immer engere Verbindung der Vereinigten Staaten und Europa untereinander. In diesem Kontext müssen Maßnahmen in drei Felder diskutiert werden :
- Wie den Dialog wieder in Gang bringen
- Nachdenken über den Umgang mit Institutionen der transatlantischen Partnerschaft
- An die Europäer gerichtet : Wie schaffen wir Voraussetzungen, gehört und gebraucht zu werden ?
1) Zum Dialog
Da sind zunächst einmal die psychologischen Probleme : Fehler eingestehen und Gesicht wahren, den Vertrauensverlust der handelnden Personen stoppen und neues Vertrauen aufbauen. Ein anderes Problem ist der Autismus in vielen Teilen der US-Administration. Bis in den Herbst diesen Jahres haben bestimmte Mechanismen in der Politik der Vereinigten Staaten nicht wie sonst gegriffen. Kritik an der Sicherheitspolitik der Administration hat es kaum gegeben, die Opposition hat sich weggeduckt.
Es kann allerdings nicht nur alleine um die verbesserte Zusammenarbeit an der Spitze gehen. Sicherlich, wenn Freundschaft und Partnerschaft von der politischen Führung nicht vorgelebt werden, so folgt mit der Zeit auch die Masse nicht. Das Problem heute ist, dass die Träger der transatlantischen Gemeinschaft in der Anzahl immer geringer werden. Die Treffen zwischen Parlamentariern auf beiden Seiten müssen intensiviert werden. Für das was amerikanische Stationierungskräfte in Europa an Kenntnissen in ihr Heimatland mit zurückbrachten, gibt es heute noch wenig ausreichenden Ersatz. Wenn man davon ausgeht, dass jetzt dringender denn je ein strategischer Dialog gebraucht wird, so müssen auch die Think Tanks beiderseits des Atlantiks stärker miteinander kooperieren.
2) Themen und Institutionen des Dialoges
An Themen für einen solchen Dialog fehlt es nicht. Dabei geht es weniger um die Tagespolitik, die Ausgestaltung aktueller UN-Resolutionen, das Konzept für den Wiederaufba u des Iraks oder Fragen der Finanzierung der Nahostpolitik. Auf der Agenda stehen mittel- und langfristige Probleme. Stichwörter hier sind : Präemptive Intervention, Umgang mit Globalisierung, Unilateralismus und Multilateralismus. Wann ist der Einsatz militärischer Gewalt legitimiert ? Reicht die Vermutung auf den faktischen oder den angestrebten Besitz von Nuklearwaffen, um zu intervenieren ? Wie gehen wir um mit Korea und Israel um Nonproliferationspolitik glaubwürdig zu betreiben? Das Völkerrecht der UN-Charta nennt als Schlüsselemente der internationalen Ordnung nationale Souveranität und Gewaltmonopol bei den Vereinten Nationen. Andererseits machen politische Prozesse wie Globalisierung, regionale Integration oder Staatsverfall, die Grenzen dieser Prinzipien deutlich. Die Qualität der internationalen Gemeinschaft hängt von der Qualität der Regierungen ab, die sie tragen. Die Europäer sind fest davon überzeugt, dass Unilateralismus langfristig schadet. Bereits jetzt stösst er im Irak an seine Grenzen. Was aber haben wir unter Multilateralismus zu verstehen? Was bedeutet ein Konzept der Multipolarität in der Welt? Zu all diesen Fragen gibt es dringenden Gesprächsbedarf.
Dazu gehört auch, sich über die Institutionen transatlantischer Politikformulierung zu verständigen. Krass formuliert haben diese in den vergangenen Monaten versagt. Konzepte einer „Coalition of the willing“, das Verständnis der NATO als toolbox – sie unterhöhlen langfristig das Grundprinzip der Solidarität. Gleichermaßen problematisch sind Blockbildungen innerhalb des Bündnisses, vom Pralinen-Gipfel bis zum Drei-Mächte-Treffen. Sicherlich wird man sagen können, dass es immer wieder treibende Achsen oder Motore gegeben hat, dass verstärkte Zusammenarbeit im Sinne einer „Coopération renforcée“ gebraucht wird. Wichtig dabei ist aber der Stil, wie solche Politik praktiziert wird: Nicht über die Köpfe von Partnern hinweg und nicht in exklusiven Gruppen.
Die Diskussion Mitte der 90er Jahre um einen transatlantischen Vertrag wurde rasch gestoppt, weil man Sorge hatte, sie würde die NATO-Allianz aushöhlen. Heute müssen wir über einen neuen Vertrag nachdenken. Zumindest ein Frühwarnsystem muss entwickelt werden um transatlantische Spannungen richtig einzuschätzen. Die NATO aber sollte das zentrale Forum transatlantischer Politik bleiben. Dies sollte Credo amerikanischer Politk sein. Dies sollten die Europäer beim Bau einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weiter beherzigen.
3) Anforderungen an die Europäer
Es kann keinen Zweifel geben, dass Europa eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik braucht um seinen Einfluß geltend zu machen, um die internationale Ordnung mitgestalten zu können.
Die EU-Europäer haben gute Voraussetzungen dazu, sie nutzen sie aber nicht. Sicherlich, die Europäische Union ist heute wirtschaftliche Macht. Sie ist ein mächtiger Währungs- und Handelsblock, auch wenn dies mangelnder Reformwille, insbesondere in Deutschland und Frankreich, gefährdet. Die Vereinigten Staaten andererseits brauchen die Kooperation Europas wirtschaftlich und politisch. Im Irak wird dies mehr als deutlich.
Der Schwachpunkt heute ist die Rolle der Europäischen Union als strategischer Akteur. Auch hier gibt es gewiss positive Entwicklungen von St. Malo über Helsinki, von Köln bis zu den Gipfeln in jüngster Zeit, von den Vorschlägen des Konvents bis zum sogenannten Solana-Papier oder konkret : das Engagement auf dem Balkan, in Montenegro, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina. Auch sind die institutionellen Arrangements zunehmend stimmig und auf dem richtigen Weg. Was fehlt sind Investitionen in die Verteidigung, in die Kapazitäten europäischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Ressourcen werden nicht gebündelt sondern verschwendet. Was aber auch fehlt, ist eine neue strategische Kultur. Das Solana-Papier gibt hierzu wichtige Anstösse. Eine breite Debatte muss geführt. Sieht sich Europa als Zivilmacht? Beschränkt sich die Europäische Union darauf Kontinentale Ordnungsmacht zu sein? Oder muss und kann sie globaler strategischer Akteur werden? Dabei liegen zwei Prinzipien fest. Die Europäer müssen „aus eigener Kraft und in eigener politischer Verantwortung handeln können“ (Schöllgens). Doch diese Fähigkeit zum autonomen Handeln muss sich immer komplementär zu einer transatlantischen Politik entfalten.
Es gibt keine Alternative zur transatlantischen Gemeinschaft. Das Verhältnis muss fortentwickelt und wo nötig neu begründet werden. Dabei geht es nicht um kurzfristige Eigeninteressen beider Seiten. Der Vorsitzende der KAS, Ministerpräsident a.D. Dr. Bernhard Vogel hat es kürzlich so formuliert : „Europa und die Vereinigten Staaten sind in einer Welt voller Spannungen und Gefahren die wichtigsten Verfechter von Freiheit, Rechtsstaat, Demokratie und Marktwirtschaft. Sie dürfen sich nicht auseinanderleben und nicht spalten lassen, wenn unsere Ordnungsvorstellungen auf Dauer überleben wollen. Das ist die neue Herausforderung. Nicht Teilung der Weltherrschaft sondern Partner in Leadership – Gemeinsame Führungsverantwortung in der Durchsetzung und Aufrechterhaltung unserer Werte“.
Dr. Peter R. Weilemann