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Länderberichte

Multilaterale Initiativen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie und ihrer Folgen zeigen erste Früchte

von Olaf Wientzek, Diana Peters, Sarah Ultes

Wochenspiegel zu Vorgängen im multilateralen Genf zu COVID-19 (30.4.-13.5.)

Verschiedene multilaterale Initiativen zur Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen zeigen erste Früchte. Gleichwohl wird deutlich, dass politisch, humanitär und finanziell noch erheblich mehr Engagement notwendig ist. Dennoch wird auch ein Leben mit dem Virus ins Auge gefasst werden müssen. Gleichzeitig wirft die am 18./19. Mai stattfindende Weltgesundheitsversammlung (WHA) ihre Schatten voraus. Die Diskussionen könnten politisierter als üblich werden.

WHO – starke Resonanz auf globale Initiative, Unwägbarkeiten vor der WHA   

Im Rahmen der von der WHO mit anderen Partnern lancierten globalen Initiative (1) zur Beschleunigung der Entwicklung, Herstellung und gerechten Verteilung von Impfstoffen, Diagnostika und Therapeutika für COVID-19 fand am 4. Mai eine von der Europäischen Kommission organisierte internationale Geberkonferenz statt. 46 Staaten (2) und internationale Geber haben bislang 7,4 Mrd. Euro der anvisierten 7,5 Mrd. Euro zugesagt. Bis Ende Mai 2020 haben alle Länder und Institutionen die Möglichkeit, einen Beitrag zuzusichern.

Neben dieser finanziellen Unterstützung sichern die teilnehmenden Länder zu, dass alle Menschen weltweit von den Ergebnissen profitieren sollen: die nächste große Herausforderung wird eine gerechte Verteilung der für COVID-19 neu entwickelten Impfstoffe, Diagnostika und Therapeutika sein. Vor allem die Entwicklung und gerechte Verteilung von Diagnostika und Therapeutika sind wichtig, da mit einem Leben mit dem Virus gerechnet werden muss, wie auch Mike Ryan in der WHO-Pressekonferenz am 13. Mai betonte: „Wir haben einen Versuch, das Virus zu eliminieren, aber dafür muss ein Impfstoff zur Verfügung stehen, er muss hoch effizient sein, er muss allen zugänglich gemacht werden und er muss genutzt werden."

Trotz der großzügigen finanziellen Zusagen wird nur ein Teil der notwendigen Maßnahmen gedeckt werden können, denn die Nachfrage an Schutzausrüstung, Sauerstoff und weiteren medizinischen Lieferungen wird weiter wachsen. Mehr als 4 Mio. COVID-19 Fälle wurden bisher an die WHO gemeldet. Auch wenn die Zahlen in den westeuropäischen Ländern anfangen zu sinken, werden täglich mehr Fälle aus einigen Ländern Osteuropas, vielen Ländern Afrikas, Südostasiens, dem Nahen Osten und Nord- und Südamerika gemeldet. Die WHO hat die benötigten Mittel für den „Strategic Preparedness and Response Plan“ überarbeitet und bekannt gegeben, dass von den allein bis Ende 2020 benötigten 1,7 Mrd. US-Dollar noch 1,3 Mrd. fehlen.

Darüber hinaus unterzeichnete die WHO am 1. Mai ein Memorandum mit der Europäischen Investitionsbank (EIB), welches sich vor allem auf die Unterstützung der großen, schon bereits bestehenden weltweiten Krankheitslast, und –risiken wie Malaria, Antibiotikaresistenzen und die medizinische Grundversorgung konzentriert. Diese rücken in Folge von COVID-19 nicht nur in den Hintergrund, die Pandemie gefährdet auch bereits erreichte Erfolge. Antibiotikaresistenz wird als eines der dringlichsten Gesundheitsprob-leme der Gegenwart angesehen. Medizinische Grundversorgung und resiliente Gesundheitssysteme stehen schon seit vielen Jahrzehnten im Fokus der internationalen Zusammenarbeit. Vor allem während einer Pandemie bedarf es an Unterstützung für Länder mit schwächeren Gesundheitssystemen. Das Programm wird sich zunächst auf Investitionen in Gesundheitsinfrastruktur und Gesundheitspersonal in zehn Ländern in Afrika und im Nahen Osten konzentrieren.

Genau drei Monate nachdem die WHO am 30. Januar den Globalen Gesundheitsnotstand ausgerufen hatte, trat der Notfallausschuss unter den Internationalen Gesundheitsvorschriften am 30. April zusammen, um die Situation der Pandemie zu evaluieren und die WHO zu beraten. Das Komitee besteht aus unabhängigen internationalen Experten aus allen Regionen dieser Welt unter der Leitung von Professor Didier Houssin. Die mithin wichtigste Aussage des Treffens ist, dass die Einschätzung der Pandemie als globaler Gesundheitsnotstand (engl. "PHEIC", Public Health Emergency of International Concern) weiterhin bestehen bleibt. Mehr als 20 Empfehlungen sprach das Komitee für die WHO und die Mitgliedsstaaten aus, unter anderem richten diese sich auf eine umfangreiche Unterstützung von fragilen Staaten und Ländern mit hohem Risiko und das Abmildern einer möglichen Unterbrechung der Ernährungsversorgung in diesen Ländern. Weitere Empfehlungen beziehen sich auf den internationalen Flugverkehr, dessen Unterbrechung ein Risiko für die Ernährungsversorgung weltweit birgt. Die Normalisierung des internationalen Flugverkehrs ist eine Frage von Vertrauen zwischen den Staaten und bedarf strategischer Orientierungshilfen. Wichtig: Houssin erwähnte auch die Notwendigkeit, Empfehlungen für geeignete Reisemaßnahmen zu überarbeiten,  vor allem mit Blick auf die Auswirkungen auf COVID-19-Übertragungen und unter Berücksichtigung des Gleichgewichts zwischen Nutzen und unbeabsichtigten Folgen. Weiterhin soll die WHO dem tierischen Ursprung des Virus mit Hilfe internationaler wissenschaftlicher Missionen, zusammen mit der Weltorganisation für Tiergesundheit und der UN Organisation für Ernährung und Landwirtschaft (FAO) nachgehen. Das Komitee ruft zudem alle Mitgliedsländer zu einer Unterstützung der Führungsrolle der WHO auf. Das nächste Treffen findet in 90 Tagen statt.

In den vergangenen Wochen haben mehrere Länder begonnen, im Zuge der Krise getroffene Maßnahmen zu lockern. Viele Länder haben strenge Einschränkungen veranlasst, um mit Erfolg die rapide Übertragung zu verlangsamen und in dieser gewonnenen Zeit ihre Kapazitäten für das Testen, Isolieren und die Behandlung der Patienten auszubauen. Nicht zuletzt aufgrund der sozio-ökonomischen Kosten empfiehlt die WHO eine schrittweise Lockerung, um nicht nur menschliche Leben zu retten, sondern auch Lebensgrundlagen zu sichern. Die Vereinten Nationen haben eine Rahmenordnung zur sozioökonomischen Reaktion auf COVID-19 veröffentlicht, welche eine Wiederherstellungs-Roadmap für Länder darstellt, um die Wirtschaft so schnell wie möglich wieder in Gang zu bringen - Gesundheit steht jedoch an erster Stelle (3). Eine schrittweise Lockerung der Maßnahmen ist gleichzeitig wichtig, um auf einen erneuten Anstieg der Übertragung schnell mit entsprechenden Kontrollmaßnahmen reagieren zu können. Die Lockerung der Maßnahmen sollte nur stattfinden, wenn die Epidemie in dem jeweiligen Land unter Kontrolle ist, das Gesundheitssystem mit einem Wiederanstieg von Fällen auskommt und neue Fälle schnell und zuverlässig nachverfolgt werden können (4). Die erhöhten Hygiene- und Distanzregeln werden weiterhin unverzichtbar bleiben. Bezüglich des Wiederöffnens von Arbeitsplätzen haben die Internationale Arbeitsorganisation (ILO), die Internationale Organisation für Arbeitgeber (IOE) und die WHO neue Richtlinien (5) veröffentlicht,  Diese empfehlen unter anderem eine individuelle Risikoabschätzung für jeden Mitarbeiter durch den Arbeitgeber.

Gleichzeitig wirft bereits die am 18./19. Mai erstmalig virtuell statt findende 73. Weltgesundheits-versammlung, das höchste beschlussfassende Organ der WHO, ihre Schatten voraus. Dieses Mal wird der Kampf gegen COVID-19 im Vordergrund stehen. Daneben findet die (Teil-)Neuwahl des Exekutivrats statt. Eher technische Themen werden am Ende des Jahres wiederaufgenommen.  

Die Diskussionen zu einer von der EU eingereich-ten und u.a. von Australien, Neuseeland, Sambia und dem Vereinigten Königreich gestützten Reso-lution zu COVID-19 waren kontrovers. Die für Mittwochabend angepeilte Deadline musste verlängert werden, da die USA sich an mehreren Formulierungen störte. Unter anderem gehen ihr Forderungen nach einem allgemeinen, schnellen und gleichberechtigten Zugang zum Impfstoff zu weit, ebenso der Aufruf zur Bündelung von Patenten. Der Text spricht auch davon, dass notfalls internationale Patentregelungen übertrumpft werden könnten. Letztlich blieb es bei der recht ehrgeizigen von der Mehrheit der Staaten unter-stützten Version. Im Vorfeld hatten sich auch 140 wichtige Persönlichkeiten, darunter zahlreiche ehemalige Staats- und Regierungschefs für einen freien Zugang zum Impfstoff ausgesprochen.

Die Resolution versucht darüber hinaus, ein Sig-nal der Einheit mit Blick auf den Umgang mit der Pandemie zu senden und auch die WHO (politisch) zu unterstützen. Gleichzeitig spricht sie Schwächen in der Rahmenordnung für internationale Pandemien an. Zudem sieht sie eine Über-prüfung der Internationalen Gesundheitsvorschriften von 2005 und eine unabhängige Evaluierung im Nachgang der Pandemie vor. Eine solche Bewertung ist allerdings durchaus üblich und mithin wenig überraschend.  

Darüber hinaus fordert die Resolution die WHO auf, in Zusammenarbeit mit anderen Organisationen den Ursprung des Virus und die genaue Übertragung von Tier auf Mensch zu ergründen. Einige Passagen der Resolution nehmen damit auch Forderungen der US-Seite auf.

Die WHA wird sehr politisch – nicht zuletzt nach den Kontroversen um die Rolle der WHO in den vergangenen Wochen. Brisanz birgt auch ein Antrag von 13 überwiegend kleinen Mitgliedstaaten, Taiwan als Beobachter bei der Gesundheits-versammlung zuzulassen. Dies war zuletzt 2016 der Fall, als die Kuomintang noch die Regierung führte und Margret Chan Generaldirektorin der WHO war.

Menschenrechte – Kein Luxus für die Zeit nach der Krise  

Nach einem ersten virtuellen Treffen des Menschenrechtsrates mit der UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, Michelle Bachelet Anfang April hielt der Rat nun seine erste virtuelle Sitzung mit den Sonderverfahren ("Special Procedures") zu den Folgen von COVID-19 ab. Die Son-derberichterstatter und Unabhängigen Experten hätten maßgeblich zur Nachverfolgung von Maß-nahmen weltweit beigetragen und wichtige Werkzeuge für Staaten im Umgang mit der Krise entwickelt, so Elisabeth Tichy Fisslberger, österreichische Vorsitzende des Rates (6). Besondere Aufmerksamkeit sollte auf Diskriminierungen, strukturellen Ungleichheiten und dem Missbrauch von Ausnahmeregelungen liegen. Für die Umsetzung der Empfehlungen wurden Regierungsvertreter nachdrücklich aufgefordert mit den Sonderberichterstattern in einen engeren Austausch zu treten.

Anlässlich des Welttages der Pressefreiheit am 3. Mai stellte sich Bachelet demonstrativ hinter alle Journalisten, welche aufgrund ihrer Berichterstat-tung zu COVID-19 verschwanden, verhaftet oder bedroht wurden (7). Ihre Arbeit sei angesichts der aktuellen Zunahme von Verschwörungstheorien und des "Tsunamis an Hasstiraden", wie es UN Generalsekretär António Guterres ausdrückte, wichtiger denn je.

Humanitärer Finanzbedarf steigt, Momentum für globale Waffenruhe schwindet

Vor sieben Wochen wurde der Globale Humanitäre Reaktionsplan (GHRP) zur Bekämpfung von COVID-19 in den am stärksten gefährdeten Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen vorgestellt. Er fasst die COVID-19 bezogenen Bedarfe der WHO und anderer humanitärer UN-Organisationen, wie OCHA, IOM und UNHCR, zusammen.

Doch bereits jetzt musste der ursprünglich mit zwei Mrd. US-Dollar veranschlagte Ansatz auf 6,7 Mrd. US-Dollar nach oben korrigiert werden (8). Dies sei u.a. der Aufnahme von neun weiteren Ländern und der zunehmenden Ernährungsunsicherheit geschuldet. Inzwischen sind im Plan 63 Länder erfasst. Während insbesondere in Afrika erst in drei bis sechs Monaten mit einem Höhepunkt der Pandemie gerechnet wird, deutet sich an, dass die globale Rezession und die nationalen Maßnahmen zur Eindämmung des Virus fatalere Auswirkungen als das Virus selbst haben könnten: Volkswirtschaften schrumpfen, Exporterlöse, Geldtransfers (nach Schätzungen der Weltbank ca. 110 Mrd. US-Dollar in 2020) und Tourismus bleiben aus. Millionen verlieren derzeit ihre Exis-tenzgrundlagen und rutschen in Armut - Zunder, welcher die Pandemie zum Explodieren bringen könnte, so Michael Ryan von der WHO. „Hunger-Pandemien“ in mehreren Ländern, Konflikte und eine Zunahme verschiedenster Krankheiten drohten. Auch die Entwicklungsgewinne von mehreren Jahrzehnten stünden bald zur Disposition. Dies führe laut Filippo Grandi, UN-Hochkommissar für Flüchtlinge, zu zusätzlichen Migrationsbewegungen. Die Situation benötige zudem dringend Aufmerksamkeit auf sicherheitspolitischer Ebene. Hier verwiesen die Behördenchefs insbesondere auf die schwindenden Chancen für eine globale Waffenruhe, zu der Guterres am 23. März und 3. April aufgerufen hatte (9). Die geringere Aufmerksamkeit, bzw. Uneinigkeit der Weltgemeinschaft nutzen derweil bewaffnete Gruppen um sich neu zu gruppieren. Dies sei etwa in Syrien oder Myanmar zu be-obachten, wie derzeit das Hochkommissariat für Menschenrechte (OHCHR) beobachtet.

Handel – Initiativen zur Verhinderung einer globalen Spirale des Protektionismus

Ein wichtiges Problem im Rahmen der Krise sind – zum Teil versteckte - Exportbeschränkungen für medizinische Ausrüstung und zunehmend auch für Nahrungsmittel: Diese können eine Spirale von protektionistischen Maßnahmen in Gang setzen und in importabhängigen Ländern den Kampf gegen die Pandemie erheblich erschweren. Gegen diesen Trend wenden sich in den diesen Wochen mehrere Initiativen von WTO-Mitgliedern: Eine von Neuseeland und Singapur initiierte und von fünf weiteren Mitgliedern unterstützte Erklärung bekennt sich zu einer Politik offener Märkte. Auf Initiative von Kanada verpflichten sich knapp 50 Länder (darunter die EU), weltweite Nahrungsmittellieferketten nicht zu gefährden. Die Schweiz und 41 weitere Länder versprachen zusätzlich, im Rahmen der Krise verhängte Exportbeschränkungen schnellstmöglich aufzuheben. Experten warnten wiederholt vor einem Bumerangeffekt protektionistischer Maßnahmen bei medizinischer Ausrüstung, die zudem zu einem Absinken der globalen Produktion führen könnten.

Zunehmend Aufmerksamkeit erfährt im Rahmen der Krise der elektronische Handel. Zwar seien zum einen die Möglichkeiten dieses Sektors, aber auch die enormen Unterschiede bei der Fähigkeit von Ländern, sich dieses Instruments zu bedienen, deutlich geworden. Gleichzeitig erhofft man sich von den in der Krise gemachten Erfahrungen einen neuen Schub für die in der WTO laufenden Diskussionen zu gemeinsamen Regeln in diesem Bereich.

Soziales – ILO sieht zwei Milliarden Menschen gefährdet

Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) rückt ihren Fokus im Zuge der Krise vermehrt auf die Folgen für die zahlreichen im informellen Sektor Beschäftigten, die sowohl für wirtschaftliche wie gesundheitliche Folgen der Pandemie besonders anfällig sind: Bis zu zwei Milliarden Menschen laufen Gefahr, ihre Existenzgrundlage zu verlieren. Werde politisch nicht gegengesteuert, könne die relative Armut in den Industrieländern um bis zu 21% und in Ländern mit niedrigem und mittleren Einkommen um bis zu 56% ansteigen. Soforthilfen müssten gezielt und flexibel Arbeiter und vor allem auch kleine und mittelständische Unternehmen aus der informellen Wirtschaft unterstützen. Neben sozialen Schutzmaßnahmen und Wirtschaftshilfen schlägt die ILO eine Erleichterung des Zugangs zu Gesundheitseinrichtungen, Einkommen stützende Maßnahmen und Nahrungsmittelhilfen vor. Langfristig soll der Übergang in die formale Wirtschaft erleichtert werden (10).

Kommentar & Ausblick

Bei der kommenden Weltgesundheitsversammlung könnte es sehr politisch und kontrovers zugehen. Sie könnte von der Polarität zwischen den USA und China geprägt sein. Besonders brisant wäre es, wenn die Zulassung Taiwans als Beobachter auf der Tagesordnung steht. Die Diskussion über die Frage des Beobachterstatus Taiwans ist nicht neu. Der erneute Anlauf der 13 Länder wird dieses Mal aber von Schwergewichten wie der USA, Kanada, Australien, Neuseeland und Japan unterstützt. Letztlich entscheidet der Allgemeine Ausschuss der WHO über die Tagesordnung. In den vergangenen Jahren ist die Resolution dort an einem Patt gescheitert. Ob es dieses Mal wieder so läuft, ist ungewiss. Angesichts Taiwans frühzeitiger Warnungen vor dem Virus und seinen Erfolgen bei der Bekämpfung der Krise haben die Unterstützer Taiwans sehr starke Argumente auf ihrer Seite.

Einige Beobachter fürchten allerdings, dass eine solche Auseinandersetzung zu einem chaotischen Verlauf der ohnehin zeitlich verkürzten WHA führen würde – auf Kosten der dringlich notwendigen inhaltlichen Diskussion.

Trotz Polarisierung und Politisierung sind multilaterale Initiativen möglich. Das beachtliche Engagement der EU im Rahmen der globalen Initiative zur Bekämpfung der Pandemie, u.a. im Rahmen der Geberkonferenz Anfang Mai, ist ein Beispiel. Bemerkenswert ist der Einsatz einiger mittelgroßer Länder wie der Schweiz, Singapurs, Neuseelands oder Kanadas im Rahmen der WTO gegen protektionistische Praktiken weltweit.
 

(1) COVID-19 ACT Accelerator ACT steht für "Access to CO- VID-19 Tools" (auf Deutsch in etwa: Beschleuniger für den Zugang zu COVID-19-Instrumenten)

(2) https://global-response.europa.eu/pledge_de

(3) United Nations Framework on Socio-Economic Response https://unsdg.un.org/resources/un-framework-immediate- socio-economic-response-covid-19

(4) Die Empfehlungen finden sich hier.

(5) Die Leitlinien sind hier abrufbar.

(6) Alle Veröffentlichungen und Leitlinien sowie die besten Praktiken, sind auf einer COVID-19 Homepage verfügbar.

(7) Der Bericht des Sonderberichterstatters gibt einen Über- blick über derzeitige Entwicklungen.

(8) Der aktualisierte GHRP ist hier verfügbar.

(9) Trotz der zunächst überraschend großen Resonanz, u.a. von 16 bewaffneten Gruppen, sah sich der UN Sicherheitsrat nicht in der Lage, den Ruf des Generalsekretärs mit einer entschiedenen Resolution zu untermauern. Mehr Informationen im Länderbericht der KAS New York.

(10) Analyse und Empfehlungen der ILO sind hier zu finden.

Ansprechpartner

Dr. Olaf Wientzek

Olaf Wientzek bild

Leiter des Multilateralen Dialogs Genf

olaf.wientzek@kas.de +41 22 748 70 70

Über diese Reihe

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