Länderberichte

MERCOSUR - neue Hoffnung?

von Dieter W. Bennecke
Am 30. Juni 2000 trafen sich die Präsidenten der MERCOSUR-Staaten Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay in Buenos Aires. Eingeladen war zudem der Präsident Chiles, das dem MERCOSUR assoziiert ist und an dessen voller Integration alle MERCOSUR-Staaten, besonders aber Argentinien und Uruguay, größtes Interesse haben.

Dieses Interesse ist vierfach begründet:

  • ökonomisch, weil die chilenische Wirtschaft vergleichsweise solide ist und sich aus der Rezession des letzten Jahres herauszuarbeiten scheint;
  • geopolitisch - was freilich nicht offen gesagt wird -, weil mit Chile ein Gegengewicht gegen den bisher dominanten Einfluß Brasiliens erreicht werden könnte;
  • psychologisch, weil mit Chile die Ausweitung des MERCOSUR zu einer südamerikanischen Freihandels- oder gar Integrationszone für die übrigen Staaten Südamerikas attraktiver, ja, fast unausweichlich wird;
  • geographisch, weil mit Chile eine Annäherung des MERCOSUR an den pazifischen Raum erleichtert würde.
Das gute persönliche Verhältnis der Präsidenten Brasiliens und Argentiniens, Cardoso und De la Rúa, und die ,ideologische Nähe' von Chiles Präsident Lagos zu Cardoso und De la Rúa, die sich bei der Amtseinführung von Lagos auch in einem gemeinsamen Bekenntnis zum freilich nicht konkret definierten ,Dritten Weg' äußerte, ließen die Hoffnung aufkeimen, daß wieder mehr Bewegung in den Integrationsprozeß des MERCOSUR komme.

Bemerkenswerte Anfangserfolge

Der mit dem Vertrag von Asunción 1991 ins Leben gerufene MERCOSUR begegnete einiger Skepsis bei ausländischen Beobachtern in Anbetracht der früheren wenig erfolgreichen Integrationsversuche in Lateinamerika. Diese Skepsis wurde gründlich widerlegt in den Jahren 1991 bis 1995. Man einigte sich auf einen gemeinsamen Außenzoll und vereinbarte eine interne Liberalisierung bei den meisten Produkten, die zu einem starken Anstieg des Handels zwischen den MERCOSUR-Staaten führte. Dies war besonders fühlbar für Argentinien und Brasilien, die den Anteil ihres Handels im MERCOSUR zwischen 1990 und 1995 von 16 auf 25% bzw. von 7 auf 14% des gesamten Außenhandels steigerten. Auch Paraguay und Uruguay vergrößerten ihr intra-regionales Handelsvolumen (von 34 auf 38% bzw. von 37 auf 46%), wickelten jedoch auch schon vor der Gründung des MERCOSUR einen beträchtlichen Teil des Handels mit den Nachbarstaaten ab. Auch das Bruttoinlandsprodukts erfuhr durch den MERCOSUR, freilich nicht nur dadurch, einen Wachstumsschub von insgesamt 24% (BIP pro Kopf von 13%).

Diese positive Entwicklung setzte sich - allerdings abgeschwächt - bis 1998 fort, was teilweise auf das intern bedingte Wachstum in den einzelnen MERCOSUR-Staaten, zum Teil auch darauf zurückzuführen ist, daß die beiden großen MERCOSUR-Staaten Argentinien und Brasilien zeitweise gegenläufige Konjunkturentwicklungen aufwiesen und somit sowohl eine Überhitzung als auch ein fühlbarer Einbruch vermieden wurde.

Wesentlich zu den Anfangserfolgen beigetragen hat der politische Wille der Präsidenten Argentiniens und Brasiliens, diesen Integrationsversuch erfolgreich zu gestalten. Dies konnte freilich nicht verhindern, daß der Integrationsprozeß bei dem gleichzeitigen Konjunkturabschwung 1998/1999 in Brasilien und Argentinien an Dynamik verlor und sich der Eindruck der Stagnation verbreitete.

Der brasilianische Schock

Die gleichzeitige Depression in Argentinien und Brasilien 1998 machte klar, daß der politische Wille zur erweiterten und vertieften Integration beim Hemd endet und nicht bis zum Rock durchkommt. Ohne einvernehmliche Abstimmung (manche Beobachter bezweifeln sogar eine hinreichende Information der Partner) wertete Brasilien im Januar 1999 den Real drastisch ab, was zunächst zu einem Rückgang der Exporte Argentiniens nach Brasilien in Höhe von fast 30% führte. Beobachter in Argentinien und Uruguay halten ein vorrangig von Eigeninteressen geprägtes Vorgehen Brasiliens im Krisenfall auch jetzt noch für wahrscheinlicher als makroökonomisch koordinierte Maßnahmen.

Dieser Meinung entgegen stehen die Äußerungen des Ende 1998 wiedergewählten brasilianischen Präsidenten Cardoso, der sich in den letzten Wochen mehrfach mit aller Deutlichkeit für einen weiteren Fortschritt bei der Integration im MERCOSUR ausgesprochen hat. Damit trifft er auf Zustimmung bei den am Anfang ihrer Wahlperiode stehenden Präsidenten Argentiniens und Uruguays, De la Rúa und Battle, die ebenfalls für eine Belebung des MERCOSUR plädieren.

Diese Übereinstimmung zeigt, daß der politische Wille zur Integration erneut gegeben, durch den Druck der Globalisierung sicherlich sogar verstärkt worden ist. Freilich darf nicht übersehen werden, daß Brasilien aus einer Position der konjunkturellen Stärke argumentieren kann, während sich Argentinien nach wie vor in großen ökonomischen Schwierigkeiten befindet.

Ob Brasilien nun auch bereit ist, einen MERCOSUR-Gerichtshof und eine Institutionalisierung des MERCOSUR zu akzeptieren, die eine kontinuierliche und konzeptionell belebende Arbeit des MERCOSUR-Sekretariats in Montevideo ermöglichen würde, wird sich wohl in den nächsten Wochen entscheiden. Es darf nicht übersehen werden, daß die politische Dimension des MERCOSUR durch die Demokratieklausel, erstmals auf Paraguay bei dem Staatsstreichversuch von 1996 angewandt, die ökonomische Dimension des MERCOSUR gestärkt hat.

MERCOSUR - Europäische Union

Auf dem Gipfel der Regierungschefs der EU und Lateinamerikas haben die MERCOSUR-Länder im Juni 1999 in Rio de Janeiro erneut ihren Wunsch zum Ausdruck gebracht, mit der EU zu einer intensiveren Kooperation zu kommen. Es wurde vereinbart, eine Freihandelszone zwischen den beiden Integrationsräumen anzustreben. Dem stehen bisher besonders die Probleme des Agrarexports der MERCOSUR-Staaten in die EU, die mangelnde Kontinuität (und Institutionalisierung) des MERCOSUR und die Osterweiterung der EU entgegen.

Die in Rio vereinbarte Arbeitsssitzung der EU-Kommission und des MERCOSUR im November 1999 hat - soweit es hier bekannt wurde - nur zusätzliche Arbeitsaufträge erbracht. Da schon innerhalb des MERCOSUR der Abbau der nicht-tarifären Handelshemmnisse sehr schleppend voranging, ist es zweifelhaft, ob es gelingt, bis zum Abschluß der WTO-Runde die nicht-tarifären Handelshemmnisse zwischen EU und MERCOSUR zu reduzieren, um dann ab 2002 an die Beseitigung der tarifären Handelshemmnisse heranzugehen. Dies liegt - wie der BSE-Fall in der EU zeigt - sicher nicht nur am MERCOSUR. Aber deren Mitgliedstaaten müßten sich zunächst einmal zu einem koordinierten und kontinuierlichen Vorgehen entschließen.

Zwar ist durch das Aktionsprogramm 2000, das im Dezember 1995 beschlossen worden war, der Rahmen für einige Maßnahmen - wie für den Handel mit Dienstleistungen, die Regulierungen des Finanzsystems, die Soziale Sicherung - gesetzt worden. Die konkreten Fortschritte sind jedoch gering.

Vor allem fehlt es immer noch an einer makroökonomischen Koordinierung, besonders zwischen Argentinien und Brasilien; dies machte sich bei der Abwertung des Real und der durch das Konvertibilitätsgesetz Argentiniens festgelegten Dollar- Parität des argentinischen Peso besonders nachhaltig bemerkbar, ist freilich auch weiterhin bei der Behandlung der Auslandsverschuldung und der Haushaltsdefizite sowie im Bereich der Wettbewerbspolitik fühlbar.

Chile - Eine Stärkung des MERCOSUR

Chile ist seit 1996 assoziiertes Mitglied des MERCOSUR (wie auch Bolivien) ,ziert' sich aber immer noch, Vollmitglied zu werden. Sowohl der Anfang dieses Jahres ausgeschiedene Präsident Frei als auch sein Nachfolger Lagos machen kein Hehl daraus, daß sie es ihrem Land nicht zumuten können, die niedrigen Außenzölle Chiles den höheren des MERCOSUR anzupassen oder sich auch nur auf einen mittleren Wert zu verständigen.

Dies ist verständlich, wenn man sich die Schwierigkeiten in Erinnerung ruft, denen die chilenischen Unternehmen in den 70er und 80er Jahren durch die chicago-liberale Öffnung des Marktes ausgesetzt waren. Auch um der internationalen Wettbewerbsfähigkeit willen sollte man den Druck von außen durch niedrigere Zölle nicht ohne Not aufgeben. Diese ,Not' gibt es zur Zeit nicht, denn die chilenische Wirtschaft ist nach dem Negativwachstum des letzten Jahres (-1.1%) wieder auf positivem Kurs.

Präsident Lagos, bedrängt von seinen Kollegen aus Brasilien und Argentinien, wurde denn auch sehr deutlich. Das Wohl seines Landes, dessen Wirtschaft zu etwa 50% des Sozialprodukts mit dem Weltmarkt verbunden ist, sei ihm näher als der Beitritt zum MERCOSUR. Er werde an der Politik, die Außenzölle von aktuell 9% bis 2003 auf 6% zu senken, festhalten. Die Freihandelsabkommen, die man mit Argentinien, Kanada und Mexiko bereits abgeschlossen habe, und die guten Fortschritte bei den Verhandlungen mit der EU sowie die Hoffnung auf ein Abkommen mit den USA könnten nicht durch Zollerhöhungsvermutungen gefährdet werden.

Halb resignierend, halb konstruktiv vorwärts denkend, gab der uruguayische Präsident Battle zu bedenken, es sei immer noch besser, die MERCOSUR-Außenzölle, die im Durchschnitt doppelt, in einigen Fällen (z.B. bei Automobilen) sogar mehr als dreimal so hoch wie die chilenischen sind, zu senken, als Chiles Beitritt auf längere Sicht unmöglich zu machen.

Die Enttäuschung Brasiliens und Argentiniens ist verständlich, weil man sich durch einen raschen Beitritt Chiles nicht nur eine Stärkung des MERCOSUR, sondern auch der Verhandlungsposition gegenüber der EU erhofft hatte. Es hat sich wieder einmal gezeigt, daß in der globalisierten Welt eine geistig-ideologische Nähe den pragmatischen Realismus nicht mehr zu verdrängen vermag.

Dies machte dann auch Cardoso klar, als er verkündete, daß für ihn eine fühlbare Senkung der Zölle unzumutbar sei, weil dann zahlreiche Arbeitsplätze in Brasilien gefährdet seien. Auch dies ist wieder ein Hinweis auf das nähere Hemd - oder in ökonomischen termini: die kurzfristige Sorge, die es verhindert, die längerfristig wirksame strukturelle Verbesserung in Angriff zu nehmen.

So endet die argentinische Präsidentschaft des MERCOSUR mit dem mageren Ergebnis eines Abkommens zwischen Argentinien und Brasilien über den Automobilbau und -handel, dem Uruguay und Paraguay im letzten Moment ihre Zustimmung verweigerten, was freilich die eigentlich wichtigen Partner Brasilien und Argentinien, nicht weiter stören dürfte.

Quo vadis, MERCOSUR?

Uruguays Präsident Battle sagte bei dem Gipfel in Buenos Aires in der ihm eigenen Bescheidenheit, er wisse sehr wohl, welche Bedeutung Uruguay im MERCOSUR habe. Immerhin ist die Mitläufer-Position für Uruguay und Paraguay immer noch besser als ein Abschließen der brasilianischen oder argentinischen Märkte, für die das Handelsvolumen Uruguays und Paraguays nur eine bescheidene Bedeutung hat.

Die Geschicke des MERCOSUR werden weiterhin von Brasilien und Argentinien gelenkt, vorrangig wohl von Brasilien. Eine wirkliche Integration des Cono Sur wird es wohl erst geben, wenn man sich auf eine makroökonomische Koordinierung verständigt und ein ,kleines Maastricht', wie man hier sagt, erreicht. Dazu gehört sicher auch eine institutionelle Stärkung und Kompetenzerweiterung des MERCOSUR-Sekretariats in Montevideo, das ab 2001 für zwei Jahre von einem Argentinier geleitet wird.

Es wurde angekündigt, daß Cardoso während der nun beginnenden brasilianischen Präsidentschaft wichtige Schritte zur Vertiefung der Integration im MERCOSUR vorhabe. Ob er dies nach der Weigerung von Lagos, bei den gegebenen Bedingungen die Vollmitgliedschaft für Chile zu beantragen, wahrmacht, wird man Ende August/Anfang September wissen, denn Cardoso hat seine Kollegen in Südamerika - dies ist erstmals eine subregionale Gipfelkonferenz - zu einem Gespräch Ende August eingeladen. Auch bei der jetzigen Konstellation ist freilich der MERCOSUR mit seinen fast 250 Millionen Einwohnern ein interessantes Feld für europäische Investitionen.

Noch attraktiver und auch politisch bedeutsamer wäre der MERCOSUR freilich durch Chile geworden, bei dessen Beitritt sich Bolivien, in Buenos Aires ,nur' durch den Außenminister vertreten, wohl beeilen würde, die Vollmitgliedschaft zu beantragen. Auch die Schließung des Halbkreises durch Venezuela, wodurch Brasiliens arme Nordostregion an das neue Wachstumsgebiet des Orinoco-Beckens leichter anzuschließen wäre, hätte durch Chiles Beitritt eine größere Relevanz bekommen.

Zudem wäre der MERCOSUR dem pazifischen Raum näher gerückt, was für einige MERCOSUR-Staaten wegen der Überwindung der Asien-Krise reizvoll ist und zudem die Verhandlungsposition gegenüber der EU und dem ALCA-Vorhaben stärkt. Schließlich erhöht sich die Bedeutung Chiles für die MERCOSUR-Länder durch die kurz nach seiner Wahl erfolgte Aussage des neuen mexikanischen Präsidenten Fox, den Kontakt Mexikos zu Argentinien, Brasilien und Chile intensivieren zu wollen.

Da Chile bereits durch Freihandelsabkommen mit Mexiko und Argentinien verbunden ist, stellt sich aus chilenischer Sicht nur noch die Frage eines Freihandelsabkommens mit Brasilien. Ob dann ein über ein Freihandelsabkommen hinausgehender Integrationsansatz noch attraktiv ist, wird sich zeigen.

Vorrangig geht es nun in den Kernländern des MERCOSUR um ein koordiniertes Vorgehen bei den Reformen der zweiten Generation im Sinne einer sozial orientierten Marktwirtschaft. Daß dabei auch die weitere Senkung der Außenzölle und eine funktionale Institutionalisierung des MERCOSUR diskutiert werden muß, hat der Gipfel in Buenos Aires gezeigt.

Wenn hierbei und bei der anstehenden Harmonisierung der makroökonomischen Maßnahmen Fortschritte erzielt werden, wird sich wohl auch die Gesprächs- und Kompromißbereitschaft Chiles verstärken. Somit könnte die jetzige starre Haltung Chiles für die weitere Entwicklung des MERCOSUR auch in einem positiven Licht gesehen werden, weil die MERCOSUR-Staaten dadurch zu vermehrten Anstrengungen gezwungen werden, wenn sie Chile weiterhin als Integrations- und nicht nur als Handelspartner gewinnen wollen.

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Sankt Augustin Deutschland