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Länderberichte

Vietnam in ASEAN und UN - Regionale und globale Verantwortung im Doppelpack

von Peter Girke, Theresa Meyer

Was Vietnams Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat und der ASEAN-Vorsitz ab Anfang 2020 für das aufstrebende südostasiatische Land bedeuten

Der 1. Januar 2020 wird ein bedeutender Tag für Vietnam. Dann nämlich übernimmt das Land offiziell für zwei Jahre seinen Sitz als nicht-ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat. Gleichzeitig geht für ein Jahr auch der ASEAN-Vorsitz von Thailand auf Vietnam über. Angesichts dieser zumindest temporär gestie-genen und doppelten Verantwortung wird sich Vietnam großer internationaler und regionaler Heraus-forderungen annehmen müssen. Protektionismus und Nationalismus, territoriale Streitigkeiten wie bei-spielsweise im Südchinesischen Meer und der Klimawandel sind auf der Agenda. In den vergangenen Jahren hat sich Vietnam auf regionaler und internationaler Ebene trotz Defizite in den Bereichen Men-schenrechte und Rechtsstaatlichkeit den Ruf eines proaktiven und multilateral handelnden Akteurs er-arbeitet und als einflussreicher Akteur in der Region etabliert. Die neue Doppelverantwortung stellt nun eine Chance dar, diesen Ruf zu festigen, auch wenn es eine schwierige Aufgabe werden dürfte, die ei-genen und von außen herangetragenen Erwartungen zu erfüllen.
UN-Sitz und ASEAN-Vorsitz

Das Land, das außenpolitisch noch vor 30 Jahren weitgehend isoliert war, ist mittlerweile ein proaktives Mitglied in Organisationen wie ASEAN, den Vereinten Nationen und anderen multilateralen Institutionen. Mit Blick auf ASEAN zählt Vietnam sogar zu den ambitioniertesten Mitgliedern und setzt sich zum Beispiel für die Stärkung institutioneller Strukturen ein. Als Mittelmacht in der Region ist Vietnam an einer regelbasierten internationalen Ordnung und damit auch an der Handlungsfähigkeit einer Regionalorganisation wie ASEAN interessiert. Das Gleiche gilt für Vietnam und den UN-Sicherheitsrat. Die internationale Gemeinschaft steht vor Herausforderungen, die regionale und globale Lösungen fordern: Die Klimakrise und Umweltschutzprobleme, territoriale Streitigkeiten wie im Südchinesischen Meer oder Konflikte wie im Nahen Osten lassen sich nicht auf nationaler oder bilateraler Ebene lösen.

Nun wird Vietnam ab Anfang 2020 die Gelegenheit haben, sich in herausgehobener Rolle aktiv in das Wirken des UN-Sicherheitsrates und von ASEAN einzubringen. Im Januar nimmt das Land seinen Sitz als nicht-permanentes Mitglied im Sicherheitsrat auf, zu dem es für zwei Jahre mit 192 von 193 Stimmen gewählt wurde. Zum gleichen Zeitpunkt geht auch der ASEAN-Vorsitz turnusgemäß von Thailand auf Vietnam über. Für Hanoi ist das eine Chance, verstärkt für Multilateralismus auf regionaler und globaler Ebene einzutreten. So kündigte Premierminister Nguyen Xuan Phuc bereits an, dass sich Vietnam dafür einsetzen werde, die Kooperation zwischen den Vereinten Nationen und regionalen und subregionalen Organisationen einschließlich ASEAN zu stärken. Gleichzeitig bietet die Doppelverantwortung für das Land die Gelegenheit, bilaterale Beziehungen zu verschiedenen Ländern zu vertiefen.

Regionale und internationale Integration als Staatsräson

Nach dem Vietnamkrieg und der Nachkriegszeit, die von Armut und Isolation gekennzeichnet war, begann mit dem Jahr 1986 eine bis heute andauernde Phase wirtschaftspolitischer Reformen, den sogenannten Doi Moi-Reformen. Es war eine pragmatische Politik der Öffnung, die im kommunistischen Korsett eine freie Marktwirtschaft zuließ, zum Teil mit turbokapitalistischen Ausmaßen, und die einen andauernden wirtschaftlichen Aufschwung mit sich brachte. Parallel entwickelten sich auch verschiedene Kernziele der vietnamesischen Außenpolitik weiter. Die Sicherung der territorialen Einheit stand und steht genauso im Fokus wie eine verstärkte Einbindung in internationale Organisationen und Abkommen. Nicht zuletzt soll die Öffnung des vietnamesischen Marktes für internationale Investoren und Unternehmen auch die Nachhaltigkeit der wirtschaftlichen Entwicklung fördern.

Vietnam verfügt aufgrund seiner geografischen Lage über ein spezielles geostrategisches Gewicht. Das Land grenzt mit seiner 3.400 km langen Küste an das ressourcenreiche Südchinesische Meer, das zugleich eine der wichtigsten Handelsrouten der Welt ist. Zu den weiteren Anrainerstaaten gehören unter anderem auch China sowie die ASEAN-Mitgliedstaaten Malaysia, Indonesien und die Philippinen. All diese Staaten, und insbesondere China, stellen einander widersprechende territoriale Ansprüche, die zunehmend zu Spannungen, diplomatischen Zerwürfnissen und Aufrüstung führen. Gleichzeitig wollen auch die USA ihre Interessen in der Region schützen und suchen Allianzen mit Anrainerstaaten.

Für das Verhältnis Vietnams zu China stellt der Konflikt um das Südchinesische Meer eine große Belastung dar. Hanoi sieht sich einem übermächtigen und immer aggressiver auftretenden nördlichen Nachbarn gegenüber. Gleichzeitig sind die USA, die aus Sicht Vietnams mit ihren Interessen in der Region den relevantesten Gegenpol darstellen, außen- und sicherheitspolitisch schwer zu berechnen und handeln zunehmend unilateral.

Formal sind die Beziehungen zum großen Bruderstaat Chin von Nähe und Pragmatismus geprägt. Militärisch ist Vietnam klar unterlegen und kann höchstens versuchen, die Kosten für mögliche Angriffe in die Höhe zu treiben, zum Beispiel durch den Unterhalt einer abschreckenden U-Bootflotte. Wirtschaftlich ist China zwar bis heute der mit Abstand größte Handelspartner Vietnams, jedoch mit einem hohen Handelsbilanzdefizit auf vietnamesischer Seite.

Um diese Abhängigkeit zu mindern, versucht Vietnam, seine Außenwirtschaftsbeziehungen auf eine strategisch breitere Basis zu stellen. So verhandelte Vietnam auf der Suche nach neuen Handelspartnern in den letzten Jahren beispielsweise bi- und multilaterale Freihandelsabkommen mit der EU, den USA sowie Russland zum Abbau von Zöllen und regulatorischen Handelshemmnissen. Nach dem Rückzug der USA aus der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) blieb Vietnam Teil des Nachfolgeabkommens mit zehn anderen Pazifik-Anrainerstaaten. Bei der Anzahl von bilateralen strategischen Partnerschaften und Freihandelsabkommen ist Vietnam sicherlich nicht nur in der Region einer der Spitzenreiter.

Allerdings stellt die Umsetzung von Freihandelsabkommen die vietnamesische Regierung auch vor nicht zu unterschätzende Herausforderungen. In einigen Abkommen werden auch Privatisierungen staatlicher oder teilstaatlicher Unternehmen vereinbart, von denen es in der kommunistischen Tradition noch einige gibt. Ursprungsregeln sowie Hygiene- und Qualitätsstandards sind komplizierte Mechanismen, auf die sich Vietnam intensiv vorbereiten muss. Zudem fordern zumindest einige Partnerstaaten die Einhaltung internationaler Arbeits- und Menschenrechtsstandards, beispielsweise die Zulassung unabhängiger Gewerkschaften – trotz einiger Bemühungen hat Vietnam hier noch einen langen Weg vor sich.

Die Internationalisierung des vietnamesischen Handelns geht auch mit einem Zuwachs an außenwirtschaftlicher und -politischer Verantwortung einher. Dies spiegelt sich nicht nur in den Freihandelsabkommen wider. Im vergangenen Jahrzehnt ließ sich eine verstärkte Einbindung in die Arbeit internationaler Organisationen feststellen. So trat Vietnam 2007 nach langen Verhandlungen der Welthandelsorganisation (WTO) bei, 2008-2009 saß Vietnam das erste Mal im UN-Sicherheitsrat, hatte 2010 den ASEAN-Vorsitz inne und war 2017 Ausrichter für das Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)-Treffen.

Immer wieder betont die vietnamesische Regierung die Bedeutung von internationalen Abkommen und Multilateralismus. Für eine regionale Mittelmacht stellt sich das Werben für regelbasierte internationale Beziehungen damit als immer bedeutsamer und gleichzeitig schwieriger dar. Ein Forum dafür stellt ASEAN dar.

Der „ASEAN-Weg“ im Jahr 2020

ASEAN hat als Verbund von zehn südostasiatischen Staaten das Ziel, die regionale Zusammenarbeit vor allem auf den Gebieten Wirtschaft, Politik und Sicherheit sowie Soziales und Kultur zu verbessern. Vietnam trat ASEAN 1995 bei und feiert somit im Jahr seines Vorsitzes auch das 25-jährige Mitgliedsjubiläum. Vietnam werde den Vorsitz nutzen, um das ASEAN-Wachstum aufrechtzuerhalten und den Aufbau einer stärkeren ASEAN-Gemeinschaft zu fördern, sagte Vizeaußenminister Nguyen Quoc Dung. Gleichzeitig solle Vietnam die Führungsrolle übernehmen, um ein nach innen solidarisches ASEAN aufzubauen, das die Position und das Ansehen in der Region stärkt sowie Beiträge zu globalen Prozessen leistet.

ASEAN ist durch kulturelle, wirtschaftliche und politische Vielfalt geprägt. Für Entscheidungsfindungsprozesse innerhalb des Verbundes ist das keine einfache Ausgangslage. Der Rahmen für die Zusammenarbeit basiert auf Konsensfindung und dem Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten. Alle ASEAN-Entscheidungen müssen einstimmig getroffen werden. Dieses politische Verständnis wird als "ASEAN-Weg" oder „ASEAN Way“ bezeichnet. Er zielt auf Konfliktvermeidung zwischen den Staaten und Vertrauensbildung in die ASEAN-Institutionen ab, führt aber gleichzeitig oft nur zu Minimalkompromissen bei strittigen Themen, teilweise auch zu Handlungsunfähigkeit.

Gelegentlich wird ASEAN auch eine Rolle als multilaterales Forum zugesprochen, um bei zwischenstaatlichen Konflikten auf regionaler Ebene diplomatisch aktiv zu werden. Besonders Vietnam betont diese Rolle, wobei angesichts der Prinzipien des „ASEAN-Weges“ die Wirkkraft des Regionalverbundes im Konfliktfall realistischerweise als limitiert und die Vorstellungen Vietnams eher als Zukunftsvision bewertet werden müssen.

Besonders deutlich wird dies mit Blick auf die Interessen und Konflikte im Südchinesischen Meer. Jedes Einzelmitglied hat unterschiedlich gewichtete sicherheitspolitische Beziehungen mit Staaten wie China, den USA, Indien, Japan, Australien oder Russland. Innerhalb von ASEAN gibt es mit Blick auf das Seegebiet sogenannte beanspruchende Staaten (claiming states), die vornehmlich auf multilaterale und internationalen Rechtsstandards entsprechenden Lösungen setzen – im Gegensatz zu bilateralen Verhandlungen mit dem übermächtigen China. Auf der anderen Seite setzen sich nicht-beanspruchende (non-claiming states) Staaten wie Thailand, Laos oder Myanmar nicht mit Nachdruck für eine einheitliche und starke Positionierung von ASEAN ein, auch aus der Sorge heraus, dass dies die eigenen bilateralen Beziehungen zu China negativ beeinflussen könnte. So unterstützt Kambodscha explizit den chinesischen Ansatz, den Konflikt auf bilateraler Ebene zu klären. Hier stößt dann der „ASEAN-Weg“ mit seinem Konsens- und Einstimmigkeitserfordernis an seine Grenzen.

Auch nicht-traditionelle Sicherheitsrisiken wie zum Beispiel der Klimawandel führen ASEAN die Grenzen des Konsensprinzips vor Augen. ASEAN ist eine der am stärksten vom Klimawandel bedrohten Regionen. Der steigende Meeresspiegel bedroht Städte wie Jakarta oder das Mekong-Delta im Süden Vietnams. Bereits 2007 hatte ASEAN den Klimaschutz als vorrangige Angelegenheit identifiziert. Konkrete Maßnahmen werden jedoch nur gelegentlich besprochen und finden sich nicht als fester Bestandteil auf den Agenden regionaler Treffen, so beispielsweise auch nicht auf der Tagesordnung des jüngsten ASEAN-Gipfels in Manila. Als Land, das zu den weltweit fünf Ländern gezählt wird, die am stärksten von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen sind, ist für Vietnam ein Handeln dringend geboten. National existiert bereits eine Vielzahl entsprechender Gesetze und Beschlüsse. Wie auch die anderen Mitgliedsstaaten von ASEAN hat die vietnamesische Regierung das Pariser Klimaabkommen ratifiziert. Weil die Folgen des Klimawandels auch mit Wirtschaftswachstum und Migrationsbewegungen verbundenen sind, ist eine enge Zusammenarbeit der ASEAN-Länder geboten. Es wäre daher durchaus eine Option für Vietnam, den Vorsitz von ASEAN zu nutzen, um das Thema Klimaschutz prominent auf die Agenda zu setzen – weil es als Einzelstaat besonders betroffen ist, und weil gleichzeitig auch die anderen Mitgliedsstaaten ein Interesse daran haben sollten. Konkrete Pläne dazu stehen bislang jedoch noch aus.
Nicht nur politisch, auch wirtschaftlich bietet der ASEAN-Verbund für Vietnam Potenzial. Ein Markt mit über 630 Millionen Menschen, einem seit Jahrzehnten um durchschnittlich 5 Prozent wachsenden pro-Kopf Bruttoinlandsprodukt und einer jungen und zunehmende urbanen Gesellschaft macht ASEAN interessant für regionale (und internationale) Investoren. Aus vietnamesischer Sicht bleibt allerdings die Erschließung auch anderer internationaler Märkte von großer Bedeutung, zumal Exporte für Vietnam der wichtigste Wachstumsfaktor sind.

Die vietnamesische Regierung hat bereits im Dezember 2018 ein nationales Komitee eingerichtet, das die Regierung hinsichtlich der Übernahme des ASEAN-Vorsitzes beraten soll. Dieser Ausschuss beziehungsweise verschiedene Untergremien haben inzwischen mehrfach getagt. Es fallen Themen wie Arbeitsmigration, der Schutz von Frauen, Kindern und gefährdeten Gruppen oder Verteidigungs- und Sicherheitsangelegenheiten als mögliche Punkte für die Vorsitzagenda. Pressemeldungen und sonstige Verlautbarungen zu den bereits abgehaltenen Treffen bleiben hinsichtlich konkreter Strategien und Projekte jedoch noch vage.

UN-Sicherheitsrat

Parallel zur Vorbereitung auf seine neue Rolle in ASEAN muss sich Vietnam auch auf seine Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat einstellen. Das gilt nicht nur für Strategien, Themen und Positionierungen, sondern auch für die Vorbereitung seiner Diplomaten und Regierungsbeamten auf die neuen und vielfältigen Aufgaben. Mit den sich überschneidenden Rollen im Sicherheitsrat und ASEAN kann Vietnam den Blick auf eine vertiefte Kooperation zwischen globalen und regionalen Institutionen lenken. So sprach sich auch UN-Generalsekretär Antonio Guterres für eine stärkere Zusammenarbeit von ASEAN und den Vereinten Nationen zur Erreichung der Nachhaltigkeitsziele der Agenda 2030 aus und signalisierte seine Unterstützung dafür. Gleichzeitig sollten bei regionalen Konflikten Regionalorganisationen mit Unterstützung und in Koordination mit den Vereinten Nationen mehr Verantwortung übernehmen, da sie die Region besser einschätzen und so auch effizienter agieren können. Voraussetzung dafür sind funktionierende Kooperations- und Kommunikationsmechanismen mit externen, auch überregionalen Institutionen wie den UN, genauso wie intern zwischen den Mitgliedsstaaten.

In seiner ersten Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat (2008 bis 2009) präsentierte Vietnam Resolution 1889 zu Frauen, Frieden und Sicherheit, die einstimmig angenommen wurde. Gemeinsam mit anderen Ländern setzte sich Vietnam zudem auch für die Initiative ein, die zum Ziel hatte, den UN-Jahresbericht umfassender und gleichzeitig pragmatischer zu gestalten.

Seitdem hat sich das System und die Gewichtungen der internationalen Beziehungen verändert. Protektionistische und nationalistische Tendenzen haben zunehmend Einfluss auf die Weltpolitik, während multilaterale Ansätze und Institutionen unter Druck geraten. Dies vereinfacht auch nicht die Beziehungen zwischen den fünf ständigen Mitgliedern und Vetomächten im Sicherheitsrat. Einigungen fallen schwer, Blockaden drohen, wie die Beispiele Syrien, Myanmar oder Venezuela zeigen. Mit Blick auf die Zusammensetzung des Sicherheitsrates mit seinen fünf permanenten und zehn für jeweils zwei Jahre gewählten Mitgliedern wird Richard Gowan von der International Crisis Group zitiert, dass eine relativ starke Fraktion im Sicherheitsrat es den USA und anderen westlich orientierten Staaten erschweren könnte, Resolutionen zu verabschieden. Er vermutet, dass unter anderem Vietnam versucht sein könnte, sich an China und Russland zu orientieren. Dennoch könnte sich für Vietnam auch die Chance ergeben, in diesem Spannungsverhältnis als hilfreicher Partner und Verfechter einer konfliktpräventiven Diplomatie aufzutreten, zumal in der Tendenz erkennbar zu sein scheint, dass die gewählten Mitglieder trotz divergierender Interessen und Ideologien im Sinne einer aktiven und konstruktiven Diplomatie stärker zusammenarbeiten könnten.

Dies könnte auch Vietnam und Deutschland, das noch bis Ende 2020 ebenfalls gewähltes Mitglied im UN-Sicherheitsrat ist, näher zusammenbringen. Das Auswärtige Amt betont, dass sich Vietnam wie auch Deutschland für Multilateralismus, Erhalt der regelbasierten Ordnung, Freihandel und Klimaschutz einsetzten, so dass in diesen Bereichen eine besonders enge Zusammenarbeit angestrebt werde. Insgesamt wäre eine engere Zusammenarbeit ein weiterer Schritt der Annäherung, nachdem im Sommer 2017 die Entführung eines vietnamesischen Staatsangehörigen aus Berlin durch vietnamesische staatliche Stellen für erhebliche bilaterale Spannungen gesorgt hatte und der Dialog zwischen beiden Ländern von deutscher Seite auf ein Minimum reduziert worden war. Außenminister Heiko Maas betonte bei einem Treffen mit dem vietnamesischen Außenminister Phạm Bình Minh im Februar 2019 in Berlin, dass die Wiederaufnahme der strategischen Partnerschaft der deutschen Ansicht nach auch die Achtung gemeinsamer Werte, insbesondere die Achtung der universellen Menschenrechte beinhalte.

Übereinstimmend jedenfalls kritisieren beide Länder den Sicherheitsrat dahingehend, dass er nicht die heutigen globalen Machtverhältnisse abdeckt und die Dominanz der „Permanenten Fünf“ in den letzten Jahren stark gestiegen sei. Während Deutschland selbst einen permanenten Sitz im UN-Sicherheitsrat anstrebt, hält sich Vietnam mit konkreten Reformvorschlägen bedeckt.

Mit seinen eigenen Erfahrungen beim Wiederaufbau des Landes nach dem Krieg werde Vietnam sicher einen bedeutsamen Beitrag zur Arbeit des UN-Sicherheitsrates leisten können, betonte der vietnamesische UN-Botschafter Dang Dinh Quy.[ix] So hat Vietnam angekündigt, sich mit den Folgen bewaffneter Konflikte zu befassen und in diesem Zusammenhang Boliviens Initiative zum United Nations Mine Action Service (UNMAS) fortsetzen zu wollen.  Ein mögliches weiteres Thema für Vietnam könnte der Nordkoreakonflikt sein. Hanoi war bereits Gastgeberstadt für das zweite Gipfeltreffen zwischen US-Präsident Donald Trump und dem nordkoreanischen Machthaber Kim Jong-un Anfang 2019. Ein erstes Treffen hatte im Vorjahr in Singapur, also auch einem ASEAN-Mitglied, stattgefunden. Zu beiden Ländern pflegt Vietnam diplomatische Beziehungen und wurde wohl auch deshalb ausgewählt, weil es sowohl von den USA als auch Nordkorea als in diesem Konflikt neutraler Standort gesehen wird. Seit dem 1. Oktober 2019 nimmt Vietnam mit Beobachterstatus an den Sitzungen des UN-Sicherheitsrates teil. Das Land betont seine Bereitschaft, das Amt pflichtbewusst auszufüllen, und könnte zum Beispiel mehr Soldatinnen und Militärärzte in UN-Friedensmissionen entsenden.

Fazit

Vietnam ist stolz darauf, dass es ab Anfang nächsten Jahres in den beiden multilateralen Institutionen eine herausgehobene Rolle spielen wird. Während der ASEAN-Vorsitz turnusgemäß nach alphabetischer Reihenfolge übergeht, war das Ergebnis zur Wahl in den UN-Sicherheitsrat mit 192 von 193 Stimmen außergewöhnlich deutlich. Es zeigt, dass das Land sozusagen fraktionsübergreifend einen großen Vertrauensvorschuss genießt. Die Bemühungen Vietnams um internationale und regionale Integration, das Auftreten als Vermittler und zuverlässiger Akteur in der Region, auch die durch das langfristige Wirtschaftswachstum und die politische Stabilität gewachsene Bedeutung als regionale Mittelmacht haben sicherlich zu dieser Anerkennung beigetragen.

Die komplexen Herausforderungen, die sich zum Beispiel aus Protektionismus, Territorialkonflikten und Klimawandel ergeben und denen sich Vietnam nun an exponierter Position wird stellen müssen, lassen sich einerseits gut mit den nationalen Interessen Vietnams und seinen multilateralen Bemühungen vereinbaren. Andererseits steigt nicht nur die Verantwortung, sondern es nehmen auch die Erwartungen an das südostasiatische Land zu. So haben ASEAN-Staaten bereits deutlich gemacht, dass sie von Vietnam im UN-Sicherheitsrat erwarten, dass auch ihre beziehungsweise die regionalen Interessen vertreten werden. Angesichts der regionalen Interessensheterogenität ist das keine leichte Aufgabe.

Mit Blick auf die Machtverhältnisse im UN-Sicherheitsrat wird Vietnam gut daran tun, sich mit anderen kleineren und mittleren Ländern und auch Deutschland eng abzustimmen – Ländern, denen ebenfalls am Schutz multilateraler Mechanismen und einer verlässlichen internationalen Rechtsordnung gelegen ist.

Mit Blick auf ASEAN spielt aus vietnamesischer Perspektive der Konflikt im Südchinesischen Meer eine wichtige Rolle. Ob hier aber unter dem Vorsitz Vietnams Fortschritte bei Verhandlungen und Gesprächen gemacht werden können, bleibt angesichts der stark unterschiedlichen Interessenlagen der Mitgliedsstaaten zumindest fraglich. Ein Ansatz der kleinen Schritte und der Vertrauensbildung könnte hier einen Anfang darstellen, indem über möglicherweise konsensfähige Vorschläge in Bereichen wie Fischereirechte oder der Verschmutzung des Meeres verhandelt wird.

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