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kurzum

Der CO2-Grenzausgleich als Einnahmequelle für den EU-Haushalt?

Forderung nach einer Zweckbindung für Klimaschutzprojekte – ein Beitrag zum laufenden Gesetzgebungsprozess

Ende Februar 2022 wird über das als Carbon Border Adjustment Mechanism bezeichnete Instrument (CBAM) abgestimmt. Die geplante Verwendung der Einnahmen für den EU-Haushalt ist hier suboptimal. Um die WTO-Konformität des Gesetzesvorhabens zu gewährleisten, Klagen betroffener Drittstaaten unwahrscheinlicher zu machen sowie einen aktiven Beitrag zum Klimaschutz zu leisten, sollten die Einnahmen aus dem CBAM für Maßnahmen zur Unterstützung des Klimaschutzes in Entwicklungs- und Schwellenländern zweckgebunden werden.

Der Vorschlag für die Beschlussfassung des Gesetzesentwurfs für den europäischen CO2-Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) liegt im Umweltausschuss des Europäischen Parlaments. Eine Abstimmung hierzu ist für Ende Februar vorgesehen. Wenn es zur Abstimmung kommt, gilt eine Mehrheit im Ausschuss, später dann auch im Europäischen Parlament und im Europäischen Rat, als relativ sicher.

Zweifelhafte WTO Konformität des CBAM 

Mit Blick auf die WTO-Konformität ist der vorgeschlagene CBAM allerdings problematisch, denn er verstößt gegen zwei Grundprinzipien der Organisation: Da die Höhe der Abgabe von den bei der Produktion verursachten CO2-Emissionen abhängt und folglich naturgemäß nicht alle Importeure gleichbehandelt, verstößt sie gegen das Prinzip der Meistbegünstigung, nach welchem allen Importeuren eine Behandlung entsprechend dem am meisten begünstigten WTO-Mitglied zusteht. Daneben ist vorgesehen, dass die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) zumindest für eine Übergangszeit beibehalten wird. Da ja schon durch den CBAM Preisvorteile ausländischer Importeure ausgeglichen werden, würden europäische Unternehmen damit doppelt bevorzugt. Dies verstößt gegen das Prinzip der Inländerbehandlung, nach dem Importeure nicht schlechter behandelt werden dürfen als einheimische Produzenten.

Zweckbindung der Einnahmen für den Klimaschutz als Lösung

Ein Ausweg kann ein Bezug auf Artikel 20, Absatz g GATT sein, in welchem Ausnahmen zur Erhaltung eines erschöpflichen Naturguts erlaubt werden. Entsprechend müsste dann allerdings sehr deutlich sein, dass der CBAM ausschließlich ein Instrument des Klimaschutzes ist – und eben nicht auch dazu dient, die europäische Industrie zu schützen und neue Einnahmen zu generieren. Daher wäre es wichtig, dass Einnahmen aus dem CBAM für Klimaschutzmaßnahmen zweckgebunden würden. Dies ist im vorliegenden Entwurf nicht vorgesehen, im Gegenteil, es wird offensiv damit geworben, dass die Einnahmen als Eigenmittel zum allgemeinen EU-Haushalt beitragen sollen. Idealerweise würden die Einnahmen aus dem CBAM aber in Entwicklungs- und Schwellenländer fließen, um diese beim Umbau der von CBAM-betroffenen CO2-intensiven Industrie zu unterstützen. Das würde die EU am Ende kein zusätzliches Geld kosten, denn solche Maßnahmen sind ohnehin vorgesehen und zudem relevant, um der propagierten Rolle der EU als weltweite Vorreiterin beim Klimaschutz gerecht zu werden und aktiv einen Beitrag zur globalen Emissionsreduktion zu leisten.

Anreize eines Einspruchs vor der WTO verringern

Das aus dem CBAM direkt in diesen Topf fließende Geld müsste dann also nicht dem allgemeinen Haushalt entnommen werden. Eine solche Lösung würde den CBAM nicht nur formal näher an eine WTO-Konformität heranführen, sondern seine Durchsetzung auch praktisch wahrscheinlicher machen. Denn die Einführung eines Handelsinstruments wird nur dann von der WTO untersagt, wenn dies von einem WTO-Mitglied angefochten wird. Passiert das nicht, kann es in Kraft bleiben, auch wenn es im Prinzip nicht wirklich WTO-konform ist. Vom CBAM betroffene Schwellenländer hätten so keinen Anreiz mehr, gegen den CBAM zu klagen.

Relativ geringe CBAM-Einnahmen sprechen für Änderung der Vorlage

Die CBAM-Einnahmen in den allgemeinen Haushalt zu überführen und damit die Wahrscheinlichkeit einer Anfechtung vor der WTO zu erhöhen, erscheint auch deshalb nicht durchdacht, weil die zu erwartenden Einnahmen nicht sonderlich hoch ausfallen. Dröge (2021)[1] hat dies für die je acht wichtigsten Handelspartner in den Bereichen Zement, Energie und Roheisen, Stahl und Ferrolegierungen simuliert und kommt, je nach Annahmen in Bezug auf die weitere freie Zuteilung von ETS Zertifikaten, insgesamt auf Summen zwischen 397 Millionen und 3,2 Milliarden Euro jährlich. Auch wenn dies nicht alle Importeure und Sektoren abdeckt, zeigt es doch, dass man realistisch nicht mehr als einen niedrigen einstelligen Milliardenbetrag jährlich erwarten darf und diese Summe sollte stetig sinken, da man davon ausgehen kann, dass die Handelspartner durch verstärkte eigene Klimamaßnahmen seltener unter den CBAM fallen werden. In Bezug auf den EU-Haushalt ist dies ein relativ unbedeutender Betrag. Wir schlagen daher vor, die Vorlage so zu ändern, dass die über den CBAM erzielten Einnahmen für Klimaschutzmaßnahmen zweckgebunden werden. 


[1] Susanne Dröge (2021) Ein CO2-Grenzausgleich für den green Deal der EU – Funktionen, Fakten und Fallstricke. SWP Studie 9, Juli 2021, Berlin

Analysen und Argumente
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16. Juni 2021
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