Länderberichte

Verfassung der Mongolei in wesentlichen Bestimmungen geändert

von Peter Gluchowski †
Während der letzten Plenarsitzung des vergangenen Jahres nahm das mongolische Parlament, der Große Staatshural (GSH), politisch weitreichende Änderungen an der Verfassung des Landes vor.

In zwei Ergänzungen und fünf Neuformulierungen wird

  • der Einfluß des Präsidenten auf die Regierungsbildung wesentlich eingeschränkt und damit die Prozedur der Wahl des Ministerpräsidenten unmißverständlich und eindeutig geregelt,
  • die Schwelle der Beschlußfähigkeit des Plenums und der Ausschüsse deutlich herabgesetzt und damit die Arbeitsfähigkeit des Parlaments gestärkt,
  • Parlamentariern die Möglichkeit eingeräumt, Regierungsämter zu bekleiden, und damit die Voraussetzung für eine bessere Unterstützung der Regierung durch das Parlament geschaffen,
  • der Abstimmungsmodus im Plenum verändert.
Die Annahme der Änderungen und Ergänzungen, für die eine Dreiviertelmehrheit erforderlich ist, erfolgte in breitem Konsens der Regierungs- und Oppositionsparteien. Es gab nur eine Gegenstimme eines unabhängigen Kandidaten. Die große Einigkeit des Großen Staathurals bei diesem Vorgang erklärt sich daraus, daß beide Seiten zur Überzeugung gelangt sind, daß fehlende oder unklare und damit unterschiedlich interpretierbare Regelungen der im Januar 1992 verabschiedeten und bislang nicht geänderten Verfassung eine rationelle Arbeit von Parlament und Regierung in den letzten Jahren erschwert oder gar unmöglich gemacht haben.

Die neuen Regelungen werden nach der nächsten Parlamentswahl in Kraft treten. Diese findet am 25. Juni dieses Jahres statt.

Mit ihnen wurden zahlreiche Hindernisse aus dem Weg geräumt, die seit den Parlamentswahlen vom Juni 1996, bei denen erstmals eine Koalition aus Nationaldemokraten (MNDP) und Sozialdemokraten (MSDP) den Urnengang gewann, zu drei Regierungsneubildungen und zu einem zeitweilig völligen Zusammenbruch der gesetzgeberischen Arbeit und damit zur Verschleppung oder Verhinderung dringender Reformvorhaben geführt haben.

Bislang sah die Verfassung vor, daß der aus dem Parlament kommende Vorschlag des Ministerpräsidenten vor seiner endgültigen Wahl im Konsens mit dem Staatspräsidenten abgestimmt werden muß. Der amtierende Staatspräsident N. Bagabandi, der bis zu seiner Wahl Vorsitzender der oppositionellen Mongolischen Revolutionären Volkspartei (MRVP) war, interpretierte das Wort Konsens so, daß die letztendliche Entscheidung über den Premierminister ausschließlich bei ihm liege (mong. 'dsuwchilzuch'; was soviel bedeutet, als daß sich zwei Seiten gegenseitig Recht geben müssen. Das Wort kommt in der Umgangssprache nicht vor und wird vom übergroßen Teil der Bevölkerung kaum verstanden. Es ist vielmehr ein reines Kunstwort, das Übersetzer "erfanden" um den Konsensgedanken, der von ausländischen Verfassungsrechtlern in deren Zuarbeiten empfohlen worden war, in den mongolischen Verfassungsentwurf einzuarbeiten.).

Diese Möglichkeit wird ihm mit der Streichung des Wortes genommen. Nach der Neuregelung schlägt das Staatsoberhaupt innerhalb von fünf Tagen nur noch rein formal den aus der Mitte des Parlaments benannten Politiker dem Parlament zur Wahl vor. Damit ist geklärt worden, daß der Staatspräsident keinen direkten Einfluß auf die Regierungsbildung hat. Es bleibt ihm die verfassungsgemäße Aufgabe, ein parlamentarisches Patt aufzuheben: Wenn das Parlament sich nicht innerhalb von 45 Tagen auf einen Kandidaten einigen kann, hat er das Recht, das Parlament aufzulösen und Neuwahlen anzuordnen.

Eine weitere wesentliche Änderung betrifft die Senkung der Schwelle der Beschlußfähigkeit von Plenar- und Ausschußsitzungen. War bisher dafür eine Zweidrittelmehrheit erforderlich, so genügt nach der neuen Regelung die einfache Mehrheit.

Bislang nutzten die MRVP und ihr nahestehende Oppositionspolitiker, die z.Zt. insgesamt mehr als ein Drittel der Mandate einnehmen, die bestehende Regelung dazu, ihnen nicht genehme Gesetzesvorhaben zu boykottieren, indem sie geschlossen nicht zu Parlamentssitzungen erschienen. Wichtige Reformvorhaben, wie die dringend notwendige Privatisierung von Staatsbetrieben wurden dadurch verzögert.

Der Verzicht der MRVP auf ein für sie so wirksames Instrument der Oppositionsstrategie erklärt sich daraus, daß sich die Partei bei den kommenden Wahlen wieder Chancen ausrechnet, stärkste Partei zu werden. In der erst in der 3. Dezemberwoche von der angesehenen "Sant-Maral-Foundation" fertiggestellten unter 1338 Wahlberechtigten durchgeführten Meinungsumfrage antworteten 48,8 % der Befragten auf die Sonntagsfrage, sie würden die MRVP wählen, die regierende Demokratische Union käme danach nur noch auf 16,5 %. Da inzwischen eine Änderung des Wahlgesetzes nicht mehr möglich ist - dies hätte mehr als sechs Monate vor der nächsten Wahl geschehen müssen - könnte aus diesen ca. 49 % bei der Sitzverteilung aufgrund des geltenden Mehrheitswahlrechts durchaus eine Zweidrittelmehrheit erwachsen.

Aber auch aus anderen Gründen war die Verfassungsänderung sinnvoll. So ließ sich z.B. ein Quorum oft nicht herstellen wenn größere Gruppen von Abgeordneten gleichzeitig im Ausland weilten.

Derselbe Verfassungsartikel (Artikel 27, Abs. 6) regelt ferner, daß, soweit es in anderen Gesetzen nicht anders geregelt ist, die Abstimmung offen erfolgt. Dies schließt ausdrücklich auch die Wahl des Ministerpräsidenten und seiner Kabinettsmitglieder ein. Bisher wurden alle Beschlüsse anonym mit Hilfe eines elektronischen Systems, das per Knopfdruck auf dem Abgeordnetenpult bedient wurde, gefaßt. Die Anlage ist so konzipiert, daß ein Abgeordneter auch mehrere Knöpfe drücken kann, wenn er z.B. über die Codekarte seines Tischnachbarn verfügt, was bisweilen vorgekommen ist.

Die Partei- bzw. Fraktionsvorsitzenden aller im Parlament vertretenen Parteien verteidigten die Neuregelung in Interviews damit, so besser über die Fraktionsdisziplin wachen zu können. In der Öffentlichkeit überwiegt dagegen die Auffassung, daß damit einer der Grundsätze des Parlamentarismus, daß der gewählte Volksvertreter nur seinem Gewissen gegenüber verantwortlich sei, verletzt und der Kreis der tatsächlichen Entscheidungsträger weiter reduziert wird.

Eindeutig geregelt wurde ferner, daß die Ausübung eines Ministeramts zu den Aufgaben eines Abgeordneten gehören kann. Bislang war es Abgeordneten nach Auslegung des Verfassungsgerichts durch die Verfassung verboten, Regierungsämter wahrzunehmen. Ungeachtet dessen bestand die von 1992 bis 1996 amtierende MRVP-Regierung unter Ministerpräsident P. Dshasraj ausschließlich aus Parlamentariern. Erst kurz vor den Wahlen 1996 reichte ein MSDP-Mitglied, offenbar aus Enttäuschung darüber, daß er von seiner Partei nicht als Kandidat aufgestellt worden war, eine Verfassungsklage ein - die erste in der Geschichte des Verfassungsgerichts überhaupt. Das Gericht interpretierte dann die in der Verfassung festgelegte Gewaltenteilung so, daß Parlamentarier nicht gleichzeitig Minister sein dürfen.

Der Ministerpräsident und die Minister mußten von den Parteien außerhalb des Parlaments rekrutiert werden. Dies führte dazu, daß die gegenwärtige Regierungskoalition nach Regierungswechseln kaum noch integrationsfähige Spitzenpolitiker für Regierungsämter zur Verfügung hatte. Die Folge war, daß die Regierungskoalition und das Kabinett nur schwer zu einer einheitlichen Linie fanden und die Regierung immer weniger von der eigenen Regierungskoalition getragen wurde.

Bei Beibehaltung der bisherigen Regelung wären die Parteien gezwungen gewesen, ihre potentiellen Kandidaten für das Ministerpräsidentenamt und für das Kabinett entweder nicht kandidieren oder diese nach der Wahl vom Mandat zurückzutreten zu lassen. Die dann in den entsprechenden Wahlkreisen - sollte die gegenwärtige Kabinettsstruktur beibehalten werden, würde das 10 der 76 Wahlkreise betreffen - durchzuführenden Neuwahlen hätten, insbesondere bei knappen Mehrheitsverhältnissen im Parlament, dazu führen können, daß die Kandidaten der Opposition gewinnen und sich damit die Mehrheitsverhältnisse im Parlament umkehren.

Bei dem im August 1999 zum vierten Ministerpräsidenten der seit 1996 regierenden Demokratischen Union gewählten MNDP-Abgeordneten R. Amardshargal fand diese Regelung noch Anwendung, d.h. er mußte sein Mandat aufgeben. Allerdings fand in seinem Wahlkreis keine Neuwahl mehr statt, weil bis zur nächsten regulären Parlamentswahl weniger als 12 Monate verblieben waren und in diesem Fall Neuwahlen gesetzlich verboten sind. Sein Kabinett übernahm er bis auf den Justizminister von seinem Vorgänger. Dabei handelt es sich in den meisten Fällen um Technokraten aus der 2. Reihe, die in ihren Parteien kaum über Einfluß verfügen. So ist neben Amardshargal nur noch die Außenministerin N. Tuja Mitglied des Parteivorstandes der MNDP, von den drei Ministern, die die MSDP stellt, kein einziger.

Kein Konsens ließ sich mit der oppositionellen MRVP über die Abschaffung der Direktwahl des Staatspräsidenten finden. Die Koalitionsparteien hatten angeregt, daß der Staatspräsident zukünftig vom Parlament gewählt wird.

Am 4. Januar ließ der Staatspräsident im Ständigen GSH-Ausschuß für Staatsorgane durch seinen juristischen Berater sein Veto auf alle Punkte der Verfassungsänderung erklären. Damit stellte er erneut unter Beweis, daß er die Kraftprobe mit dem Parlament sucht und bestrebt ist, das Parlament mit Fragen zu konfrontieren, die es von der Abarbeitung der Tagesordnung abhalten. All dies ist bereits als Beginn des Wahlkampfes zu werten, in der die MRVP argumentieren wird, daß die Regierung der Demokratischen Union viele ihrer Vorhaben nicht rechtzeitig umsetzen konnte.

Das mongolische Parlament lehnte in seiner Sitzung am 6. Januar 2000 das Veto des Präsidenten bei nur einer Gegenstimme mit großer Mehrheit eindeutig ab.

Auch verfassungsrechtlich hat das Veto keinerlei Aussicht auf Erfolg, denn es ist in der Verfassung unter den Befugnissen des Präsidenten nicht erwähnt. In einer ersten Stellungnahme erklärte der Vorsitzende des Verfassungsgerichts, daß er sich nicht vorstellen könne, daß Klagen gegen die Verfassungsänderungen Aussicht auf Erfolg haben könnten, da er keine Formfehler erkennen könne.

Ansprechpartner

Johann C. Fuhrmann

Johann C

Leiter des Auslandsbüros Mongolei

Johann.Fuhrmann@kas.de +976 11 31 91 35

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Sankt Augustin Deutschland